■文／鮑淡如

完成制度安排收官之作開(kāi)啟體系完善探索之旅
——機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革述評(píng)

■文／鮑淡如

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神的一項(xiàng)重要改革。2015年1月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，改革正式啟動(dòng)。在各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，改革穩(wěn)步推進(jìn)。截至2016年末，機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保人數(shù)達(dá)到3666萬(wàn)人。這是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋的收官之作，意義非凡。

說(shuō)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革意義非凡，主要是因?yàn)闄C(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是從我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)而推出的改革舉措，而不是僅僅涉及機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員自身的改革。從改革方案來(lái)看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革承前啟后，既承襲了20多年養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的制度精華，又開(kāi)啟了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展的新路；既針對(duì)了當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的突出問(wèn)題，又瞄準(zhǔn)了今后養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展趨勢(shì)；既充分考慮改革參與者的切身利益，又立足于建立促進(jìn)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性的機(jī)制。國(guó)務(wù)院的改革決定和陸續(xù)出臺(tái)的配套文件以及各地貫徹決定的改革實(shí)踐都體現(xiàn)了這樣的指導(dǎo)思想。

統(tǒng)賬結(jié)合的模式是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的精華

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革歷經(jīng)20多年探索，確立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的模式。這個(gè)模式體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)中政府、單位和個(gè)人各自的責(zé)任。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠覆蓋這么廣大的人群，與這個(gè)制度模式是分不開(kāi)的。統(tǒng)賬結(jié)合既體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征集管理上，又體現(xiàn)在參保人的待遇計(jì)發(fā)上。適應(yīng)了各種所有制企業(yè)參與到這個(gè)制度中來(lái)，也適應(yīng)了各種不同收入、不同工作年限的職工養(yǎng)老時(shí)的基本生活需求。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革明確采用統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式，消除了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)在養(yǎng)老上的制度性差異，體現(xiàn)了規(guī)則的公平。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革實(shí)施以來(lái)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員從個(gè)人不繳費(fèi)到繳費(fèi)，單位也與企業(yè)一樣實(shí)施了繳費(fèi)，而且繳費(fèi)率和繳費(fèi)基數(shù)與企業(yè)保持一致。在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)上，也實(shí)行了與企業(yè)相同的規(guī)則，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金根據(jù)社會(huì)平均工資和本人的平均繳費(fèi)基數(shù)確定，一樣實(shí)行一年一個(gè)百分點(diǎn)；個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金與企業(yè)職工一樣根據(jù)個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額除以計(jì)發(fā)月數(shù)確定。兩年間，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員與企業(yè)同時(shí)點(diǎn)、同辦法增加了養(yǎng)老金，而且養(yǎng)老金增幅比企業(yè)職工略低，對(duì)縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老金差距發(fā)揮了作用。

老、中、新人群區(qū)別對(duì)待是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的中國(guó)智慧

改革的目的是建立新的制度模式，改革可以改變改革參與者的預(yù)期，但不能損害他們的當(dāng)前利益。在20多年養(yǎng)老保險(xiǎn)改革實(shí)踐中，我國(guó)總結(jié)出了“老人老辦法、新人新辦法、中人過(guò)渡辦法”的改革策略，保證了改革的順利實(shí)施，使新制度得以確立，又不影響改革參與者的利益。在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革時(shí)就明確以改革啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)為界，已退休的稱(chēng)為“老人”，將他們納入統(tǒng)一制度，不再改變待遇享受辦法，而參加新制度的養(yǎng)老金增長(zhǎng)。改革前參加工作改革后退休的稱(chēng)為“中人”，按新制度規(guī)定繳費(fèi)并計(jì)發(fā)待遇。對(duì)改革前的勞動(dòng)貢獻(xiàn)予以認(rèn)可，并設(shè)立過(guò)渡性養(yǎng)老金予以體現(xiàn)。改革后參加工作的稱(chēng)為“新人”，完全實(shí)行新制度。正是改革中的中國(guó)智慧保證了新制度模式的確立，保證了各類(lèi)人群的待遇平衡。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也采取了同樣的辦法。如果說(shuō)20多年前企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，改革參與者對(duì)新制度沒(méi)有感受，制度運(yùn)行的結(jié)果都是預(yù)測(cè)，改革只能慢慢摸索。那么20多年后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革還有必要這樣慢嗎？可不可以就用被企業(yè)改革實(shí)踐證明的規(guī)則，用模擬的辦法將參與改革的所有人員都用新制度一步到位呢？從技術(shù)上來(lái)講，完全可以實(shí)現(xiàn)“老人”“中人”待遇新老制度的換算。但養(yǎng)老保險(xiǎn)改革解決的不僅僅是待遇平衡問(wèn)題，還要解決理念問(wèn)題，解決機(jī)制問(wèn)題。不讓參與者從實(shí)踐中體會(huì)感受改革，新的制度不可能穩(wěn)步地推進(jìn)。分人群的改革舉措是一種以時(shí)間換空間的安排，這是保證改革成功必須付出的代價(jià)。

職業(yè)年金制度將推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的完善

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是一個(gè)多層次的體系。上世紀(jì)90年代推出養(yǎng)老保險(xiǎn)改革時(shí)就明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)要實(shí)行政府強(qiáng)制的基本保險(xiǎn)、政府鼓勵(lì)的補(bǔ)充保險(xiǎn)、個(gè)人自選的商業(yè)保險(xiǎn)，形成符合國(guó)際潮流、適應(yīng)中國(guó)特點(diǎn)的三支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。在企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展過(guò)程中企業(yè)年金也已經(jīng)建立起來(lái)了。截至2016年底，企業(yè)年金的規(guī)模已經(jīng)突破了1萬(wàn)億元。與企業(yè)年金發(fā)展相適應(yīng)，包括受托人、托管人、投資人、賬管人在內(nèi)的市場(chǎng)化管理服務(wù)體系已經(jīng)形成。政府鼓勵(lì)年金發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策正在發(fā)揮積極作用。盡管如此，補(bǔ)充保險(xiǎn)的發(fā)展仍然比較薄弱，覆蓋面不廣、基金規(guī)模偏小、稅收優(yōu)惠力度不夠，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革不僅實(shí)現(xiàn)了與企業(yè)基本保險(xiǎn)制度接軌，還推出了職業(yè)年金制度，與企業(yè)年金制度相平衡。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度設(shè)計(jì)有很多新意，對(duì)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系會(huì)有很大的促動(dòng)。

機(jī)關(guān)事業(yè)職業(yè)年金制度確定了較高的繳費(fèi)費(fèi)率。制度規(guī)定，職業(yè)年金單位繳納8個(gè)百分點(diǎn)，個(gè)人繳納4個(gè)百分點(diǎn)，合計(jì)是12個(gè)百分點(diǎn)。這是什么概念呢？一般而言，在養(yǎng)老保險(xiǎn)中，如果繳費(fèi)30年領(lǐng)取15年，12%的費(fèi)率可以帶來(lái)24%的替代率?，F(xiàn)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)能帶來(lái)56%的替代率，兩者相加有80%的替代率。既與改革前替代率水平相當(dāng)，又能保證退休后的體面生活。企業(yè)要想提高退休人員待遇水平也應(yīng)大力發(fā)展年金。

機(jī)關(guān)事業(yè)職業(yè)年金是普惠性的，建立職業(yè)年金是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的重要內(nèi)容。這對(duì)企業(yè)建立普惠性的年金制度具有引領(lǐng)作用。在原來(lái)退休制度下，人們對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)的養(yǎng)老金水平有諸多議論。而現(xiàn)在采用職業(yè)年金辦法，待遇的確定是公開(kāi)的、透明的、制度化的，也充分體現(xiàn)了多繳多得的理念。要攀比就攀比投入吧。當(dāng)然政府對(duì)企業(yè)年金要有更多的稅收優(yōu)惠，也要推動(dòng)企業(yè)實(shí)行普惠性的單位和個(gè)人共同投入年金的制度。這樣我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)才能發(fā)展起來(lái)、完善起來(lái)。

機(jī)關(guān)事業(yè)職業(yè)年金規(guī)定了按月領(lǐng)取的方式。具體分為兩種，一種是參照基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)發(fā)辦法，領(lǐng)完為止；另一種是購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，按契約領(lǐng)取。這充分體現(xiàn)了市場(chǎng)化的理念，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取方式區(qū)分開(kāi)來(lái)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有極大意義。雖然理論上有24%的替代率，但還要看投資運(yùn)營(yíng)收益。這將促進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，促進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展，同時(shí)也推動(dòng)參保人關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。

隨著機(jī)關(guān)事業(yè)職業(yè)年金制度的發(fā)展，相信我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系會(huì)逐步完善。

轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人員流動(dòng)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化發(fā)展勢(shì)頭仍然不減，進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新技術(shù)革命催生了萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的熱潮，人員高速流動(dòng)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)還會(huì)持續(xù)。人員的流動(dòng)方向是多樣的，有機(jī)關(guān)事業(yè)流動(dòng)到企業(yè)的，也有企業(yè)流動(dòng)到機(jī)關(guān)事業(yè)的，還有流動(dòng)過(guò)后又反向流動(dòng)回去的；有在社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)不同單位間流動(dòng)的，又有跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)的；有組織調(diào)動(dòng)而流動(dòng)的，有組織鼓勵(lì)參與創(chuàng)業(yè)流動(dòng)的，也有自己辭職主動(dòng)流動(dòng)的。

早在2009年，國(guó)家就出臺(tái)了企業(yè)參保人員社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的文件，明確了社保關(guān)系、統(tǒng)籌基金、個(gè)人賬戶(hù)轉(zhuǎn)移的規(guī)則?，F(xiàn)在除了基本社保關(guān)系轉(zhuǎn)移外還多出了職業(yè)年金關(guān)系轉(zhuǎn)移，職業(yè)年金與企業(yè)年金對(duì)接等問(wèn)題。職業(yè)年金實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)方式管理，單位繳費(fèi)部分，財(cái)政全額撥款的采取記賬的方式，非全額撥款的采取實(shí)賬積累的方式，因此在每個(gè)流動(dòng)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移時(shí)會(huì)出現(xiàn)比較復(fù)雜的情況。

機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革啟動(dòng)后，人社部和財(cái)政部出臺(tái)了貫徹國(guó)務(wù)院決定的配套文件。2017年1月兩部出臺(tái)的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)的通知》明確了具體規(guī)則。同時(shí)人社部又出臺(tái)了《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)經(jīng)辦規(guī)程》，對(duì)轉(zhuǎn)移接續(xù)作出了明確、詳盡、細(xì)致的規(guī)定。規(guī)定落實(shí)了中央提出的適應(yīng)流動(dòng)性的要求，滿(mǎn)足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。在我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、地域廣闊、經(jīng)濟(jì)尚不均衡的大國(guó)解決好社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，是社會(huì)保險(xiǎn)制度健康發(fā)展的可靠基礎(chǔ)?！?/p>

上海工程技術(shù)大學(xué)
上?，F(xiàn)代金融職業(yè)研究所