文 劉玉東 賈志科（..南京市行政學(xué)院，江蘇南京 0046）

社區(qū)治理中的五種關(guān)系及其治理經(jīng)驗(yàn)

文 劉玉東1賈志科2（1.2.南京市行政學(xué)院，江蘇南京 210046）

社區(qū)治理既是在需求壓力下被動(dòng)選擇的結(jié)果，也是依據(jù)現(xiàn)實(shí)條件主動(dòng)創(chuàng)新制度，推進(jìn)組織建設(shè)，改革治理方式以滿足社區(qū)需求的結(jié)果。從新中國(guó)建立至今60多年的經(jīng)驗(yàn)表明，外部條件、組織基礎(chǔ)、功能定位、制度保障和價(jià)值認(rèn)知等主、客觀因素從不同角度影響著社區(qū)治理。這些因素并不是孤立地發(fā)揮作用，而是在社會(huì)活動(dòng)的過(guò)程中交互作用，共同推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。總結(jié)這些因素對(duì)社區(qū)治理的影響，對(duì)于把握社區(qū)改革的方向，采取合理的改革措施，提高社區(qū)治理的效益有著積極的鏡鑒意義。

建構(gòu) 組織 功能 國(guó)家治理

一般而言，城市社區(qū)作為人們聚居生活的社會(huì)單位，很少直接創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富。社區(qū)治理對(duì)人財(cái)物等資源的需求，決定了社區(qū)必然是一個(gè)開(kāi)放的組織體系，通過(guò)與外部環(huán)境的聯(lián)系，獲得各種支持以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。正因?yàn)槿绱耍鐓^(qū)建設(shè)必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和體制條件，動(dòng)員并整合各類(lèi)治理主體的力量，最大限度地平衡并滿足各種社區(qū)需求，實(shí)現(xiàn)相對(duì)最優(yōu)的治理效益。

一、社區(qū)治理與社會(huì)條件的關(guān)系

從理論上來(lái)講，社區(qū)治理必須借助外部條件并爭(zhēng)取外部支持。從系統(tǒng)論的角度看，一個(gè)社會(huì)單元可以分為開(kāi)放與封閉兩種狀態(tài)。開(kāi)放的系統(tǒng)在同外部環(huán)境進(jìn)行交換的過(guò)程中，呈現(xiàn)為輸入和輸出的狀態(tài)，同時(shí)自身結(jié)構(gòu)也不斷地進(jìn)行組建和破壞。［1］社區(qū)作為城市的組成單元也不例外。一個(gè)可以開(kāi)展治理活動(dòng)的社區(qū)系統(tǒng)，必然是與周?chē)h(huán)境進(jìn)行人員、資金、信息、服務(wù)等方面的資源交換的系統(tǒng)。雖然社區(qū)治理系統(tǒng)的開(kāi)放性在任何歷史時(shí)期都未中斷過(guò)，但開(kāi)放的程度和所依賴的社會(huì)條件卻在不同時(shí)期、不同的地區(qū)有著很大的差別。

從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，與計(jì)劃體制的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和管理方式相對(duì)應(yīng)的社區(qū)治理的組織體系，是以政府與居委會(huì)間科層制的組織關(guān)系為基干，以層級(jí)式的行政管理為基本方式的社區(qū)治理體系。新中國(guó)建立初期，為了鞏固政權(quán)、改造社會(huì)，國(guó)家廢除了保甲制，逐步建立和完善了街居制和單位制并存的社區(qū)組織體系。政府對(duì)社區(qū)治理的基本方式和發(fā)展方向有決定權(quán)，并以國(guó)家壟斷社區(qū)治理資源的配置等方式使居委會(huì)依附于政府。居委會(huì)既是國(guó)家賴以向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的社區(qū)組織，也是確保社區(qū)治理支持國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和政策落實(shí)最重要的組織載體，行政管理的治理特征非常突出。

與計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，社區(qū)建設(shè)也由科層制的組織方式，向多元合作的組織形式和治理方式轉(zhuǎn)變。概括來(lái)講，市場(chǎng)體制下，社區(qū)治理體系的多元化依賴于三大機(jī)制的并存——“政府運(yùn)作的國(guó)家機(jī)制或計(jì)劃體制、由營(yíng)利性的企業(yè)運(yùn)作的市場(chǎng)機(jī)制、由非營(yíng)利組織或者非政府組織運(yùn)作的社會(huì)機(jī)制”［2］。各類(lèi)社區(qū)治理主體有更多的機(jī)會(huì)和條件依賴不同的機(jī)制，獲得治理資源并開(kāi)展治理活動(dòng)。首先，市場(chǎng)化改革使得具有市場(chǎng)交易特征的治理方式廣泛地存在于社區(qū)中，市場(chǎng)主體比如物業(yè)公司、社區(qū)便利店等，依托于市場(chǎng)機(jī)制提供社區(qū)服務(wù)，成為社區(qū)組織體系的重要成員。其次，公民個(gè)體從“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，獲得了更多的自主活動(dòng)的權(quán)利和愿望，不論是那些為社區(qū)生活自負(fù)其責(zé)的居民，還是那些為他者利益而開(kāi)展志愿活動(dòng)的人群，都可以依托于社會(huì)機(jī)制開(kāi)展治理活動(dòng)。最后，還有很多社區(qū)主體的治理行為介于市場(chǎng)和社會(huì)之間，也兼而有之地依托于市場(chǎng)和社會(huì)兩種不同的機(jī)制。比如市場(chǎng)化改革對(duì)個(gè)人產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)，進(jìn)一步衍生為居民在社區(qū)的物權(quán)利益。居民為維護(hù)這類(lèi)利益，建立業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)等具有民間互益性質(zhì)的社區(qū)組織，共同承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，購(gòu)買(mǎi)物業(yè)服務(wù)，形成有組織的社區(qū)治理行為。還有一些民辦非企業(yè)或個(gè)人在社區(qū)中公益性的治理行為，也會(huì)收取相對(duì)較低的費(fèi)用，以便保證其治理活動(dòng)的持續(xù)運(yùn)行。即使作為傳統(tǒng)社區(qū)組織的居委會(huì)，也會(huì)因自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以及經(jīng)濟(jì)自主能力的不同，而在具體的組織結(jié)構(gòu)和功能形式上有所不同。當(dāng)然，政府仍然是社區(qū)治理組織體系中的重要一員，并不是“去政府”的社區(qū)變革。

這些經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)建設(shè)的方向應(yīng)與宏觀層面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和政府管理體制的變遷相適應(yīng)。懷特對(duì)“街角社會(huì)”的研究也佐證了這一點(diǎn)，他在分析中指出，“科納維爾的問(wèn)題不在于它沒(méi)有組織，而在于它本身的社會(huì)組織未能與它周?chē)鐣?huì)的結(jié)構(gòu)融為一體。”［3］由此可見(jiàn)，社區(qū)治理的組織體系及功能的建構(gòu)，要重點(diǎn)解決社區(qū)治理的組織體系與周?chē)纳鐣?huì)條件彼此融合的問(wèn)題。一方面，前者應(yīng)出于對(duì)外部條件的適應(yīng)，進(jìn)行結(jié)構(gòu)和功能的變革。這種適應(yīng)性變革可以是社區(qū)成員自發(fā)選擇的結(jié)果，也可以是政府強(qiáng)制規(guī)范或引導(dǎo)的結(jié)果，比如一些地方政府參照本地的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要，同步制定社區(qū)建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃綱要，就是保證社區(qū)治理的組織和功能建構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件變遷相契合的行之有效的經(jīng)驗(yàn)。另一方面，前者應(yīng)廣泛地吸收和整合區(qū)域外的個(gè)體或組織參與到社區(qū)治理中來(lái)。盡管這些成員并不居住在社區(qū)，但仍可以通過(guò)為社區(qū)提供管理和服務(wù)項(xiàng)目，而成為社區(qū)治理組織體系中的一員。正因?yàn)槿绱?，通過(guò)改革社區(qū)區(qū)域外的社會(huì)條件、行政機(jī)構(gòu)的職能等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)治理組織體系及其功能的變革，也是一種有效的改革措施。

二、社區(qū)治理與社會(huì)需求的關(guān)系

建國(guó)后的歷史表明，社會(huì)的變遷帶動(dòng)了社區(qū)需求的變化，并對(duì)社區(qū)組織的功能提出了不同的要求。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件決定了社區(qū)建設(shè)必然要兼顧不同參與主體的需求和目標(biāo)。概括來(lái)講，就是兼顧政權(quán)建設(shè)、公共管理與公民權(quán)利三類(lèi)基本的需求。

計(jì)劃體制條件下的社區(qū)治理需求具有單一性，突出地體現(xiàn)為政權(quán)建設(shè)和公共管理的需求。社區(qū)行政性的組織體系及功能的局限性，主要體現(xiàn)在管理方式的僵化，以及提供的服務(wù)項(xiàng)目的有限性上。單位社區(qū)的排外性從整個(gè)社會(huì)的范圍來(lái)看也有失公平。當(dāng)然社區(qū)行政性的組織建構(gòu)也有自己的優(yōu)勢(shì)，突出地表現(xiàn)在具有高效的整合和動(dòng)員能力，有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理與黨委和政府的社區(qū)需求之間保持高度的一致，也能夠在不同歷史階段對(duì)應(yīng)于政權(quán)建設(shè)和政策導(dǎo)向的改變，而普遍地實(shí)現(xiàn)治理功能的適應(yīng)性調(diào)整，以便優(yōu)先支持黨和政府的工作需求。城市人民公社時(shí)期和文革時(shí)期的城市社區(qū)治理體系的特殊性，都體現(xiàn)了行政社區(qū)的這種應(yīng)變能力。當(dāng)然這種調(diào)整并不能改變行政管理方式在單一、僵化和限制個(gè)體自由等方面的問(wèn)題。

市場(chǎng)化方向的政策調(diào)整改變了經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，每一個(gè)公民都可以更為自由地選擇生活環(huán)境、社會(huì)服務(wù)以及維護(hù)其權(quán)利的方式。如果居民的需求始終是單一的、并與政府部門(mén)的注意力相吻合，那么行政管理的方式就是最有效、也最節(jié)省資源的治理形式，但很顯然這種假設(shè)僅在計(jì)劃體制的特定時(shí)期勉強(qiáng)適用。在現(xiàn)代城市中且不說(shuō)政府無(wú)法直接應(yīng)對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的社區(qū)要求，而且也不愿再獨(dú)立地承擔(dān)管理社區(qū)全部事務(wù)的成本。即使政府愿意并且也能夠包攬社區(qū)的管理事務(wù)，人們?cè)诂F(xiàn)代社會(huì)日益成長(zhǎng)的自主觀念，也更傾向于接受可以自主參與或選擇的治理方式。也就是說(shuō)不論是從內(nèi)容還是形式上講，公民權(quán)利的保障都是社區(qū)治理組織體系及其功能變遷重要的需求壓力和變革目標(biāo)。

經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)前城市社區(qū)建設(shè)的方向應(yīng)兼顧三類(lèi)基本的社區(qū)需求。第一、社區(qū)建設(shè)應(yīng)符合國(guó)家政權(quán)建設(shè)的需要?，F(xiàn)代國(guó)家的建設(shè)首先體現(xiàn)為國(guó)家的政權(quán)建設(shè)，要求政權(quán)在其轄區(qū)內(nèi)有至高無(wú)上的政治影響力，確保國(guó)家意志能夠滲透到社會(huì)生活的各層面和領(lǐng)域。建國(guó)初期，政權(quán)建設(shè)是社區(qū)組織體系建立的直接動(dòng)因。今天社區(qū)治理的組織建設(shè)仍然要兼顧政權(quán)建設(shè)的需要，黨和政府在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位不可動(dòng)搖。第二、社區(qū)建設(shè)應(yīng)符合國(guó)家公共管理的需要?，F(xiàn)代國(guó)家建設(shè)要求政府的職能設(shè)置，能夠有利于滿足社會(huì)的公共需求，增進(jìn)社會(huì)福祉。在今天盡管單位包攬社區(qū)事務(wù)的情形越來(lái)越少，但政府在社區(qū)治理中的作用仍不可或缺，社區(qū)組織如何與政府相配合從而更好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理，合理地支持政府的工作，仍是社區(qū)組織及功能建構(gòu)所要考慮的重要內(nèi)容。第三、社區(qū)建設(shè)應(yīng)符合增益居民權(quán)利的需要?，F(xiàn)代國(guó)家建設(shè)要求政府的存在，能夠有利于公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。而公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不僅要在功能上滿足公民的利益需求，也要體現(xiàn)在價(jià)值上的合理性，即保證公民能夠以愿意的方式維護(hù)自己在社區(qū)的利益。因此社區(qū)必然要發(fā)展自治的組織體系以及相應(yīng)的功能形式。

出于兼顧社區(qū)需求的考慮，社區(qū)建設(shè)必須重點(diǎn)解決政府、市場(chǎng)和社會(huì)主體在社區(qū)治理組織體系中的責(zé)、權(quán)、利的定位和保障的問(wèn)題。社區(qū)治理體系不是分散個(gè)體的簡(jiǎn)單集合，而是一個(gè)權(quán)利明晰同時(shí)又利益共存的共同體。因此不同治理主體在實(shí)現(xiàn)自己的社區(qū)需求的同時(shí)，也要有為保證實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督和制衡：一方面，社區(qū)建設(shè)應(yīng)重視鞏固成員間的聯(lián)系，提高合作效率。比如一些地方在市—區(qū)—街—社區(qū)各個(gè)層級(jí)上開(kāi)發(fā)統(tǒng)一、規(guī)范的信息平臺(tái)，雖然是一種技術(shù)層面上的進(jìn)步，但在不同的治理主體間實(shí)現(xiàn)了資源整合、互補(bǔ)短長(zhǎng)，促進(jìn)了社區(qū)治理組織體系的合作共治；另一方面，每一類(lèi)組織都有行為失當(dāng)?shù)目赡埽绕涫沁@類(lèi)組織在利益分配方面具有較大影響力的情況下，如果沒(méi)有有效的監(jiān)督和制衡，難免出現(xiàn)惡性的排他行為，從而無(wú)法兼顧其他社區(qū)需求的實(shí)現(xiàn)。比如，目前社區(qū)物業(yè)管理方面的亂象，業(yè)主委員會(huì)成員的一些不當(dāng)牟利的行為，盡管就發(fā)生在社區(qū)里，但政府或社區(qū)黨委和居委會(huì)，很難依據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)進(jìn)行有力的監(jiān)督和制約。也正因?yàn)槿绱耍笾贫ā渡鐓^(qū)物業(yè)管理法》和《社區(qū)業(yè)主委員會(huì)組織法》來(lái)強(qiáng)化這種監(jiān)督和制約的呼聲也越來(lái)越多?？傮w來(lái)講，社區(qū)需求的多樣化要求建立一個(gè)合作與制衡并存的共同體。

三、社區(qū)治理與組織基礎(chǔ)的關(guān)系

社區(qū)治理體系中的核心組織是指街道黨工委和辦事處、社區(qū)黨組織和居委會(huì)。這類(lèi)組織彼此之間具有科層制特征的組織關(guān)系，也在一定程度上具備了科層制的工作效率，承擔(dān)了社區(qū)絕大多數(shù)的公共管理和服務(wù)責(zé)任，并協(xié)調(diào)各類(lèi)社區(qū)成員形成了社區(qū)的治理秩序。核心組織的改革不僅是社區(qū)組織體系及功能重構(gòu)的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)整個(gè)治理體系改革的依靠力量。

改革開(kāi)放后基層黨委和政府影響社區(qū)建設(shè)的裁量權(quán)得到擴(kuò)大，街道職權(quán)改革成為社區(qū)治理的組織體系及其功能變革的重要路徑。社區(qū)建設(shè)的法規(guī)政策明確規(guī)定社區(qū)黨組織是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，同時(shí)按照黨的組織原則，社區(qū)黨組織又隸屬于街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)。從這樣的邏輯上講，街道黨工委就有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)建設(shè)。而社區(qū)治理所需的資金、物資等資源，多數(shù)情況下是通過(guò)街道工委和辦事處這一級(jí)組織，才能夠從政府輸送到社區(qū)，因此街道辦事處也是社區(qū)治理系統(tǒng)的重要組成部分。街道辦事處同時(shí)又隸屬于它的上一級(jí)的政治系統(tǒng)。因此，黨政機(jī)構(gòu)的改革完全有條件發(fā)生連鎖作用，影響到社區(qū)治理的組織體系及其功能的變化。相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)主要表現(xiàn)在這幾個(gè)方面：第一、貼近民生的行政職權(quán)的合理下沉有利于優(yōu)化社區(qū)治理體系?；镜淖龇ň褪钦雅c居民生活相關(guān)的公共職權(quán)和責(zé)任集中到基層行政單位。比如上海等地把政府為民服務(wù)的工作窗口集中開(kāi)設(shè)在街道這一最基層的行政機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化街道解決社區(qū)問(wèn)題的職權(quán)，對(duì)于提高社區(qū)治理的效益起到了積極作用。第二、強(qiáng)化居民對(duì)政府問(wèn)責(zé)的組織建設(shè)有利于優(yōu)化社區(qū)治理體系。社區(qū)的網(wǎng)格化管理以及12345市民熱線等工作形式，促進(jìn)了政府積極履行在社區(qū)的治理責(zé)任，也體現(xiàn)了現(xiàn)代政府建設(shè)的價(jià)值合理性。第三、削減街道職能或撤銷(xiāo)街道的改革爭(zhēng)議最大、難度也最大。比如一些地方削減街道的經(jīng)濟(jì)管理職能，甚至撤銷(xiāo)街道辦事處的做法，雖然以此促進(jìn)社區(qū)自治的改革有其合理之處，但在政府系統(tǒng)內(nèi)消化和解決街道職權(quán)轉(zhuǎn)移的問(wèn)題并不容易解決，因此即使有一些成功經(jīng)驗(yàn)，也較少得到推廣。第四、社會(huì)組織的建設(shè)是政府還權(quán)于社會(huì)的前提。社會(huì)組織有良好的治理能力是政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移治理責(zé)任的前提，而社會(huì)的成長(zhǎng)需要一個(gè)漸進(jìn)的培育過(guò)程，因此社區(qū)自治的組織體系的建設(shè)也不能一蹴而就。

社區(qū)黨組織和居委會(huì)自身的變革也是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。居委會(huì)是在政府領(lǐng)導(dǎo)下建立的“非國(guó)家組織”，也是中國(guó)唯一個(gè)由憲法直接規(guī)定其作用的社會(huì)組織。改革開(kāi)放后，以《城市居民委員會(huì)組織法》為主要代表的法律規(guī)范，確認(rèn)了居委會(huì)的法人權(quán)利，擴(kuò)大了居委會(huì)的職責(zé)范圍和功能，肯定了居委會(huì)在整個(gè)社區(qū)治理組織體系中的樞紐和領(lǐng)導(dǎo)地位。市場(chǎng)體制下的這種職能定位，使居委會(huì)在一定程度上獲得了經(jīng)濟(jì)自主的權(quán)利，也相應(yīng)地提高了自治能力。社區(qū)黨組織的社會(huì)功能也得到強(qiáng)化，一方面社區(qū)黨組織延續(xù)了在社區(qū)治理中的核心地位，另一方面又通過(guò)“區(qū)域化黨建”的組織建設(shè)，形成了以黨的組織網(wǎng)絡(luò)整合社會(huì)主體多元合作的組織網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)黨組織和居委會(huì)合署辦公的特點(diǎn)，決定了二者的變化不是孤立的，而是社區(qū)治理體系的領(lǐng)導(dǎo)核心在組織和功能上的變化。

經(jīng)驗(yàn)表明，街道工委和辦事處、社區(qū)黨組織和居委會(huì)是社區(qū)治理的核心組織，從核心組織向更多的社會(huì)治理主體轉(zhuǎn)移職能，是城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展方向。由于街道工委和辦事處、社區(qū)黨組織和居委會(huì)有條件依托自身的核心地位，影響每位成員的治理行為的變化，因此如何依托核心組織的變革，逐步建立新的組織和功能形式，淘汰舊的組織和功能形式，是社區(qū)治理組織體系及功能變革所要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。這是一個(gè)相輔相承的互動(dòng)過(guò)程，一方面，核心組織的變革是社區(qū)組織及功能建構(gòu)的重要內(nèi)容，并且能夠以自身的變革帶動(dòng)多元治理主體的變革，另一方面，多元治理主體的變革也會(huì)支持核心組織的變革，從而共同實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理組織體系的重構(gòu)。因此政府、社區(qū)黨組織和居委會(huì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)對(duì)“多元”主體的治理功能的需求，而采取不同的扶持或合作的措施。政府越急于發(fā)展、對(duì)滿足社區(qū)需求貢獻(xiàn)較大的社會(huì)組織，越應(yīng)該優(yōu)先得到扶持，同時(shí)也被更嚴(yán)格地監(jiān)督和管理，反之則應(yīng)減少這種扶持和監(jiān)管的力度。比如，個(gè)人志愿參與的社區(qū)小型社團(tuán)，活動(dòng)形式靈活多樣，能夠帶動(dòng)各種社區(qū)主體的參與合作，改善服務(wù)主體與服務(wù)受益者之間的關(guān)系，形成積極的社區(qū)氛圍，增強(qiáng)人們的認(rèn)同感和社會(huì)信任的水平。對(duì)這類(lèi)組織可以通過(guò)降低登記的門(mén)檻、簡(jiǎn)化準(zhǔn)入程序等方法放松管制，促進(jìn)其自由發(fā)展。而對(duì)于人員素質(zhì)高、活動(dòng)能力強(qiáng)、輻射范圍大的社區(qū)專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織，則應(yīng)給予更大的扶持力度，通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政貸款、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、提供場(chǎng)地、項(xiàng)目補(bǔ)貼等方式，保證這類(lèi)組織的生存和發(fā)展。同時(shí)由于政府為其支出的財(cái)務(wù)等方面的資源，可能會(huì)帶來(lái)很大的利益，因此相應(yīng)的嚴(yán)管也勢(shì)在必行。雖然歸根結(jié)底來(lái)講，社會(huì)組織的成長(zhǎng)是減少社區(qū)治理體系科層制的管理特征，增加社會(huì)合作治理的組織基礎(chǔ)，但社會(huì)組織的建設(shè)仍然離不開(kāi)核心組織的扶持和引導(dǎo)。因此，如何定位街道工委和辦事處、社區(qū)黨組織和居委會(huì)的職責(zé)和履職方式，仍是重構(gòu)社區(qū)治理的組織體系及功能的關(guān)鍵問(wèn)題。

四、社區(qū)治理與治理資源的關(guān)系

社區(qū)治理的組織體系是治理主體在制度約束下，在獲取和利用資源實(shí)現(xiàn)治理功能的過(guò)程中相互聯(lián)系起來(lái)的系統(tǒng)。制度環(huán)境與資源條件是社區(qū)治理體系所要依賴的兩大基本要素。制度的有效性也要有相應(yīng)的資源配置關(guān)系予以支持和保障。

法律和政策是社區(qū)建設(shè)的制度依據(jù)，也是社區(qū)治理活動(dòng)必須遵守的基本規(guī)則。1949年新中國(guó)建立后，民眾自發(fā)地訂立社會(huì)合作規(guī)則的情況日益減少，雖然改革開(kāi)放后社會(huì)自主合作的能力得到增強(qiáng)，但能夠普遍起到約束和引導(dǎo)作用的規(guī)則，還是帶有政權(quán)背景的法律和政策。從制度的約束力以及制度創(chuàng)制中的人為因素來(lái)看，也可以說(shuō)社區(qū)的組織體系及功能是以制度創(chuàng)制為手段而主動(dòng)建構(gòu)的結(jié)果，因此改革這個(gè)組織體系也要從修訂這些制度規(guī)范入手。目前《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》、《中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》等法規(guī)政策，是規(guī)范社區(qū)治理組織體系以及相應(yīng)的治理功能的制度形式。重構(gòu)社區(qū)治理體系也要從修訂法律政策入手，重新建立規(guī)范主體的責(zé)任、權(quán)利、行為方式和互動(dòng)關(guān)系等組織建構(gòu)方面的內(nèi)容。

現(xiàn)實(shí)的治理活動(dòng)又必須依賴于治理資源的有效配置和利用，因此制度在設(shè)定社區(qū)治理組織體系及其功能的同時(shí)，必須對(duì)相應(yīng)的資源配置條件做出規(guī)范。如同生物群體的聚居要依賴一定的自然資源一樣，社區(qū)有組織地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，也要依賴一定的資源條件。從歷史的角度來(lái)看，計(jì)劃體制與市場(chǎng)體制在社會(huì)資源配置方式上的差異，決定了社區(qū)治理活動(dòng)的參與者，從單一的獲取和利用資源的方式，向多元的獲取和利用資源的方式轉(zhuǎn)變。社區(qū)治理的組織體系也與之相對(duì)應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了從單一的行政特征，向多元合作的特征轉(zhuǎn)變。這是一個(gè)基本的趨勢(shì)。而從具體的社區(qū)建設(shè)來(lái)看，資源配置的可控性又為制度選擇和相應(yīng)的組織建構(gòu)提供了很多可能性。治理資源在進(jìn)入人們的視野的那一刻起，就可以抽象化為“符號(hào)物質(zhì)”［4］（如資金）它的價(jià)值就是可以估量、可以交換的。比如一些地方通過(guò)提高社工薪酬待遇，改善社區(qū)工作者隊(duì)伍的做法，就是以資源配置條件的優(yōu)化，改善社區(qū)治理的組織體系及其功能的行之有效的改革措施。由此可見(jiàn)，為了實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)與組織建構(gòu)的結(jié)果保持一致，也必須實(shí)現(xiàn)資源配置的條件與組織建構(gòu)的需求保持一致。

經(jīng)驗(yàn)表明，城市社區(qū)建設(shè)的方向不僅是制度設(shè)定的理想目標(biāo)，也應(yīng)是在資源配置條件允許的前提下可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。制度的規(guī)范性和資源的可控性，決定了如何實(shí)現(xiàn)治理資源的配置關(guān)系，能夠支持制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是社區(qū)治理的組織體系及功能建構(gòu)所應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。抽象的講，解決這個(gè)問(wèn)題的過(guò)程，可以概括為一個(gè)循環(huán)往復(fù)的邏輯（如圖）。

圖1

在這個(gè)邏輯中，制度的創(chuàng)新改變了資源配置關(guān)系和人的行為方式，人們新的互動(dòng)和合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理組織體系及其功能的重構(gòu)，對(duì)社區(qū)治理體系及功能的評(píng)價(jià)，又是新一輪制度創(chuàng)新的起點(diǎn)。這個(gè)邏輯從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)層面來(lái)看就更為清晰，比如目前各地普遍開(kāi)始推行的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的政策，是重塑社區(qū)治理組織體系的一種制度創(chuàng)新。這類(lèi)制度在肯定社會(huì)組織、市場(chǎng)組織在社區(qū)治理中的作用的同時(shí)，也做出了實(shí)現(xiàn)治理資源“下沉”的規(guī)定，用“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”、“以錢(qián)養(yǎng)事”的方式確保政府對(duì)社會(huì)組織、市場(chǎng)組織的扶持；在規(guī)定政府要將部分事權(quán)和財(cái)力轉(zhuǎn)移給社區(qū)組織的同時(shí)，也規(guī)定了“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的方式保證社會(huì)組織有能力承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任。因此，如何保證人財(cái)物等治理資源的配置，支持制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，仍是重構(gòu)社區(qū)治理的組織體系及功能的關(guān)鍵問(wèn)題。

五、社區(qū)治理與現(xiàn)代化的關(guān)系

社區(qū)治理是在一個(gè)開(kāi)放的空間內(nèi)完成的，因此社區(qū)建設(shè)過(guò)程中所包含的現(xiàn)代化因素，不可避免地會(huì)外溢到社區(qū)之外的社會(huì)領(lǐng)域、政府領(lǐng)域，推動(dòng)現(xiàn)代政府、現(xiàn)代社會(huì)、以至于現(xiàn)代國(guó)家的成長(zhǎng)。因此從更寬廣的視野來(lái)看，社區(qū)的組織和功能建構(gòu)不僅要順應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的歷史趨勢(shì)，也會(huì)貢獻(xiàn)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)。

改革開(kāi)放以來(lái)城市社區(qū)建設(shè)是國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。從社會(huì)建設(shè)的角度來(lái)看，社會(huì)現(xiàn)代性成長(zhǎng)的標(biāo)志是人的現(xiàn)代化，以及符合人的現(xiàn)代化的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)制度。社區(qū)治理的組織體系及其治理功能的三大轉(zhuǎn)變——由“身份依賴”向“契約依賴”轉(zhuǎn)變、由“行政化”向“社會(huì)化”和“專(zhuān)業(yè)化”轉(zhuǎn)變、由“機(jī)械合作”向“有機(jī)合作”轉(zhuǎn)變——表明并且有助于社會(huì)身份、社會(huì)行為和社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化變革，推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程。從政府建設(shè)的角度來(lái)看，政府現(xiàn)代性成長(zhǎng)的標(biāo)志是政府在多大程度上實(shí)現(xiàn)了“民有、民治、民享”的應(yīng)有之義。政府在社區(qū)治理中定位的三大變化——政府治理角色從被依附的角色向扶持者的角色轉(zhuǎn)變、政府治理方式從行政管理向引導(dǎo)多元合作治理轉(zhuǎn)變、政府職能調(diào)整與黨強(qiáng)化社會(huì)功能同步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨與政府的治理功能的轉(zhuǎn)變——表明并且有助于公共權(quán)力運(yùn)行方式、公共責(zé)任定位和黨政關(guān)系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了政府建設(shè)的現(xiàn)代化變革。這些變革在彌合政府和社會(huì)分歧的同時(shí)，也從政府和社會(huì)兩個(gè)方面同時(shí)推進(jìn)了國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)治理的現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，因此城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展方向，要符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體需求。十八屆三中全會(huì)在提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”［5］。在社區(qū)的治理實(shí)踐中，不論是政府、市場(chǎng)還是社會(huì)角色的社區(qū)成員，每類(lèi)主體都有其治理責(zé)任和權(quán)利；不論是行政手段、市場(chǎng)機(jī)制還是社會(huì)合作，每種功能方式都有其適用的范圍。社區(qū)建設(shè)如果要符合“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的改革要求，就必須實(shí)現(xiàn)對(duì)不同主體的分歧進(jìn)行彌合，促使不同治理主體在分工合作中取長(zhǎng)補(bǔ)短，最大限度地取得治理效益。因此社區(qū)建設(shè)的措施，一方面要有助于提高每個(gè)社區(qū)成員的結(jié)社能力、合作能力，有助于社區(qū)成員能夠以自主選擇、自愿合作、自我負(fù)責(zé)的方式，承擔(dān)部分過(guò)去由政府承擔(dān)的治理責(zé)任；另一方面，要有利于提高公民對(duì)政府履責(zé)情況的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，有利于實(shí)現(xiàn)政府還權(quán)、還責(zé)于社會(huì)的價(jià)值目標(biāo)。此外，當(dāng)前尤其要重視黨的社會(huì)功能在當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中的作用，“區(qū)域化黨建”的黨組織建設(shè)既是社區(qū)治理組織體系重構(gòu)的重要內(nèi)容，也是確保改革順利進(jìn)行的組織基礎(chǔ)?？傮w來(lái)講，如何保證社區(qū)治理體系順應(yīng)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治的有序推進(jìn)和國(guó)家管理權(quán)力的有序退出，仍是重構(gòu)社區(qū)治理的組織體系及功能的關(guān)鍵問(wèn)題。

六、結(jié) 語(yǔ)

從歷史經(jīng)驗(yàn)上看，社區(qū)建設(shè)的過(guò)程是一個(gè)自發(fā)變革和主動(dòng)變革辨證統(tǒng)一的過(guò)程，外部條件、功能定位、組織基礎(chǔ)、制度保障和價(jià)值訴求等因素都對(duì)社區(qū)建設(shè)產(chǎn)生一定的影響，而且這種影響具有一定的規(guī)律性。這種規(guī)律性對(duì)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)也有所啟示：從與外部條件的關(guān)系看，社區(qū)建設(shè)應(yīng)與外部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件相適應(yīng)，既能吸收更多的成員參與社區(qū)治理，也能將治理效益回饋于外部環(huán)境；從功能定位來(lái)看，社區(qū)建設(shè)要保證國(guó)家意志落實(shí)到底、公共管理和服務(wù)橫向到邊、個(gè)體權(quán)益得到有效保障的組織網(wǎng)絡(luò)；從組織基礎(chǔ)來(lái)看，街道工委和辦事處以及社區(qū)黨組織和居委會(huì)是社區(qū)治理體系的組織核心，也是推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的依靠力量。核心組織在職能結(jié)構(gòu)上的差異，是形成不同社區(qū)治理模式的重要標(biāo)志；從制度定位的角度看，制度所規(guī)范下的社區(qū)治理的組織體系，要想發(fā)揮切實(shí)有效的治理功能，必須有相應(yīng)的治理資源配置條件為保障；從發(fā)展的當(dāng)代價(jià)值來(lái)看，社區(qū)建設(shè)既要與國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展相契合，也要通過(guò)自身的建設(shè)促進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。這些因素對(duì)社區(qū)治理的影響，也決定了社區(qū)改革的有效措施必須兼具功能上的有效性、價(jià)值上的合理性和現(xiàn)實(shí)的可行性。

［1］貝塔朗菲.普通系統(tǒng)理論的歷史和現(xiàn)狀［J］.國(guó)外社會(huì)社科，1987（02）.

［2］鄧大松，向運(yùn)華.社會(huì)保障問(wèn)題研究——和諧社會(huì)構(gòu)建與社會(huì)保障國(guó)際論壇［M］.北京：人民出版社，2009：571.

［3］威廉·福特·懷特.街角社會(huì)——一個(gè)意大利人貧民社區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)［M］.黃育馥譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1994：312.

［4］林南.社會(huì)資本——關(guān)于社會(huì)結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的理論［M］.張磊譯，上海：上海人民出版社，2005：32.

［5］中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［Z］.2013-11-12.

D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1008-6323（2017）06-0031-06

1.劉玉東，中共南京市委黨校、南京市行政學(xué)院副教授，教研部主任；2.賈志科，河北大學(xué)政法學(xué)院副教授。

2017-10-25

江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：16DJB004）

曹麗娟