摘 要：地方公共資源交易規(guī)范性文件普遍存在“設(shè)置會(huì)員庫、信用治理地方化”等隱性反競(jìng)爭(zhēng)條款，即表現(xiàn)為行業(yè)性的抽象限制競(jìng)爭(zhēng)，主要原因是地方公共資源交易公平競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估能力不足以及地方公共資源交易的試驗(yàn)性和廣泛性。地方公共資源交易與公平競(jìng)爭(zhēng)具有內(nèi)在的價(jià)值邏輯，所以地方公共資源交易應(yīng)以公平競(jìng)爭(zhēng)為核心價(jià)值。地方公共資源交易規(guī)范性文件的公平競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)遵循規(guī)范制定機(jī)關(guān)初步審查、省級(jí)公共資源交易主管部門定期評(píng)估以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)等第三方主體參與咨詢的合作模式，并以是否限制公共資源交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的數(shù)量、是否限制公共資源交易市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)能力以及是否限制公共資源交易市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)的積極性作為行業(yè)審查標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：地方公共資源交易；規(guī)范性文件；行業(yè)抽象性壟斷；公平競(jìng)爭(zhēng)審查

中圖分類號(hào)：D912.294 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）11-0086-09

作者簡(jiǎn)介：汪永福，合肥工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師 （安徽 合肥 230009）

目前地方通過試驗(yàn)性立法進(jìn)行公共資源綜合交易改革，已經(jīng)成為政府采購、招標(biāo)投標(biāo)以及國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易等公共資源交易的方向，由此地方政府制定和出臺(tái)了大量與公共資源交易有關(guān)的規(guī)范性文件①。規(guī)范性文件在有效規(guī)制地方公共資源交易的同時(shí)，也存在違反公平競(jìng)爭(zhēng)等一般價(jià)值宗旨。國(guó)務(wù)院于2016年6月發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（下文簡(jiǎn)稱《意見》）和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)等部門于2017年10月頒布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（下文簡(jiǎn)稱《細(xì)則》），明確推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施，無疑為地方公共資源交易領(lǐng)域規(guī)范性文件的公平競(jìng)爭(zhēng)提供了契機(jī)。本文選擇在全國(guó)公共資源綜合交易改革中具有代表性的X省公共資源交易規(guī)范性文件進(jìn)行實(shí)證考察，歸納地方公共資源交易的反競(jìng)爭(zhēng)行為，并予以類型化，同時(shí)分析其內(nèi)在的制度癥結(jié)，在此基礎(chǔ)上論證公共資源交易與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的內(nèi)在邏輯，據(jù)此從審查程序、審查主體和審查標(biāo)準(zhǔn)等方面提出地方公共資源交易公平競(jìng)爭(zhēng)的具體路徑。

一、地方公共資源交易的抽象隱性反競(jìng)爭(zhēng)

我國(guó)傳統(tǒng)行政壟斷主要是顯性的具體政府反競(jìng)爭(zhēng)行為，例如提高資質(zhì)、強(qiáng)制要求設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制擔(dān)保以及不合理的要求備案等形式，但通過對(duì)X省880件關(guān)于公共資源交易的規(guī)范性文件實(shí)證分析來看2016年X省公共資源交易主管部門根據(jù)《關(guān)于建立清理和規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)規(guī)定長(zhǎng)效機(jī)制的意見》（發(fā)改法規(guī)[2015]787號(hào)）的要求，對(duì)省內(nèi)公共資源交易規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理審查，此次清理審查涉及880件關(guān)于公共資源交易規(guī)范性文件，所以本文主要以納入X省公共資源交易主管部門審查清理的880件規(guī)范性文件為實(shí)證研究對(duì)象。，尚存在“會(huì)員庫設(shè)置”和“信用治理地方化”等新型的隱性反競(jìng)爭(zhēng)類型。

（一）地方公共資源交易會(huì)員庫的反競(jìng)爭(zhēng)

在地方公共資源交易規(guī)范性文件中，存在大量會(huì)員庫，并以此作為篩選公共資源市場(chǎng)主體的平臺(tái)，常見的會(huì)員庫包括中介代理機(jī)構(gòu)庫、備選庫和供應(yīng)商庫等。雖然會(huì)員庫的設(shè)立在某種程度利于提高公共資源的交易效率，得以節(jié)約行政資源，但是設(shè)立會(huì)員庫卻變相地或間接地限制市場(chǎng)主體公平參與公共資源交易的機(jī)會(huì)和權(quán)利。

地方公共資源交易會(huì)員庫的反競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)為地方公共資源交易主管部門對(duì)會(huì)員庫成員和非會(huì)員庫成員的差別待遇，僅以會(huì)員庫的成員作為參與地方公共資源交易的市場(chǎng)主體，諸如規(guī)定“對(duì)庫中機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商具有優(yōu)先資格或要求招標(biāo)企業(yè)只能從庫中選取等”。雖然大部分規(guī)范性文件中規(guī)定以公平競(jìng)爭(zhēng)方式產(chǎn)生會(huì)員庫成員，但即使如此，也使后期未參與會(huì)員庫成員競(jìng)爭(zhēng)的主體喪失參與該地方公共資源交易的機(jī)會(huì)，從而間接限制了公共資源交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的數(shù)量。

（二）地方公共資源交易信用治理的地方化

通過社會(huì)信用體系規(guī)制市場(chǎng)主體已被諸多監(jiān)管部門普遍采用，建立公共資源交易信用體系自然也成為規(guī)范公共資源交易市場(chǎng)秩序的重要方式。公共資源交易信用體系一般包括信用信息的記錄、信用信息的評(píng)價(jià)以及信用信息的使用等內(nèi)容。目前我國(guó)公共資源交易的基本法律僅將公共資源交易信用體系限于信用信息的記錄，如《政府采購法實(shí)施條例》第63條規(guī)定“各級(jí)人民政府財(cái)政部門和其他有關(guān)部門……，對(duì)其不良行為予以記錄，并納入統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)”?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第79條規(guī)定“國(guó)家建立招標(biāo)投標(biāo)信用制度”。由此表明行政機(jī)關(guān)僅享有對(duì)供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家不良行為予以記錄以及將行為記錄納入統(tǒng)一的信息平臺(tái)的權(quán)力。但是，當(dāng)前地方公共資源交易信用實(shí)踐已經(jīng)突破法律授權(quán)的范圍，并進(jìn)行地方化的信用評(píng)價(jià)和信用處罰。

一方面，地方公共資源交易信用評(píng)價(jià)的地方化與反競(jìng)爭(zhēng)。地方公共資源交易信用評(píng)價(jià)是為了通過信用評(píng)價(jià)市場(chǎng)主體的行為，據(jù)此對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理，但是各自為政的地方化信用評(píng)價(jià)不僅缺乏科學(xué)性和統(tǒng)一性，而且形成不同評(píng)價(jià)主體、不同評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、不同評(píng)價(jià)方式以及不同評(píng)價(jià)周期的地方化信用評(píng)價(jià)體系。從地方公共資源資源交易的規(guī)范性文件來看，不同地方均制定各自區(qū)域的公共資源交易市場(chǎng)主體不良行為認(rèn)定與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)例如，《CZS公共資源交易競(jìng)爭(zhēng)主體不良行為管理辦法（試行）》將不良行為按其影響程度劃分為三類：輕微不良行為，扣1分；一般不良行為，扣3分；嚴(yán)重不良行為，扣5分。但是《MAS公共資源交易主體信用信息管理暫行辦法》規(guī)定，采用其他不正當(dāng)手段擾亂公共資源交易市場(chǎng)秩序，未造成重大影響的，給予黃牌警示，情節(jié)嚴(yán)重的，記10分。。因此，地方化的信用評(píng)價(jià)存在歧視、排斥或者限制潛在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的可能性。此外，根據(jù)不同評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)形成的信用評(píng)級(jí)結(jié)果作為市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)的依據(jù)，無疑使不同地方的市場(chǎng)主體在參與競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于區(qū)別對(duì)待的狀態(tài)，諸如尚未接受或較少接受地方信用評(píng)價(jià)的市場(chǎng)主體陷入公共資源交易競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)地位。

另一方面，地方公共資源交易信用處罰的反競(jìng)爭(zhēng)。但是在信用評(píng)價(jià)地方化基礎(chǔ)上的信用處罰模糊了行政處罰與行政限制競(jìng)爭(zhēng)的邊界。即使表現(xiàn)為信用信息使用以及通過信用信息進(jìn)行行政處罰的形式，但在實(shí)質(zhì)上缺乏統(tǒng)一公平信用評(píng)價(jià)的信用處罰也限制了市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利。因此，現(xiàn)行地方化的信用處罰限制和妨礙了市場(chǎng)主體參與公共資源交易的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利。

從地方公資源交易規(guī)范性文件普遍存在“設(shè)置會(huì)員庫”和“信用治理地方化”的條款來看，其不僅表現(xiàn)為抽象性行政壟斷的形式，而且通過地方政府創(chuàng)新的市場(chǎng)規(guī)制方式和行政執(zhí)法手段實(shí)現(xiàn)，使其與政府規(guī)制市場(chǎng)的工具之界線難以厘清。概言之，地方公共資源交易的反競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)為抽象行政行為所附帶的隱性壟斷，并且這種隱性反競(jìng)爭(zhēng)行為附加于信用體系管理等合理的市場(chǎng)規(guī)制方式上，但是由于設(shè)立主體的不合理和過度使用，則侵害市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利。

二、地方公共資源交易反競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在動(dòng)因與制度癥結(jié)

（一）地方公共資源交易公平競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估能力的不足

基層政府作為法律規(guī)范的執(zhí)行者，往往更需要具體規(guī)范作為引導(dǎo)。就實(shí)踐而言，地方公共資源交易規(guī)范性文件主要是由設(shè)區(qū)的市級(jí)以下的基層政府所制定。例如，X省省級(jí)公共資源交易規(guī)范性文件僅有78件，占比8.9%，設(shè)區(qū)的市級(jí)公共資源交易規(guī)范性文件405件，占比46%，縣級(jí)公共資源交易規(guī)范性文件數(shù)量高達(dá)397件，占比45.1%。此外，地方公共資源交易規(guī)范性文件主要是由公共資源交易、財(cái)政、國(guó)有資源等行業(yè)部門自主制定，不僅存在不同的行業(yè)規(guī)制目標(biāo)，而且摻雜部門利益。與此同時(shí)，公平競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估能力作為競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)通過分析、評(píng)價(jià)擬定中的或現(xiàn)行的法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性文件可能（或已經(jīng)產(chǎn)生）的競(jìng)爭(zhēng)影響的專業(yè)水平張占江：《反壟斷機(jī)構(gòu)規(guī)制政府反競(jìng)爭(zhēng)行為能力建設(shè)研究》，《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2016年第1期。。所以公平競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估具有高度的復(fù)雜性和專業(yè)性，而基層政府不僅需要制定大量規(guī)范性文件，而且在規(guī)范性文件競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的專業(yè)水平上卻拙荊見肘。

承前所述，公共資源交易的反競(jìng)爭(zhēng)行為主要是源于地方大量的規(guī)范性文件和政策措施（“辦法”“通知”“決定”），其不僅具有范圍廣、層次多的特點(diǎn)，而且制定程序比較隨意。雖然國(guó)務(wù)院于2000年發(fā)布《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》對(duì)于規(guī)范性文件的制定條件、行文規(guī)則、制定程序以及法律效力等問題沒有說明高松林，范衛(wèi)國(guó)：《從改革引擎到規(guī)范對(duì)象：地方政府規(guī)范性文件的法治化路徑》，《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期。。于此，地方公共資源交易規(guī)范性文件在涉及范圍廣和缺乏法定化制定程序的現(xiàn)實(shí)下，對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)更是關(guān)照不足。

（二）地方公共資源交易的廣泛性和試驗(yàn)性

地方公共資源交易涉及政府采購、招標(biāo)投標(biāo)以及產(chǎn)權(quán)交易等諸多領(lǐng)域，并且其范圍仍處于不斷擴(kuò)張的狀態(tài)。換言之，地方公共資源交易范圍的廣泛性和分散性，進(jìn)一步加劇了規(guī)范性文件背離統(tǒng)一市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)理念的可能。中央層面綜合立法的缺失必然無法完成統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)地方公共資源交易立法的使命，同時(shí)也無法形成規(guī)則體系框架的完整性、系統(tǒng)性。雖然地方公共資源交易試驗(yàn)性立法具有很強(qiáng)的針對(duì)性、靈活性和實(shí)用性，但屬于先行先試的試驗(yàn)性立法，許多地方不僅超越了執(zhí)行地方事務(wù)立法的范疇，還出現(xiàn)諸多的違背《立法法》和中央專業(yè)領(lǐng)域的立法的情況王叢虎，吳鵬，馬文娟：《我國(guó)公共資源交易統(tǒng)一立法問題分析》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期。。此外，公共資源交易尚處于地方探索和試驗(yàn)的過程，并未形成國(guó)家層面的統(tǒng)一立法，由此而導(dǎo)致地方公共資源交易行政立法規(guī)范性不足的后果。具體而言，一方面，在缺乏上位法指導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)下，地方公共資源交易規(guī)范性文件的制定主要是基于地方的摸索，容易出現(xiàn)有悖于公平競(jìng)爭(zhēng)的困境。例如，由于現(xiàn)階段尚未建立全國(guó)性的統(tǒng)一信用體系以及缺乏公共資源交易基本法律的授權(quán)，導(dǎo)致了地方政府信用評(píng)價(jià)的地方化以及信用執(zhí)法的過度化，進(jìn)而妨礙市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。另一方面，由于地方公共資源交易的試驗(yàn)性，導(dǎo)致地方公共資源交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政職權(quán)的不完整性。例如，目前絕大多數(shù)地方公共資源交易主管部門屬于事業(yè)單位，缺乏行政執(zhí)法權(quán)，尤其是行政處罰權(quán)，進(jìn)而期待通過公共資源交易信用評(píng)價(jià)或信用處罰實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的執(zhí)法，由此引起大量利用公共資源信用評(píng)價(jià)限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體權(quán)利的現(xiàn)象。

（三）地方公共資源交易行政效率的價(jià)值取向

基于利益多元化，各種經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)存在沖突是可以預(yù)見的。我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)踐中導(dǎo)致行政立法往往取決于行政首長(zhǎng)的意志，其主要功能是以最有效率的方式執(zhí)行政策，貫徹落實(shí)政策制定者的意圖和目標(biāo)?！靶手辽稀钡膬r(jià)值追求忽視了政府績(jī)效的“公共性”的價(jià)值。地方公共資源交易存在多元價(jià)值的選擇和追求，雖然“公平、公正、公開”是地方公共資源交易的基本原則，但是地方政府總是在行政效率和公平競(jìng)爭(zhēng)之間進(jìn)行權(quán)衡和選擇。

具體而言，地方公共資源交易“備選庫、會(huì)員庫”的設(shè)立是追求行政效率的集中體現(xiàn)，設(shè)立會(huì)員庫大大縮小了公共資源交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的范圍，可以在最短時(shí)間內(nèi)便捷的選擇出公共資源交易市場(chǎng)主體，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共資源交易效率的提高和交易成本的降低。與此同時(shí)，會(huì)員庫的設(shè)置將會(huì)剝奪尚未進(jìn)入備選庫的公共資源交易市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值的落空。由此可見，行政效率往往也有意或無意的成為地方公共資源交易的價(jià)值取向。

概而言之，認(rèn)為政府反競(jìng)爭(zhēng)行為是一種公權(quán)力與私權(quán)利結(jié)合謀取不當(dāng)利益的反競(jìng)爭(zhēng)行為，并將其歸因于追逐經(jīng)濟(jì)利益、片面追求政績(jī)、地方官員有限任期制以及不合理地行使行政權(quán)力等因素陳林，朱衛(wèi)平：《中國(guó)地區(qū)性行政壟斷的成因與治理》，《系統(tǒng)管理學(xué)報(bào)》2014年第2期。的傳統(tǒng)觀點(diǎn)并不能完全解釋當(dāng)下行政壟斷的現(xiàn)實(shí)。從地方公共資源交易實(shí)際情況來看，除了對(duì)公共資源交易效率價(jià)值取向外，其存在的反競(jìng)爭(zhēng)主要是規(guī)范制定過程中的公平競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估能力不足以及公共資源交易的試驗(yàn)性等客觀因素所導(dǎo)致。

三、地方公共資源交易與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的內(nèi)在邏輯

現(xiàn)有反壟斷法主要規(guī)制具體行政壟斷行為，而對(duì)于抽象隱蔽的反競(jìng)爭(zhēng)行為，僅強(qiáng)調(diào)“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不僅彌補(bǔ)了現(xiàn)有反壟斷法規(guī)制抽象隱蔽的政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的不足，并且與地方公共資源交易具有邏輯上的一致性，即公平競(jìng)爭(zhēng)是地方公共資源交易的價(jià)值追求，而地方公共資源交易也是市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)踐載體和公平競(jìng)爭(zhēng)的交易方式。

（一）公共資源交易與公平競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值契合

國(guó)家立法通常具有比較明確的立法目標(biāo)，而明確的立法目標(biāo)為制訂體系嚴(yán)密、邏輯一致的法律制度提供價(jià)值基礎(chǔ)王翀：《論反壟斷法的價(jià)值目標(biāo)沖突及協(xié)調(diào)》，《政法論叢》2015年第3期。。從公共資源交易各領(lǐng)域的法律規(guī)范來看，其立法目標(biāo)或立法原則均包括公平競(jìng)爭(zhēng)的理念。具體而言，政府采購和招標(biāo)投標(biāo)作為公共資源交易的核心部分，其都以“公平或公平競(jìng)爭(zhēng)”作為其立法原則。例如，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則”；《政府采購法》規(guī)定“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則”；《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)定“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易應(yīng)當(dāng)遵循等價(jià)有償和公開、公平、公正的原則”。此外，《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》也以具體性條款規(guī)制市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和壟斷行為《政府采購法》第5條規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場(chǎng)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第6條規(guī)定，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不受地區(qū)或者部門的限制。任何單位和個(gè)人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo)，不得以任何方式非法干涉招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。。由此可見，地方公共資源交易與公平競(jìng)爭(zhēng)理念高度契合。

此外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)于地方政府所提供公共服務(wù)的需求日趨多元化，這使得行政立法不能僅追求效率，也應(yīng)考量公平、公正等價(jià)值?，F(xiàn)代行政從“效率中心主義”轉(zhuǎn)向“公平中心主義”，政府績(jī)效評(píng)估也越來越重視行政的“公平價(jià)值”和“公共性”。同時(shí)，公共資源交易的公共性賦予了“政府”一方相對(duì)主導(dǎo)的地位和優(yōu)越的權(quán)利（權(quán)力），這需要法律關(guān)注處于相對(duì)弱勢(shì)的市場(chǎng)主體的權(quán)利，權(quán)力制約機(jī)制的不完善也需要通過保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者的權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力趙穎：《政府采購中競(jìng)爭(zhēng)者的權(quán)利及其法律救濟(jì)》，《學(xué)習(xí)論壇》2004年第9期。。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)是公共資源交易的核心價(jià)值。

（二）地方公共資源綜合交易改革與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的方向趨同

建立“統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序”的市場(chǎng)體系和把公平競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值和目標(biāo)貫穿于宏觀調(diào)控和市場(chǎng)規(guī)制的各類制度之中是《憲法》的內(nèi)在要求。國(guó)務(wù)院在《意見》中明確規(guī)定公平競(jìng)爭(zhēng)審查是維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的重要方式，不僅將規(guī)范性文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查推向了規(guī)范制定之前，而且還確定了政策制定機(jī)關(guān)自我審查的主要方式。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委等七部委在2015年制定《關(guān)于建立清理和規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)規(guī)定長(zhǎng)效機(jī)制的意見》，根據(jù)“誰制定、誰清理”對(duì)政府采購、工程建設(shè)、建設(shè)用地使用權(quán)以及探礦權(quán)采礦權(quán)等公共資源交易領(lǐng)域的招標(biāo)投標(biāo)規(guī)范性文件予以清理，并對(duì)新出臺(tái)的規(guī)范性文件就是否審查違反上位法、擅自設(shè)置審批事項(xiàng)、增加審批環(huán)節(jié)、干預(yù)當(dāng)事人自主權(quán)以及地方或行業(yè)保護(hù)等方面予以實(shí)質(zhì)性審查。從《意見》和《關(guān)于建立清理和規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)規(guī)定長(zhǎng)效機(jī)制的意見》的內(nèi)容來看，二者具有高度的一致性。在立法目標(biāo)和審查標(biāo)準(zhǔn)上，二者均以促進(jìn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)為核心宗旨，并以是否妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)為主要審查標(biāo)準(zhǔn)。從審查的方式來看，前者主要側(cè)重于規(guī)范制定之前的審查，后者主要采用定期清理和備案審查。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的推進(jìn)和地方公共資源綜合交易改革在方向上具有趨同性。

（三）地方公共資源交易與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的有限豁免

行政壟斷可以劃分為公益型行政壟斷和私利型行政壟斷，通過行政權(quán)限制競(jìng)爭(zhēng)以維護(hù)社會(huì)公共利益為宗旨的行政壟斷是公益型行政壟斷，而濫用行政權(quán)，與公權(quán)目標(biāo)相背離，旨在謀求地區(qū)和行業(yè)利益的行政壟斷是私利型行政壟斷倪振峰：《公益型行政壟斷初探》，《法學(xué)雜志》2011年第4期。。公共資源交易主要包括公有性和公益性的資源，所以一般也存在公益性行政壟斷的范圍和領(lǐng)域，即尚需厘清公平競(jìng)爭(zhēng)審查對(duì)公共資源交易的公益性行政壟斷的規(guī)制模式。

我國(guó)《政府采購法》第9條規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”。據(jù)此，在節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)以及促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等社會(huì)公共利益領(lǐng)域的政府采購可以不適用“公平競(jìng)爭(zhēng)”的基本原則。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，在加利福尼亞酒類零售商訴米德科鋁公司（California Liquor Dealers v. Midcal Aluminum）一案中，地方政府能否根據(jù)州行為理論而要求豁免呢？聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，州以外的政府機(jī)構(gòu)行為不能豁免于反托拉斯法，除非地方政府的行為與州政策相關(guān)，并且清晰表達(dá)See California Retail Liquor Dealers Assn. v. Midcal Aluminum， Inc.， 445 U.S. 97， 100 S. Ct. 937， 63 L. Ed. 2d 233， 1980 U.S.。因此，基于公平競(jìng)爭(zhēng)是公共資源交易的價(jià)值目標(biāo)和一般原則，地方公共資源交易反競(jìng)爭(zhēng)的豁免可以限于上位法的具體例外規(guī)定，即存在基本法律的特別除外適用規(guī)定，否則不得豁免。

四、地方公共資源交易公平競(jìng)爭(zhēng)審查的路徑

公平競(jìng)爭(zhēng)審查為抽象行政性壟斷的治理提供了新路徑，在我國(guó)存在公平競(jìng)爭(zhēng)一般審查模式的情況下，需針對(duì)地方公共資源交易所存在的行業(yè)反競(jìng)爭(zhēng)行為，建構(gòu)行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查路徑。

（一）地方公共資源交易公平競(jìng)爭(zhēng)的“審查—評(píng)估”

地方公共資源交易規(guī)范性文件公平競(jìng)爭(zhēng)審查一般包括制定前的初步審查和制定后的定期評(píng)估，前者主要針對(duì)增量規(guī)范性文件，后者主要針對(duì)存量規(guī)范性文件，由此形成地方公共資源交易規(guī)范性文件公平競(jìng)爭(zhēng)的“審查—評(píng)估”的雙重路徑。

一方面，地方公共資源交易規(guī)范制定前的審查，核心功能在于預(yù)防地方公共資源交易抽象行政壟斷。地方公共資源交易規(guī)范的初步審查作為促進(jìn)規(guī)范性文件符合公平競(jìng)爭(zhēng)理念的第一道防線，通過明確規(guī)定在制定規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，進(jìn)而將地方政府的抽象反競(jìng)爭(zhēng)行為控制在最小的范圍。此外，建立與規(guī)范制定機(jī)關(guān)進(jìn)行初步審查相適應(yīng)的責(zé)任機(jī)制，例如，將地方公共資源交易規(guī)范性文件的公平競(jìng)爭(zhēng)與否納入政府考評(píng)范圍。

另一方面，地方公共資源交易規(guī)范性文件的初步審查僅是公平競(jìng)爭(zhēng)的一環(huán)，尚需要對(duì)規(guī)范性文件實(shí)施后定期評(píng)估，以此應(yīng)對(duì)公共資源交易的變化和初步審查的不足，形成公共資源交易規(guī)范性文件公平競(jìng)爭(zhēng)的回溯機(jī)制。后定期評(píng)估的必要性不僅在于地方公共資源交易反競(jìng)爭(zhēng)不斷出現(xiàn)新形式和新類型，而且改革中的地方公共資源交易可能基于上位法的立法和修訂而使隱性模糊的反競(jìng)爭(zhēng)行為得以確定。地方公共資源交易的后定期評(píng)估并非僅針對(duì)已然存在的存量公共資源交易規(guī)范性文件，也指向增量的公共資源交易規(guī)范性文件。同時(shí)，根據(jù)地方公共資源交易規(guī)范性文件的數(shù)量以及一般公平競(jìng)爭(zhēng)審查的規(guī)定，可以明確每?jī)赡昊蛉陮?shí)施一次評(píng)估。

（二）地方公共資源交易公平競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估的合作模式

一般而言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體主要存在三種模式：一是由政策制定機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我審查；二是由競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)予以審查；三是新設(shè)獨(dú)立專責(zé)審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)審查和競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估孫晉，孫凱茜：《我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體制度探析》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。。目前《意見》和《細(xì)則》均確定了政策制定機(jī)關(guān)自我審查的一般模式，此舉雖具有本土化的合理性，但仍需進(jìn)一步明確公共資源交易等行業(yè)規(guī)范性文件的具體審查評(píng)估主體和各自的主體性責(zé)任。

作為行業(yè)性的地方公共資源交易，其規(guī)范性文件應(yīng)由規(guī)范制定機(jī)關(guān)進(jìn)行初步審查張守文教授結(jié)合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路，將公共政策和相關(guān)法律規(guī)范統(tǒng)稱為“制度”，將“政策制定機(jī)關(guān)”改為“制度制定機(jī)關(guān)”。本文認(rèn)為地方行政立法的范圍非政策可以囊括，統(tǒng)稱為“規(guī)范”制定機(jī)關(guān)更為妥當(dāng)。。具體來講，第一，地方公共資源交易具有行業(yè)性和專業(yè)性，所以地方公共資源交易規(guī)范的事前審查由最熟悉規(guī)范的制定部門審查，更具有行政效率。第二，如前所述，我國(guó)地方公共資源交易規(guī)范性文件的數(shù)量龐大，如此大量的規(guī)范性文件由制定機(jī)關(guān)進(jìn)行自我審查，更具有現(xiàn)實(shí)可能性。第三，由規(guī)范制定機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行自我審查，符合權(quán)責(zé)一致的原則，即由規(guī)范制定機(jī)關(guān)承擔(dān)公共資源交易規(guī)范是否符合公平競(jìng)爭(zhēng)（合法）的主體性責(zé)任。此外，地方公共資源交易規(guī)范性文件制定前自我審查的有效性也需依賴將公平競(jìng)爭(zhēng)審查信息的公開監(jiān)督李俊峰：《公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查的困局及其破解》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。以及獎(jiǎng)懲機(jī)制的誘導(dǎo)。

地方公共資源交易規(guī)范性文件評(píng)估應(yīng)由省級(jí)公共資源交易主管部門負(fù)責(zé)。一方面，基于現(xiàn)有大部分規(guī)范性文件都由設(shè)區(qū)的市以下政府或者部門制定，省級(jí)公共資源交易主管部門對(duì)下級(jí)行政機(jī)構(gòu)的直接約束以及對(duì)公共資源交易規(guī)范性文件的專業(yè)認(rèn)知，由其進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)的定期評(píng)估更為合理和有效。另一方面，從我國(guó)《反壟斷法》來看《反壟斷法》第51條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)地方政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的糾偏也具有法律上的正當(dāng)性。反之，如果再由規(guī)范制定機(jī)關(guān)進(jìn)行后定期評(píng)估，不僅造成資源浪費(fèi)，而且容易因規(guī)避責(zé)任而評(píng)估不力或不能。就競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，面對(duì)各行業(yè)大量的規(guī)范性文件進(jìn)行全面實(shí)質(zhì)的評(píng)估缺乏現(xiàn)實(shí)可能性。鑒此，基層政府或省級(jí)以下公共資源交易主管部門對(duì)各自制定的規(guī)范性文件進(jìn)行定期集中申報(bào)，由省級(jí)公共資源交易主管部門根據(jù)“誰評(píng)估誰負(fù)責(zé)”的原則對(duì)申報(bào)的規(guī)范性文件進(jìn)行集中評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果予以公示。

雖然“誰制定誰審查”和“誰主管誰評(píng)估”原則確定了制定主體和評(píng)估主體的主體性責(zé)任，但是對(duì)于因客觀能力不足引起的反競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)范文件，并不能起到有效審查和評(píng)估的功能。此外，公平競(jìng)爭(zhēng)與否的確定具有較高的專業(yè)性，也需依賴第三方的參與。韓國(guó)《規(guī)制壟斷與公平交易法》第63條確立了“事先咨詢制度”，即當(dāng)涉及制定或修改影響價(jià)格、共謀行為等排除限制競(jìng)爭(zhēng)的法律條款時(shí)，有關(guān)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需事先咨詢公平交易委員會(huì)的意見；公平交易委員會(huì)認(rèn)為該法律條款、政策措施存在不合理限制競(jìng)爭(zhēng)情形的，可以向政策制定機(jī)構(gòu)提出修改建議Korea： Monopoly Regulation and Fair Trade Act， Article 63。。因此，規(guī)范制定機(jī)關(guān)的初步審查和省級(jí)公共資源交易主管部門評(píng)估均需要專業(yè)和客觀的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)等第三方主體的參與。就我國(guó)而言，地方公共資源交易主管部門等主體在制定和評(píng)估涉及競(jìng)爭(zhēng)問題的規(guī)范性文件時(shí)，可以向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)咨詢競(jìng)爭(zhēng)咨詢是指政府產(chǎn)業(yè)主管部門在制定涉及競(jìng)爭(zhēng)問題的法律（政策）時(shí)，需要事前咨詢或聽取競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的意見，以最大限度確保競(jìng)爭(zhēng)不被扭曲。，并明確反壟執(zhí)法機(jī)構(gòu)予以回復(fù)的義務(wù)。

因此，地方公共資源交易規(guī)范性文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查不限于規(guī)范制定機(jī)關(guān)和省級(jí)主管部門的自我審查，尚需要反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)等第三方的專業(yè)咨詢和評(píng)估，即采取制定機(jī)關(guān)初步審查、省級(jí)公共資源交易主管部門定期評(píng)估以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)等第三方主體競(jìng)爭(zhēng)咨詢的合作模式。

（三）地方公共資源交易公平競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

審查標(biāo)準(zhǔn)是開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的依據(jù)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度主要是針對(duì)行政壟斷的防范措施，審查時(shí)應(yīng)以具體的審查標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。雖然《意見》明確公平審查標(biāo)準(zhǔn)包括“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)”、“商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)”、“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)”、“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)”等4個(gè)方面18項(xiàng)內(nèi)容，《細(xì)則》對(duì)這18項(xiàng)內(nèi)容審查標(biāo)準(zhǔn)逐條進(jìn)行細(xì)化。但是，目前《意見》和《細(xì)則》形成了規(guī)范性文件制定的負(fù)面清單，但是對(duì)于可能導(dǎo)致行政壟斷的可能性行為卻未進(jìn)行規(guī)定。此外，《意見》和《細(xì)則》僅僅規(guī)定了公平競(jìng)爭(zhēng)一般審查標(biāo)準(zhǔn)，而不同行業(yè)卻具有不同的行政壟斷類型，由此應(yīng)結(jié)合地方公共資源交易的特質(zhì)，在一般公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)下，建構(gòu)地方公共資源交易公平競(jìng)爭(zhēng)審查的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

2015年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織推出第三版的《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書：原則》，并且具體規(guī)定“競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單”包括是否限制供應(yīng)商的數(shù)量或經(jīng)營(yíng)范圍、是否限制供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)能力、是否打擊供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)的積極性以及是否限制消費(fèi)者的選擇權(quán)和知情權(quán)等OECD （2015）， Competition Assessment Toolkit： Volume 1. Principles， www.oecd.org/competition/toolkit，2018-03-20。，該清單已成為各成員國(guó)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)審查和評(píng)估的參照標(biāo)準(zhǔn)”例如，新加坡競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書：原則》的競(jìng)爭(zhēng)核對(duì)清單制定了“政府機(jī)構(gòu)評(píng)估工具書”和“CIA清單”，日本也參考經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織經(jīng)驗(yàn)制定競(jìng)爭(zhēng)審查清單，并且制定“政策事前評(píng)價(jià)實(shí)施指南”，確立了政策的競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。。就我國(guó)地方公共資源交易而言，其反競(jìng)爭(zhēng)主要存在于創(chuàng)新的管理機(jī)制，所以地方公共資源交易公平競(jìng)爭(zhēng)審查應(yīng)據(jù)此形成行業(yè)審查標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于公共資源交易主要涉及公共資源所有權(quán)的代理人和公共資源交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，前者作為公權(quán)力主體，一般不存在被限制競(jìng)爭(zhēng)的可能，由此公共資源交易公平競(jìng)爭(zhēng)審查的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)主要針對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。具體包括：第一，是否限制了公共資源交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的數(shù)量，即通過設(shè)立“會(huì)員庫”“企業(yè)庫”“預(yù)選庫”等形式篩選市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體；第二，是否限制了公共資源交易市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)能力，例如通過創(chuàng)建地方化的管理機(jī)制限制市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)；第三，是否限制了公共資源交易市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)的積極性，例如設(shè)置不合理?xiàng)l件的，即苛刻付款方式、指向性參數(shù)以及非對(duì)等承諾條款等。

結(jié) 語

公共資源綜合交易已成為我國(guó)市場(chǎng)交易的重要部分，市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)同樣需要公共資源交易主體的踐行。地方公共資源交易規(guī)范性文件普遍存在設(shè)置會(huì)員庫和信用治理地方化等反競(jìng)爭(zhēng)的類型，反映出在《反壟斷法》實(shí)施十年以來，地方抽象行政性的消極反競(jìng)爭(zhēng)已成為地方行政壟斷的主要形式。同時(shí)，目前地方公共資源交易的反競(jìng)爭(zhēng)主要是附加于信用治理等合理的市場(chǎng)規(guī)制措施上，但由于設(shè)立主體的不合理和過度使用，則侵害市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利，其原因是規(guī)范制定過程中的公平競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估能力不足以及公共資源交易的試驗(yàn)性等客觀因素。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不僅彌補(bǔ)了現(xiàn)有反壟斷法規(guī)制抽象隱蔽的政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的不足，并且與地方公共資源交易在內(nèi)在邏輯上具有一致性?；诖?，地方公共資源交易應(yīng)以公平競(jìng)爭(zhēng)為原則，以公平競(jìng)爭(zhēng)的有限豁免為例外，具體通過地方公共資源交易規(guī)范性文件的初步審查和后定期評(píng)估實(shí)現(xiàn)，而且規(guī)范制定機(jī)關(guān)初步審查、省級(jí)公共資源交易主管部門定期評(píng)估以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)等第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)咨詢所形成的多元主體參與框架下的合作審查應(yīng)是我國(guó)行業(yè)規(guī)范性文件公平競(jìng)爭(zhēng)審查的核心模式。此外，通過地方公共資源交易規(guī)范性文件的行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，亦有助于一般規(guī)范性文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

（責(zé)任編輯：徐遠(yuǎn)澄 ）

Abstract：Through the empirical investigation of the normative documents of the public resources transaction in X Province， it is found that the normative documents of the local public resource transaction generally have recessive anti-competitive clauses such as “setting up the member's bank and localization of credit governance”，which is characterized by the abstract administrative restriction of competition. The crux of the problem is due to the lack of fair competition evaluation ability of local public resources transaction and the objective unintentional behavior caused by the trial and universality of local public resources transaction. As a part of the market competition order， local public resource transactions are coupled with fair competition as a link of market competition order，so local public resource transactions should follow the core value of fair competition. The concrete path of fair competition of local public resource transaction should follow the cooperation mode of the preliminary examination of normative establishment organ， the periodical evaluation of provincial public resources transaction competent Department and the cooperation of Anti-monopoly law enforcement agencies. In addition， to establish the industry examination standards by censoring whether there are restrictions on the number of competition subjects in the public resource exchange market， the competitive power of the supjects and the initiative to compete in the marpet.

Keywords：Local Public Resource Transaction；Normative Documents；Industry Abstract Monopoly；Fair Competition Review