周慶山+蔣天驥

〔摘 要〕通過對歐洲34個國家政府信息公開相關(guān)法律條文的分析整理，比較研究了歐洲各國政府信息公開的豁免范圍，分析歐洲不同國家在信息公開豁免范圍上的共性與差異，結(jié)合歐洲各國的國情解析各國在政府信息公開豁免范圍上的存在差異的原因，并提出了完善我國政府信息公開工作相關(guān)建議。

〔關(guān)鍵詞〕政府信息公開；歐洲信息公開法；信息公開豁免范圍

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2017.12.002

〔中圖分類號〕G20 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2017）12-0010-09

〔Abstract〕Based on analysis of the laws and regulations related to information publicity in 34 European countries，the current article made a comparative study on the scope of materials exempted from the right to information，After which the article analysed the commonalities and difference among the scope of materials exempted from publicity，then tried to find reasons for the existence of the difference according to the context of different countries.Finally，it offered some suggestions to perfect the domestic work on government information publicity.

〔Key words〕government information publicity；the legislation on information publicity in european countries；the scope of the material exempted from the right to information

歐洲是世界上政府信息公開制度起步最早的地區(qū)，很多思想和經(jīng)驗都對其他國家產(chǎn)生了深刻影響，早在1766年瑞典就在《出版自由法》中賦予了報刊刊載政府公文和當(dāng)事人查閱政府文件的權(quán)利，延續(xù)這一傳統(tǒng)，瑞典1949年在修訂的《出版自由法》確立了現(xiàn)代信息公開的基本框架，其中從公開目的到公開內(nèi)容、范圍、不服申訴等皆有具體規(guī)定。法國則在1789年的《人權(quán)宣言》中明確了公民有權(quán)向公務(wù)員索取文書的公民權(quán)利。

據(jù)后向東的統(tǒng)計，截止2013年3月，全世界制定并實施信息公開法律制度的國家達到了93個[1]，到2014年，世界上頒布專門信息自由立法的國家已經(jīng)達到了95個[2]。其中，最有代表性的就是1966年7月4日美國通過的《行政程序法》修訂案，其中形成了信息自由的基本法律框架，也就是后來被廣泛稱之的美國信息自由法案（Freedom of Information Act for the United States，F(xiàn)OIA），并被編入《美國法典》第522條。此外，我國臺灣地區(qū)也頒布了相關(guān)的法律法規(guī)。我國于2008年頒布實施了《政府信息公開條例》。

在這一信息自由立法的潮流中，歐洲處于領(lǐng)先地位，全歐洲有48個獨立國家，絕大多數(shù)國家都已頒布了政府信息公開法律，歐盟成員國中僅有盧森堡大公國、塞浦路斯共和國和馬耳他共和國等極少數(shù)國家在政府信息公開方面沒有一部全面的法律。在這一立法進程中，歐洲委員會和歐洲聯(lián)盟在促使信息自由權(quán)成為一項基本人權(quán)，保障公眾獲取政府文件信息方面做了很多重要工作。

當(dāng)然，在歐洲不同地區(qū)也有一定差異，北歐國家，如瑞典、芬蘭、挪威、丹麥在推進政府信息公開制度上實踐較早，積累了較多經(jīng)驗。也有一些國家在政府信息公開方面的立法較為滯后，如英國和德國，但這些國家在信息公開制度建設(shè)上的后發(fā)優(yōu)勢使得它們得以汲取其他國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)，從而形成更完備、全面、符合現(xiàn)實需要的立法實踐。例如在很多國家，信息自由權(quán)并沒有在基本法憲法中被明確確認，但是德國在基本法（2007年1月版）第5條第1款和第17條中明確了公民的言論、信息自由權(quán)和請愿權(quán)和政府義務(wù)，也從根本上構(gòu)成了德國政府信息公開制度的基本憲法依據(jù)。

1 政府信息的豁免公開問題研究綜述

政府信息公開的研究在國外多從公開的信息自由理念及發(fā)展模式角度有較多研究，托比·曼德爾（Toby Mendel）著的《信息自由多國法律比較》從全球視角分析了政府信息公開法的普適標準和歐盟的地區(qū)性準則，并對阿塞拜疆、保加利亞、瑞典和英國等歐洲國家的政府信息公開法做了介紹[3]。

此外，針對政府信息公開如何平衡信息保密及豁免公開范圍也是一個熱點研究領(lǐng)域，美國由于實施信息自由法時間較早，對信息自由與豁免及其相關(guān)的實踐操作的研究也比較豐富，如John D.McCamus（1986）通過對加拿大和美國在信息自由立法方面的一些做法，指出在促進信息公開和保護個人隱私方面更明確的利益均衡檢驗標準[4]；LB.Samuel（1989）則系統(tǒng)分析了美國政府信息公開時對商業(yè)秘密的保護現(xiàn)狀、問題和措施等，并在法律層面探討兩者的協(xié)調(diào)性[5]。

此外，Steven Aftergood（2010）分析了國家秘密豁免公開問題[6]，Karen Hogemboom總結(jié)1946年《原子能法案》的經(jīng)驗，探討了“911”事件以后，美國在反恐戰(zhàn)爭背景下如何處理敏感機密信息的豁免問題，認為國家秘密豁免公開應(yīng)受到法律的規(guī)范和限制[7]。James OReilly（2003）為維護國家安全向美國聯(lián)邦政府提出了4種解決方案：①加強利用現(xiàn)有商業(yè)數(shù)據(jù)保護方面的法律條款來使石油化工等關(guān)系國家安全的政府信息不被公開；②修改信息自由法的相關(guān)政策文件，對政府信息進行更準確的分類；③對于某些特殊政府信息，建立一套專門的程序來判斷其公開屬性；④提請國會，重新修訂信息自由法，擴大免予公開信息范圍[8]。Shannon Martin、Debbie Rabina（2009）探討了在政府信息公開背景下的個人隱私權(quán)、知情權(quán)和國家安全三者的關(guān)系，回顧了近年來法律系統(tǒng)面對的處理三者矛盾關(guān)系的新問題[9]。Judson（2008）論述了國家安全與信息公開交叉處的復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性[10]。endprint

在歐洲，探討信息自由與豁免問題也有很多分析，如Patrick Birkinshaw（2010）研究了英國信息自由法的實施狀況及影響，包括立法執(zhí)行情況、信息委員會以及信息裁判所在處理信息申請糾紛的情況[11]。Taewoo Nam（2012）就通過實證研究的方法收集了2010年191個國家的指標數(shù)據(jù)，研究了各國的信息自由法實施之后對出版自由的影響[12]。

國內(nèi)對歐洲國家政府信息公開法的研究起步較晚，成果較少，但近年來漸趨活躍。在CNKI中國學(xué)術(shù)文獻網(wǎng)絡(luò)出版總庫中以“題名=歐洲國家政府信息公開”進行精確檢索，共得到結(jié)果116條，其中報紙文獻35條，年鑒文獻24條，期刊文獻45條，會議文獻2條，碩博士論文10條。其中，周漢華主編的《外國政府信息公開制度比較》 對歐盟信息公開條例及英國、法國、瑞典等歐洲主要國家的信息公開法做了詳細介紹[13]；呂艷濱與卡特 （Megan Patricia Carter） 合撰的《中歐政府信息公開制度比較研究》 對歐盟成員國政府信息公開的制度建設(shè)，組織結(jié)構(gòu)，實施情況等內(nèi)容做了較為詳盡的概述，并對愛爾蘭和英國的政府信息公開建設(shè)做了深入介紹[14]；邊寧在文章中介紹了歐盟成員國信息公開立法和現(xiàn)狀，及其相關(guān)法律在實施過程中所遇到的問題和對策，為我國立法提供借鑒[15]。張正亞則在文中則以英國政府信息公開為研究對象，分析了英國政府信息公開的主要措施及其成效歸納英國政府信息公開的特色，總結(jié)英國政府信息公開存在的問題，并為我國的信息公開提出啟示[16]。

此外，針對公開豁免制度特別是保密審查制度，黃偉群、曹雨佳就做了歐洲多國政府信息公開法中公開保密審查制度比較比較分析，為我國立法提供借鑒和啟示[17]；曹雨佳、周慶山全面介紹了歐洲各國的政府信息公開救濟制度，總結(jié)歐洲國家政府信息公開救濟制度的機制，并為我國的政府信息公開制度提出建議[18]。此外，還有一部分文獻對個別國家的信息公開法做了深入分析，如馮軍在《瑞典新聞出版自由與信息公開制度論要》 中詳細介紹了瑞典《出版自由法》[19]。

綜述國內(nèi)外相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，目前針對歐洲的信息公開的研究文獻已經(jīng)有很多，并有很多重點分析特定國別的信息公開的論文，也有針對歐洲各國信息公開進行比較研究的論文，但是，將歐洲國家信息公開豁免范圍進行全面分析比較的研究尚不多見，因此，本文的研究希望能夠彌補這一不足。

在政府信息公開制度的建設(shè)中，由于歐洲各國自身的歷史傳統(tǒng)、社會特點與政府組織結(jié)構(gòu)不同，各國對于哪些信息適合公開，哪些需要限制或禁止公開做了不同的規(guī)定，從而使政府能在公開信息與保守國家機密的矛盾中有規(guī)可依，實現(xiàn)政府信息公開的效益最大化，這些不同國家在公開范圍的差異和共同點是什么，需要加以系統(tǒng)分析研究，從中找到值得借鑒的內(nèi)容。

政府在信息公開工作中應(yīng)遵循充分、適時、適度、有效原則公開信息，同時保障國家、組織、公共利益以及個人信息的安全利益，要做到這些，須借鑒歐美國家相關(guān)制度經(jīng)驗與教訓(xùn)，完善信息安全審查主體、范圍、標準、流程和制度保障，統(tǒng)一信息公開與信息保密協(xié)調(diào)機制，從而實現(xiàn)信息資源的最大社會共享效益和最小社會風(fēng)險，相對地減少了因?qū)Ψ蓷l文理解的偏差和引用不當(dāng)所產(chǎn)生的分歧與爭訟。由此，進一步完善信息安全審查機制及保障制度的完善成為一個理論和現(xiàn)實層面的重要命題。這些規(guī)范和管理對于完善我國的政府信息公開有重要的借鑒價值。

2 歐洲各國政府信息公開的豁免公開范圍

2.1 政府信息公開豁免制度的對比分析

政府信息公開豁免公開是指在政府信息公開中通過立法確立一些涉及國家、公共、商業(yè)及個人利益的信息排除在公開范圍的制度，豁免公開的信息包括絕對保密不公開信息、根據(jù)具體情形需要權(quán)衡利弊的信息、部分可以公開的可分割信息以及僅提供資料的存在與否的信息等類型。鑒于這一制度的不確定性和范圍動態(tài)模糊性，在有些情況下容易使政府部門濫用手中的保密裁量權(quán)。因此，各國立法一般都明確規(guī)定了屬于豁免范圍的信息的類別，在保障信息安全的前提下，盡可能收窄行政機關(guān)自由裁量的空間。

信息公開與保密之間關(guān)系的處理一般是通過法律體系予以確定，有些國家的信息公開與保密法律是以信息保密為默認原則的（比如：德國、中國等），而有些國家是以信息公開為默認原則的（比如：美國、日本、荷蘭等）[20]。

筆者對歐洲政府信息公開立法的34個國家的政府信息公開法進行分析比較，整理出歐洲國家信息公開法中專門列舉信息公開的豁免范圍的情況，進行了統(tǒng)計，見表1所示。其中，部分國家缺乏資料，如比利時、圣馬力諾共和國、安道爾公國、馬其頓共和國、梵蒂岡城國、摩納哥公國、白俄羅斯共和國、格魯吉亞共和國等。

盡管各個國家豁免公開的范圍有一定差異，但是，在所統(tǒng)計的34個國家里，對于國家安全個人隱私有30個做了規(guī)定，對與自然和文化資源保護有33個做了規(guī)定，對商業(yè)秘密和政府審議機密分別有32個和31個有規(guī)定，可見各國間在信息豁免公開范圍方面體現(xiàn)了一定的趨同性。

歐洲各國的政府信息公開法對政府信息豁免公開的規(guī)定方式有明顯區(qū)別，主要包括列舉式詳細規(guī)定與參照相關(guān)法規(guī)定兩種。

其中，列舉式詳細規(guī)定即，將不得公開的信息范圍以列舉方式作了具體明確規(guī)定，如英國《信息自由法》規(guī)定，信息公開的例外信息主要有25類，其中又分為集中條款規(guī)定和分散條款規(guī)定，將例外信息分為了一般例外的信息和絕對例外的信息，規(guī)定對于絕對例外信息政府和公共機構(gòu)沒有答復(fù)的義務(wù)，但是對一般例外信息可以答復(fù)是否擁有，但不能透露其內(nèi)容。

其中集中條款規(guī)定就是在法律中設(shè)有專門的一個章節(jié)或一個條款來規(guī)定免于公開的信息范圍，例如羅馬尼亞《公共信息自由獲取法》第2章第12節(jié)，還有土耳其《信息權(quán)利法》第4章。而分散條款規(guī)定指對信息豁免公開范圍的規(guī)定是分散在法律的多個章節(jié)或條款中的，采取這種規(guī)定方式的法律以信息內(nèi)容為中心來組織法律關(guān)于信息公開與保密的部分，各類可能存在公開爭議的政府信息都有專門的條款來規(guī)定不同情況下的處理方式，而不公開也是處理方式之一，例如捷克的《自由獲取信息法》中對免于公開與國家安全、公共利益和個人隱私相關(guān)的政府信息的規(guī)定就分別處于法律的第7～11款中。endprint

參照相關(guān)法規(guī)定，類似我們國家的做法，僅僅對豁免公開范圍做一個籠統(tǒng)原則規(guī)定，具體需要參照相關(guān)的保密和非公開法律規(guī)定。例如俄羅斯《獲取國家機關(guān)和地方自治機構(gòu)信息保障法》就規(guī)定該法不適用于被其他聯(lián)邦法律規(guī)定為保密的信息。

瑞典專門在《公開獲取信息與保密法》中具體規(guī)定了關(guān)于信息公開的限制性規(guī)定，該法的前身是1980年的《保密法》。其主要目的是要將所有關(guān)于保密的操作規(guī)范匯編為一部法律，共7編，44章，423條，可謂信息公開與保密的詳細操作手冊。同時，該法修改頻繁，截止到2015年12月31日，6年間共進行了26次修正，涉及100多個條文。正如其名，該法前6章規(guī)定的是關(guān)于信息公開的內(nèi)容（第2編），其余的則都與保密有關(guān)。這些規(guī)定將《出版自由法》第2章第2條限制公開的理由根據(jù)各種具體的情形予以了細化[2]。

一些國家如英國、葡萄牙、烏克蘭等制定了專門的國家秘密法，針對信息自由法律規(guī)定中的國家秘密信息進行補充規(guī)定和說明，在實踐操作中也要求行政機關(guān)工作人員根據(jù)信息自由法和這些專門法的規(guī)定，對涉及國家秘密的信息進行審查，決定是公開還是保密。另一些國家如荷蘭、丹麥等沒有專門的國家秘密方面的法律法規(guī)，對于保密的規(guī)定可能分散在《刑法》、《公務(wù)員法》或者《檔案法》中，審查人員一般也是根據(jù)這些法律的規(guī)定對自己管理的信息文件進行分類、審查，確定哪些屬于公開原則例外的需要保密的信息范圍。

另外，歐洲很多國家都頒布了專門的個人數(shù)據(jù)保護法，對個人信息進行保護。但有一些國家在信息自由法頒布之前，就有比較悠久的保密傳統(tǒng)，因此在信息自由法實施之后，這些國家也相應(yīng)地調(diào)整或修改了之前頒布的相關(guān)保密法律法規(guī)的一些條文，以更好適應(yīng)信息自由的要求。

需要說明的是，即使是列舉式的，也有很多未列舉的事項，需要參照相關(guān)法律的規(guī)定，因此，這一差異也是相對性的。此外，列舉式也并非靜態(tài)化排除一些信息的公開，還需要考慮到信息公開與豁免公開的利益平衡問題，比如，個人信息保護并非所有人的個人信息均不能公開，官員的個人部分信息是不屬于豁免公開的，例如在1995年10月，時任瑞典副首相薩林用公務(wù)信用卡購買了幾盒巧克力，就被一個瑞典記者一直追查到銀行，并調(diào)出薩林的全部刷卡消費記錄，有根有據(jù)地指責(zé)薩林“挪用公款”，迫使這位前程看好的年輕副首相引咎辭職。此外，在2006年，瑞典首相新提名的幾位大臣，因先后被鄰居、家電銷售商、記者等舉報有偷漏雇主稅、不繳納電視費等行為，而先后遞交辭呈[21]。

2.2 歐洲國家政府信息公開的豁免公開范圍共性分析

歐洲政府信息公開立法大部分國家都是將豁免公開范圍在專門法中做了規(guī)定，但是也有一些國家針對一些豁免公開范圍通過專門立法做出規(guī)定或者進行詳細列舉，如瑞典2009年制定的《公眾獲取信息及保密法》等。

根據(jù)對歐洲各國政府信息公開立法中的豁免范圍的分析，政府信息公開的豁免公開范圍大致包括國家安全、國防、外交、執(zhí)法文件（如對違反稅法和關(guān)稅的偵查等秘密事項）；未公開的敏感決策信息；自然資源；行政機關(guān)內(nèi)部及外部聯(lián)系事務(wù)；公共利益相關(guān)信息；歷史資源；商業(yè)秘密；個人隱私（如身份信息、醫(yī)療記錄）等幾個方面。參見表2具體列舉類目。

從表1來看，在此次統(tǒng)計的34個國家中，有超過30個國家都在自己的政府信息公開法律中將國家安全、國防與外交，執(zhí)法文件及未公開的政府決策信息規(guī)定為豁免公開。歐洲各國政府都將其公開可能會泄露國防機密、外交機密、政策機密或可能會危害國家安全或公共安全的信息排除在信息公開范圍之外，對于事關(guān)國際事務(wù)方面的信息，更是普遍對其公開表現(xiàn)出了審慎態(tài)度。

一般性商業(yè)秘密是歐洲國家在政府信息公開法中的另一個共同關(guān)注點。歐洲國家在經(jīng)濟上全面實行現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度，以私有經(jīng)濟為主體，尊重私有產(chǎn)權(quán)。在相對自由的市場環(huán)境中，私營經(jīng)濟體間必須通過激烈地競爭來獲得生存與發(fā)展，而企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營管理信息以及與政府或其他企業(yè)間的各種協(xié)議或合同信息是企業(yè)在市場中得以立足的重要資產(chǎn)，對企業(yè)在市場競爭中能否獲勝生存意義非凡。因此，歐洲國家在政府信息公開立法中對于對一般性商業(yè)秘密的保護也體現(xiàn)出頗為一致的關(guān)注。

歐洲國家在政府信息公開法在對個人隱私的保護上也表現(xiàn)出了高度的趨同性。在步入信息時代的過程中，隱私權(quán)在歐洲受到了尤其的重視，被歐洲國家普遍視為必須受到保護的基本人權(quán)。在政府信息公開立法中也不例外。從表1中我們可以看到，在統(tǒng)計的34個歐洲國家中都在自己的政府信息公開法律中明確規(guī)定了保護個人隱私，不向除當(dāng)事人之外的任何人開放個人信息或數(shù)據(jù)的內(nèi)容。

此外，在個人隱私的具體保護范圍上，大多數(shù)國家對于個人隱私的界定與保護都十分寬泛，在法律中僅以“個人敏感數(shù)據(jù)”或“個人信息”一言以蔽之，而少數(shù)國家，例如挪威、希臘和烏克蘭等國則對所納入保護的個人信息有較明確的定義。例如挪威只將與個人有關(guān)的圖像、聲譽和通信記錄納入到保護范圍中，而烏克蘭《信息法》則只將個人數(shù)據(jù)（即可識別個人身份的信息，包括姓名、年齡，證件號碼，家庭住址、種族、國別、政治傾向、政黨身份、宗教態(tài)度）納入到信息的豁免公開范圍中。盡管如此，并不表明這些國家不保護個人隱私和數(shù)據(jù)，而是由于其相關(guān)法有了具體明確的法律規(guī)定，因此，沒有做出明確規(guī)定。

2.3 歐洲國家政府信息公開的豁免公開范圍差異分析

在具體的信息公開的豁免范圍的界定中，由于國情及社情不同，歐洲各國在各自法律中也體現(xiàn)出較明顯的差異。歐洲國家的政府信息公開的差異性首先體現(xiàn)在立法使用的名稱和范圍有一定不同，“政府信息”也被稱為“行政文件”、“行政文書”、“行政機關(guān)記錄”等。信息公開是我國的習(xí)慣說法，而其他國家和地區(qū)由于法律和文化的差異，使用了別的稱謂，比如英國、愛爾蘭等國家使用的是“信息自由（Information Freedom）”或者法國等國家使用“獲取行政文件”（Access to Administrative Documents）等。在歐洲的相關(guān)立法中，使用“信息自由”立法的有11個國家，使用“獲取行政文件”或“公開行政文件”的國家有8個。而最為有特色的立法就是瑞典基于歷史傳統(tǒng)而發(fā)展起來的特殊立法及名稱，瑞典的信息公開在《政體法》和《出版自由法》當(dāng)中都有規(guī)定。首先是《政體法》賦予了信息公開基本權(quán)利與自由的地位。endprint

此外，歐洲不同國家的針對法院是否應(yīng)納入政府信息公開義務(wù)主體有不同的規(guī)定，其中，正如斯洛文尼亞共和國信息專員Natala Pirc Musar指出的，西班牙、斯洛伐克共和國、葡萄牙、荷蘭、馬爾他、拉脫維亞、意大利、德國和歐盟等將法院排除出政府信息獲取法律制度的規(guī)范對象；而英國、瑞典、奧地利、比利時、捷克、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、希臘、匈牙利、愛爾蘭、立陶宛、波蘭，包括斯洛文尼亞等則將法院同樣納入政府信息獲取法律的規(guī)范，這類國家通常都會規(guī)定對刑事審判相關(guān)信息的豁免事項[22]。

而具體分析歐洲各國的政府信息公開制度中的信息豁免公開范圍，不同國家也體現(xiàn)出了各自的特點，我們分別從西歐、北歐和東歐不同板塊進行分析。

1）西歐各國的法律體系有較大差異，比如英國屬于英美普通法系，而德國法國屬于大陸法系，與此同時這些國家也有些與東歐、北歐不同的特點，如英國、德國等國家因為受保守主義政治思維影響，對于政府信息公開都持謹慎態(tài)度。英國的信息自由立法實踐之所以較為保守，其中一個原因是英國1911年出臺了《官方保密法》，該法深刻地影響了英國信息自由的整個立法進程。根據(jù)這個持續(xù)近一個世紀的《官方保密法》，所有“基于皇家任命或協(xié)議之職位所獲取的信息告知未經(jīng)授權(quán)之他人”的行為，均屬于違法，并不惜動用刑法來追究違法者的刑事責(zé)任。此項規(guī)定極大地遏制了英國公眾尋求政府信息公開的空間[23]。英國學(xué)者David Goldberg（1987）就探討了英國的公務(wù)執(zhí)行中的秘密事項、國家秘密與信息自由的關(guān)系，討論了在英國信息自由運動以及歐洲委員會對于人權(quán)的推動之下，《官方保密法》的立法改革問題[24]。雖然立法推進了信息公開，但其政府信息公開法中仍然留存顯著的保密元素，對于信息的豁免公開范圍做了非常詳細且寬泛的規(guī)定。

嚴格的法律程序造成了信息公開的延遲和障礙。如英國《信息自由法》中規(guī)定屬于免予公開的信息范圍就有25條之多，其內(nèi)容不僅涉及傳統(tǒng)的國家安全、公共安全；政府決策信息和個人隱私等內(nèi)容，還包括了與王室有關(guān)的信息，與上議院特權(quán)有關(guān)的信息等。除了上文表格中所列舉的范圍外，這些國家政府信息公開的保密的信息范圍還包括與立法過程、政府運作、公眾利益有關(guān)的部分信息，內(nèi)容涵蓋面非常廣。因此，為了平衡公開與保密機制，在英國，對信息公開決定的挑戰(zhàn)則可能會經(jīng)歷多重程序，包括內(nèi)部復(fù)審、信息專員的審查、信息特別法庭以及高等法院的法律審。這種體制的后果之一就是信息公開的延遲現(xiàn)象非常嚴重[22]。

而在公眾對政府信息的獲取操作方面，這些國家也做出了嚴格的限制，如在2006年頒布《信息自由法》前，德國部分州在地方法規(guī)中僅授予公開出版物作者查閱政府信息的權(quán)利，將普通公民排除在外，這種限制在當(dāng)今世界也是不多見的。德國《信息自由法》將獲取政府信息的權(quán)利擴大到了全體公民，但其在信息的公開范圍和公開操作上保留了嚴格限制，對于政府決策行政的過程性信息基本不公開。成立新的聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護和信息自由托管局，該局隸屬于德國內(nèi)政部，是德國聯(lián)邦層面唯一負責(zé)數(shù)據(jù)保護和政府信息公開的政府機構(gòu)。1979年，信息保護委員會成立，德國體制的特色在于，委員會承擔(dān)數(shù)據(jù)保護與信息自由的雙項職能?？傮w而言這種框架能減少公民根據(jù)信息自由法有權(quán)獲取信息和根據(jù)數(shù)據(jù)保護法無權(quán)獲取信息的沖突所導(dǎo)致的爭論乃至訴訟。

2）北歐國家根據(jù)自己的特點逐漸形成了以政治民主、經(jīng)濟自由、高度社會福利的“北歐模式”，在政府信息公開制度建設(shè)上也走在歐洲前列，瑞典、挪威、芬蘭、丹麥4國早在上世紀五、六十年代就紛紛頒布了自己的政府信息公開法律。

以瑞典、挪威、丹麥為代表的北歐國家政府信息公開的豁免公開范圍上則呈現(xiàn)出不一樣的特點，這與其國內(nèi)的政治權(quán)力斗爭密切相關(guān)。在17～18世紀期間，以瑞典為代表的北歐國家競爭性政治都有明顯的發(fā)展，形成了代表官員和市民利益的“尖帽派”與代表農(nóng)民和邊遠地區(qū)利益的“平帽派”兩大派別，前者享有經(jīng)濟與政治特權(quán)，在經(jīng)濟上奉行重商主義，實行“密室政治”，后者則主張重農(nóng)主義和經(jīng)濟自由。在不同國家中，兩大派別的博弈形成了不同的平衡，在瑞典和芬蘭，正如有學(xué)者所指出的，“平帽派”在政治上逐步占優(yōu)勢，為了抵制“密室政治”，鼓勵民眾參與政治，這些國家逐步將信息公開與出版自由、意見自由結(jié)合在一起，形成最大化的公開模式。這種最大化的模式即不僅強調(diào)通過信息公開實現(xiàn)透明度，從而控制權(quán)力的行使，還在于其目的超越了權(quán)力控制，試圖使民眾更全面地認識社會，“知情地”參與民主政治。就此而言，瑞典、芬蘭的模式與丹麥、挪威、冰島不同，可以說是東斯堪的納維亞模式。參見表3。

以瑞典為例，瑞典的模式就是最大限度開放的模式，其核心就是秘密規(guī)則的界定需要與民眾知情的收益衡量。如瑞典在加入歐盟后，即便來自歐盟的保密指令，也需要根據(jù)國內(nèi)法進行是否公開的權(quán)衡。此外，限定保密的前提條件。除了少數(shù)屬于“絕對秘密”的情形，大部分的秘密都附有前提條件，即“損害的風(fēng)險”。當(dāng)然，在保密期限到期前，造成損害的風(fēng)險已經(jīng)消失，從而使得保密沒有必要是完全可能的。損害的風(fēng)險有兩種表達形式：①除非有相反的證據(jù)證明不會造成損害，那么文件就應(yīng)該保密；②如果能夠證明公開會造成損害，那么文件就應(yīng)該保密。兩者的差別在于，前者推定的出發(fā)點是保密，后者推定的出發(fā)點是公開。瑞典在加入歐盟后，即將有關(guān)國際關(guān)系事項的保密規(guī)定，從前者改為了后者，從而更有助于公開[8]。

而在后3個國家中，“尖帽派”與“平帽派”則達成了另一種妥協(xié)，前者依然在國家政治中居主導(dǎo)地位，后者則以監(jiān)督政府的方式實現(xiàn)政治參與，因此這些國家更多地強調(diào)信息公開對于控制權(quán)力行使的功能，可以稱作“最小公開模式”[2]。

3）以捷克、烏克蘭、阿塞拜疆為代表的東歐國家在政府信息公開的豁免范圍上表現(xiàn)出一種更為激進的公開模式，作為對以往制度模式的修正。自20世紀80年代后期起，東歐國家在國體、政體上均有徹底變化，經(jīng)歷了“民主化”、“市場化”、“歐洲化”轉(zhuǎn)型。社會上下普遍認為政府的保守和封閉是政治腐敗與國家發(fā)展停滯的重要原因，多數(shù)民眾認同西方式的民主制度，認為這種制度能夠解決他們國家面臨的問題[26]，希望本國也建立起同西歐國家類似的議會制民主和公民社會。在這樣的背景下，東歐國家社會上下對于政府行為的了解和約束報以非常大的重視，在立法中體現(xiàn)出了比西歐、北歐國家更加強烈的限制政府權(quán)力、保障公民權(quán)利和自由的思想，對于政府信息的公開提出更高要求。其在政府信息公開制度中的豁免范圍規(guī)定條目較少，內(nèi)容范圍非常有限，遠沒有西歐或北歐國家那么詳細。例如波蘭的《信息自由法》，其對于免于公開的政府信息的規(guī)定僅包括“包含有敏感信息或者受到國家法律保護的其他秘密的文件”及“涉及自然人隱私或企業(yè)秘密的信息”兩條。而在豁免公開的內(nèi)容范圍上，東歐國家相關(guān)法律更多側(cè)重于保護個人與商業(yè)利益，而非國家利益。endprint

但國體與政體的劇烈轉(zhuǎn)變也不可避免地在東歐國家的制度建設(shè)中遺留很多問題，忽視基層組織、過度追求全民黨、政黨結(jié)構(gòu)過度“歐洲化”等問題使東歐往往在政治社會化進程中陷入困境[27]，這一點反映在政府信息公開上就是相關(guān)法律對豁免公開內(nèi)容范圍的規(guī)定較為模糊。如保加利亞《獲得公共信息法》第13條第2款規(guī)定“除非該信息的公開有利于公共利益，否則涉及為申請公開信息的第三方的信息不可公開”，這一規(guī)定初衷是在保護個人隱私與維護公共利益間找到平衡，但在實踐中，政府的相關(guān)部門事實上很難判斷某一信息的公開是否會影響第三方利益或能夠多大的公共利益。

而在信息公開的規(guī)定上，歐洲各國在計算機應(yīng)用初期就制定了數(shù)據(jù)保護法案，數(shù)據(jù)庫保護指令，與此同時，隨著互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)采集與應(yīng)用，歐洲各國和歐盟制定了統(tǒng)一的個人數(shù)據(jù)保護指令。歐盟國家由于受到歐盟一體化強調(diào)保護個人隱私和數(shù)據(jù)權(quán)的影響，在豁免范圍上比較注重嚴格規(guī)范個人數(shù)據(jù)公開的保護問題，相對來說，非歐盟國家在這一規(guī)范上就略顯不足和較為分散。

3 歐洲國家政府信息公開豁免公開制度的借鑒與啟示

3.1 提升信息公開立法層次，制定統(tǒng)一的政府信息公開法律 歐洲國家基本確立了在信息公開的基礎(chǔ)上進行保密審查的法律制度，體現(xiàn)了“以公開為原則，不公開為例外”的基本立法理念。多數(shù)國家的政府信息公開規(guī)定都是以獨立法律的形式出現(xiàn)，調(diào)整信息公開與保密關(guān)系的法律一般以國會或議會法律的形式出現(xiàn)，在一個國家的立法體系中處在僅次于憲法的較高層次，而調(diào)整國家秘密的法律則大多以行政法規(guī)的形式出現(xiàn)，對政府信息公開法律起參考補充作用。而我國當(dāng)下則是在法律尚未修訂的前提下，先制定和實施了行政法規(guī)性質(zhì)的《政府信息公開條例》，而后按照信息公開精神修訂《保密法》、《檔案法》和及其實施辦法等法律法規(guī)。直到目前仍有法律法規(guī)尚未在內(nèi)容上和《條例》銜接，從而造成了我國《政府信息公開條例》在實際執(zhí)行時遭遇到了很多困難。此外，實踐中我國各層級政府部門在工作中還以部門規(guī)章的形式將許多信息劃為工作秘密不予公開，據(jù)國家保密局法規(guī)室于2009 年在《人民日報》上刊載的報道顯示，國家保密局會同中央和國家機關(guān)制定的類似文件數(shù)量在當(dāng)時統(tǒng)計已多達89個[28]。此類規(guī)章的指定時間普遍早于《政府信息公開條例》；盡管位階低但在實踐中更有效力；在定密上則存在隨意性，將國家絕密、機密、秘密以外的許多工作事項都納入到不可公開的信息范圍中；定位模糊，監(jiān)管困難，部分規(guī)章的內(nèi)容更與后頒布的《政府信息公開條例》存在沖突，嚴重制約現(xiàn)行條例發(fā)揮其作用。

因此，我們應(yīng)該提升《政府信息公開條例》的立法層次，制定專門獨立的信息公開法來規(guī)范政府信息的公開與保密，同時按照信息公開精神對其他涉及政府信息公開工作的法律法規(guī)進行修訂和調(diào)整；加緊其他周圍法律的制定或修訂，盡快將《檔案法》、《統(tǒng)計法》、《國家安全法》、《保密法實施辦法》等法律及相關(guān)的實施辦法重新修訂后，形成合縱連橫、互相配合的政府信息公開法律體系，使立法、司法、執(zhí)法在制度設(shè)計中形成運作有效的解釋、統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制[29]。這樣，一方面可以從法律層面上解決當(dāng)下《政府信息公開條例》的“單兵突進”，建立起一套完善的政府信息公開法律法規(guī)體系；另一方面也壓縮了政府執(zhí)行部門的自由裁量空間，減少政府在信息公開中可能面臨的法律、輿論和政治風(fēng)險。

3.2 細化明確政府信息豁免公開規(guī)定，實現(xiàn)政府信息公開與保密的平衡

歐洲國家政府信息公開法均實行“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，對豁免公開的信息范圍都做了非常詳盡的規(guī)定，內(nèi)容基本覆蓋了現(xiàn)實生活中的大多數(shù)情況，使得政府執(zhí)行部門在信息公開實踐中有法可依，有效減少了政府信息公開中的不確定因素。而我國《政府信息公開條例》在內(nèi)容和邏輯上并不完全符合“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，對于我國政府信息公開范圍，《條例》采取肯定列舉方法，對于不公開范圍則采取否定概括方法[29]。從對不公開范圍的規(guī)定上看，《條例》對“例外信息”的規(guī)定存在不明確，難于操作的問題，如《條例》第八條規(guī)定“三安全和一穩(wěn)定”，第十四條第三款規(guī)定“兩秘密一隱私”為政府信息公開的“例外信息”，但“三安全一穩(wěn)定”的信息不是確定的法律概念，所涵蓋的信息范圍過于寬泛，同時和國家保密制度之間又有競合之處，這給判斷的行政機關(guān)和判定的司法機關(guān)在實施中都帶來瓶頸。而對“兩秘密一隱私”中的商業(yè)秘密和個人隱私，我國尚無一部具有權(quán)威性的法律對商業(yè)秘密做明確規(guī)定，也沒有法律可以作為個人隱私的界定根據(jù)，因此在涉及相關(guān)信息的公開時，相關(guān)政府部門仍只能自行裁量是否可以公開。

此外，政府信息是否應(yīng)予保密，應(yīng)結(jié)合不同的時期狀況確定，不同時期公開政府信息是否危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，是否涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的可能性是不同的，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會發(fā)展的需要，規(guī)范和細化信息公開和解密制度，逐步擴大政府信息公開的范圍。

筆者認為，我國今后在政府信息公開立法中制定信息豁免公開規(guī)定時，可以參照歐洲國家經(jīng)驗，對豁免公開的信息內(nèi)容和豁免公開條件具體列舉，例如可以像英國《信息自由法》一樣，在法律以專門一款內(nèi)容對免于信息公開范圍做集中列舉從而使政府部門在面對公眾的各種信息公開申請時能夠有法可依，依照法律而非自己的裁量來做出是否公開信息的決定。

針對目前信息安全的新形勢和公開趨勢，應(yīng)該進一步完善相關(guān)立法，特別是專門的商業(yè)秘密保護法及個人隱私法，只有針對這些豁免公開的內(nèi)容作出嚴格明確規(guī)定，才對公開和豁免公開的范圍有清晰界限。此外，在商業(yè)信息、知識產(chǎn)權(quán)與個人隱私日益受到重視的當(dāng)下，我國在立法中也應(yīng)當(dāng)將政府通過公務(wù)途徑獲得的相關(guān)內(nèi)容納入到免于公開的政府信息中，在大力踐行信息公開的同時保護私人和集體合法權(quán)益。

另外，歐洲國家對信息公開的監(jiān)督和救濟也非常到位，建立了一系列內(nèi)外部監(jiān)督和救濟的方法對信息公開實現(xiàn)全方面、多角度的監(jiān)督和救濟，最大程度地保障政府信息公開。比如英國的信息專員（Information Commissioner）和信息專員辦公室（Information Commissioners Office ）、法國的“獲取行政文書的委員會（CADA）”、德國的數(shù)據(jù)保護和信息自由專員（The Federal Commissioner for Data Protection and Freedom of Information ，BfDI）等等都是比較有特色的政府信息公開監(jiān)督和救濟制度。這些都值得我們借鑒和參考。endprint

4 結(jié) 語

歐洲國家是政府信息公開制度建設(shè)的先行者。經(jīng)過了20世紀下半葉的數(shù)十年發(fā)展，歐洲國家在政府信息公開制度建設(shè)上取得了顯著成果，在豁免公開的政府信息內(nèi)容的規(guī)定上形成了較為成熟和嚴密的體系。我國日后在進行相關(guān)立法過程中應(yīng)一方面吸取歐洲國家先進經(jīng)驗國；另一方面結(jié)合我國的社會特點進行有針對性的改進和調(diào)整，以實現(xiàn)政府信息公開中保密與公開的平衡。

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（本文責(zé)任編輯：郭沫含）endprint