21世紀以來，我國的社會建設(shè)日趨活躍。社會建設(shè)通過社會治理得以進行，而社會治理是為了實現(xiàn)社會建設(shè)，并在一定的社會關(guān)系和環(huán)境中進行。在各地的社會建設(shè)中，成都的社會治理創(chuàng)新突出，特別是在全國的基層社會治理中漸漸進入領(lǐng)先和引領(lǐng)的行列，為其他地方的基層社會治理提供了寶貴經(jīng)驗。

一、前置性社會歷史條件探尋

本世紀初，成都開始搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提出“三集中”，即農(nóng)田向種田大戶集中、村民向小區(qū)集中、工業(yè)向園區(qū)集中，實施力度大、推進快。由于在短時間內(nèi)將不少村民集中在一個小區(qū)居住，轉(zhuǎn)向非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)，但事實上非農(nóng)領(lǐng)域一時不可能提供那么多就業(yè)機會及轉(zhuǎn)移就業(yè)需要相應的就業(yè)能力，導致不少青壯年因集中居住而沒有就業(yè)，集中居住的小區(qū)管理也成為大問題；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)落后，大量人口外出務(wù)工經(jīng)商，村莊出現(xiàn)空心化問題，公共事務(wù)沒有人負責管理，更缺乏村民的參與。這一切，構(gòu)筑了當時成都基層社會治理的大的結(jié)構(gòu)性背景。

面對這些問題，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不僅著力于為農(nóng)村提供公共服務(wù)、推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且旨在調(diào)動村民（居民）參與公共事務(wù)的主動性和積極性，培養(yǎng)其內(nèi)生動力和參與能力，設(shè)置了公共服務(wù)專項資金，即：最初每年給每個村和居委會20萬元公共服務(wù)發(fā)展經(jīng)費，而今大幅提高。政府為資金的使用建構(gòu)了一套由村民和居民自己管理使用的制度：公共服務(wù)專項資金由村民議事會或居民議事會（或其他社區(qū)自治組織）討論決定，由此激發(fā)村民和居民參與村莊和社區(qū)公共事務(wù)的積極性。這套治理機制之所以得以確立和維續(xù)，在于將資源與民眾的需求緊密結(jié)合起來，找到了有效激發(fā)民眾主體性的手段。由此，公共服務(wù)專項資金以及相關(guān)的使用規(guī)定，真正開啟了成都基層社會治理創(chuàng)新的序幕，也奠定了成都基層社會治理創(chuàng)新的堅實基礎(chǔ)。

成都社會治理創(chuàng)新實踐的另一條歷史脈絡(luò)是2008年的汶川特大地震。地震發(fā)生后，除了國家快速投入救援力量，另一支重要的力量就是社會，特別是社會組織以及民眾自發(fā)的參與，發(fā)揮了重要的補充作用，增強了社會互助和合作意識，社會主體性意識也得到有效激發(fā)提升。救援結(jié)束后，不少社會組織繼續(xù)留在四川災區(qū)開展重建工作，其中很多是本土草根性的，抗震救災救援完成后就轉(zhuǎn)化為地方社會治理的活躍力量，帶動當?shù)氐纳鐣卫韯?chuàng)新。可以說，在這次抗震救災和援助建設(shè)中，成都的社會組織是最活躍、也是最有力量的。社會力量的出色表現(xiàn)，使地方政府比以前更加重視其在社會經(jīng)濟發(fā)展以及社會治理中的作用，為成都基層社會治理創(chuàng)新實踐提供了有效保障。

二、基層社會治理創(chuàng)新的實踐

總的來說，成都基層社會治理創(chuàng)新，就是從體制機制和資源上激發(fā)社會多元主體參與基層社會治理。具體而言，成都基層社會治理創(chuàng)新經(jīng)歷了從試點到整體推進以及全面提升三個階段，從內(nèi)容上看，從單方面到多方面再到系統(tǒng)性創(chuàng)新建構(gòu)。在此，以社區(qū)和村莊層面的社會治理創(chuàng)新為重點，分析討論成都的具體實踐。

公共服務(wù)專項資金的設(shè)立和實施，是一項重要的創(chuàng)新舉措，即把政府的投入與村民居民的主動性結(jié)合起來，并由此增強居民的治理能力，這樣的設(shè)計帶來了之后一系列社會治理體制機制的創(chuàng)新和建構(gòu)。第一個體制創(chuàng)新就是議事會在基層社會治理中的地位得以確立和鞏固。在村民組織法或居民組織法中沒有議事會的設(shè)置，只有村民代表大會或居民代表大會、村民全體會議和居民全體會議，但是在改革開放中，特別是在農(nóng)村，大量青壯年外出務(wù)工經(jīng)商，使得村民代表大會難以舉行，而村民議事會在村莊議事決策中應運而生，在公共服務(wù)專項資金的使用上發(fā)揮關(guān)鍵作用，從而確立了其自治的地位。議事會的組成成員包括一些留在村莊的村民代表、原村干部、有威望的老人、村組組長以及其他村民推薦選舉出來的其他代表等，既彌補了許多外出村民代表的缺席，也擴大了代表性，為村莊治理和發(fā)展注入了新的活力。

相比村莊而言，城市社區(qū)不僅規(guī)模過大，而且親密度、認同感低，從而影響到居民參與公共事務(wù)的積極性和主體性。如何將社區(qū)劃小，成都尋找到了更小規(guī)模的基層社會治理單元——院落治理。對社區(qū)公共服務(wù)專項資金使用來說，社區(qū)規(guī)模過大不利于協(xié)商討論，難以有效發(fā)揮議事會的效用。在公共服務(wù)專項資金的影響下，政府越來越愿意與社區(qū)建構(gòu)合作伙伴和契約關(guān)系。成都在社區(qū)層面取消了社區(qū)工作站，讓工作人員或者參加社區(qū)社會組織，承接社區(qū)服務(wù)，或者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居委會工作人員；社區(qū)居委會不再承擔具體的社區(qū)服務(wù)，而是用公共服務(wù)專項資金向院落、樓棟、社區(qū)社會組織以及社區(qū)外社會組織購買服務(wù)；社區(qū)居委會還從政府承接一些任務(wù)，轉(zhuǎn)包給上述社區(qū)其他組織和主體，居委會則抽身去從事監(jiān)督、評估以及鏈接政府資源以及外部社會資源的工作。在這樣新的治理架構(gòu)中，院落治理的優(yōu)勢越來越明顯：同一個院落的居民有著更為相近的公共事務(wù)需求，更容易激發(fā)其積極性，從而培育社區(qū)居民的主體性和參與公共事務(wù)的能力；人數(shù)少，更容易動員；居委會越來越好地去扮演監(jiān)督、鏈接資源的角色和功能。與此同時，社區(qū)社會組織得到快速發(fā)展，越來越多的外部社會組織進入社區(qū)和院落。這些外部社會組織既有成都本土的，又有來自全國各地的，其中一些具有帶動社區(qū)社會組織發(fā)展的能力（包括孵化功能），進一步擴大了成都社會組織的發(fā)展空間。迄今為止，成都社會組織不僅數(shù)量大，而且相當活躍，顯著提升了基層社會治理的多元參與水平。

成都在基層社會治理創(chuàng)新上投入力度不斷加大，更持續(xù)進行體制機制和政策創(chuàng)新，使基層社會治理創(chuàng)新成果得以鞏固持續(xù)，形成長效機制。在此基礎(chǔ)上，成都引入社區(qū)營造，將社區(qū)治理提升到更高的層面——社會建設(shè)層面。社區(qū)營造在一定程度上進一步豐富了社區(qū)建設(shè)，就是通過專業(yè)化與本土化的方式，充分利用現(xiàn)有的各種資源，打造人、文、地、產(chǎn)、景，從整體上提升社區(qū)福利以及人們參與社區(qū)的能力，尤其是增強居民的社區(qū)認同感、榮譽感和親密感，讓社區(qū)真正成為熟人社會或者說生活共同體。成都市委將社區(qū)營造納入“三社聯(lián)動”框架，相關(guān)部門專門出臺意見，為社區(qū)營造找到了體制和政策定位。成都正以社區(qū)營造理念引領(lǐng)社區(qū)建設(shè)和基層社會治理進入高品質(zhì)、高水平的新階段。

當下，成都正著力推進“舒心美好、安居樂業(yè)、綠色生態(tài)、蜀風雅韻、良序善治的高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)”的社區(qū)建設(shè)和營造工作，具體體現(xiàn)為“五大行動”：品質(zhì)社區(qū)建設(shè)、活力社區(qū)建設(shè)、美麗社區(qū)建設(shè)、人文社區(qū)建設(shè)、和諧社區(qū)建設(shè)。其關(guān)鍵，還是要在黨的領(lǐng)導下如何充分發(fā)揮多元主體參與。社區(qū)總體營造就是“五大行動”的總抓手：只有通過社區(qū)營造，才能將政府的投入與社會需求有效對接，才能更好地調(diào)動社會資源為社區(qū)建設(shè)服務(wù)，才能更有效地激發(fā)居民的主體意識，培育居民的社區(qū)共同體意識和文明市民意識。成都對下一步的社區(qū)營造進行了總體規(guī)劃，計劃資助實施以文化、旅游、養(yǎng)老、兒童、教育、居民融合等為切入點的社會營造示范項目不低于100個，全市實施社區(qū)營造項目社區(qū)達60%；2019年基本形成橫向聯(lián)動、上下互動、多元參與的社區(qū)營造局面。由此可見，到2020年全國全面建成小康社會之時，成都將進入謀劃和營造下階段目標——建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居的美麗社區(qū)。

三、提供的經(jīng)驗及下一步方向

在全國推進基層社會治理創(chuàng)新實踐中，成都取得了顯著的效果，經(jīng)驗在哪里？

第一，成都之所以取得好的效果，與長期不斷堅持創(chuàng)新有著直接關(guān)系。在過去的十多年中，從點到面、從局部到整體、從低水平到高水平、從行動到制度等，成都不斷地推進社會治理創(chuàng)新，原先的一些做法得到長期支持，如公共服務(wù)專項資金已經(jīng)成為一種制度。與此同時，根據(jù)社會變化，成都并沒有停止創(chuàng)新步伐，在社區(qū)機制（比如議事會）改革基礎(chǔ)上推出院落治理，現(xiàn)在又推出社區(qū)總體營造和“五大行動”等。這是成都之所以能有今天這么高水平的創(chuàng)新成果的一條根本性經(jīng)驗。

第二，成都基層社會治理創(chuàng)新已經(jīng)形成理念引領(lǐng)、制度和政策保障、多元參與和合作、居民主體意識煥發(fā)、生活共同體初現(xiàn)的路徑和機制。成都基層社會治理創(chuàng)新并不是跟風式的，而是由其符合本地社會現(xiàn)實的理念來主導。從早期開始的公共服務(wù)專項資金來撬動民主協(xié)商和公眾參與，到院落治理，乃至現(xiàn)在大力推行的社區(qū)共同營造和“五大行動”，都旨在構(gòu)筑社會多元合作和參與的現(xiàn)代化社會治理，其理念非常明確清晰。為了落實這些理念，成都在體制改革創(chuàng)新以及政策引導、資源投入上下了很大功夫，形成了一套支撐社會治理創(chuàng)新的政策體系，包括資源投入、資源使用、資源評估等體系，還有相應的社會反饋機制等。當前，基層社會治理創(chuàng)新從過去的外力推動型轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生自覺型，社會參與治理的主體性越來越明顯，社會基礎(chǔ)越來越扎實。

第三，基層社會治理創(chuàng)新激活了成都社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展活力，加快了成都現(xiàn)代化建設(shè)步伐。過去20多年，成都之所以在西部發(fā)展中脫穎而出，固然有天府之國的天然優(yōu)勢，更離不開基層社會治理創(chuàng)新的重要貢獻。通過基層社會治理創(chuàng)新，基層社會越來越有活力，不僅讓本地人提高了存在感和幸福感，而且讓外地人對成都有了更強的認同感和歸屬感。通過基層社會治理創(chuàng)新，改善了人際關(guān)系，提供多樣的社會服務(wù)，激發(fā)民眾的參與意識，將大大改善經(jīng)濟、文化發(fā)展的環(huán)境，會進一步吸引外來資本和專業(yè)人才，這一切將加快經(jīng)濟發(fā)展。因此，基層社會治理創(chuàng)新是經(jīng)濟發(fā)展的需要，兩者相輔相成、互相促進。

成都在基層社會治理創(chuàng)新上有了良好的開端，但是離民眾需求以及現(xiàn)代化要求還有很大的距離，還有很長的路要走。比如社區(qū)總體營造剛剛起步，還有許多人對此并不理解，許多操作環(huán)節(jié)和資源配置還沒有到位，特別是如何嵌入到成都社會結(jié)構(gòu)、文化關(guān)系中，需要不斷探索和創(chuàng)新；基層社會治理創(chuàng)新還存在著不平衡。基層社會治理創(chuàng)新體系還有待完善，比如政府各部門之間的協(xié)調(diào)機制需要進一步建構(gòu)，社會資源的使用需要相應的政策激勵和體制保障，人才隊伍建設(shè)任重道遠，社會企業(yè)和社會組織發(fā)展還有很大空間。