◎唐世菊

土地利用動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)的研究與實(shí)現(xiàn)

◎唐世菊

土地管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)化的過程，以我國目前的國情來看，土地的管理必須由國家總體進(jìn)行規(guī)劃與調(diào)控，通過嚴(yán)格的機(jī)制和有傾向的保護(hù)，保證土地的各個(gè)功能使用趨于動(dòng)態(tài)的平衡。

土地資源的珍貴性與可利用化已經(jīng)成為一個(gè)高度關(guān)注的問題。中國最為一個(gè)發(fā)展中國家，以不到世界7%的耕地養(yǎng)活著世界22%的人口，且這兩個(gè)數(shù)字的反比差還在不斷的加大，在這樣的背景之下，經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)要調(diào)整，各個(gè)階層的社會矛盾日益突出，如果不對土地實(shí)行嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)管理，我國的經(jīng)濟(jì)是不可能得到持續(xù)健康的發(fā)展的。

土地利用動(dòng)態(tài)管理概述

動(dòng)態(tài)管理是相對于靜態(tài)管理而言的。它以管理對象的實(shí)際情況為準(zhǔn)，把隨著社會、時(shí)間可能出現(xiàn)的全部變化考慮了進(jìn)去的。所以動(dòng)態(tài)管理的過程與目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)形勢之間的影響是相互的。土地利用的動(dòng)態(tài)管理是以動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)對土地進(jìn)行管理，在現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，保持對土地充分與合理的利用，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)性的利用。這是一種根據(jù)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢衍生出來的管理方法。

我國的土地資源一直處于計(jì)劃管控中，土地資源的配置主要依靠的是國家的集中編制，然后層層分解并下達(dá)到各個(gè)基層的執(zhí)行單位。要想實(shí)現(xiàn)這一模式的理想運(yùn)行，必須滿足兩個(gè)前提條件：第一，國家對全社會的土地活動(dòng)信息完全掌握。第二，全社會的利益是一體的，不存在相互分離的可能性，也不可能有第二個(gè)經(jīng)濟(jì)主體。（夏俊博. 基于GIS的土地資源管理信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)[J]. 職業(yè)技術(shù). 2015(04)）但是，非常顯然的是，這兩個(gè)前提條件并不可能同時(shí)具備，無論是在計(jì)劃的制定階段還是方案的實(shí)施階段，土地的動(dòng)態(tài)管理目標(biāo)都是在實(shí)時(shí)變動(dòng)的，我們只能掌握一個(gè)宏觀的信息去對規(guī)劃和措施進(jìn)行制定，在總量上維持平衡，最終達(dá)到土地利用的可持續(xù)性發(fā)展。

土地利用動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)分析

土地利用動(dòng)態(tài)管理目標(biāo)。一個(gè)國家土地管理的牽涉因素包括國家制度、國家人口、國家地權(quán)觀念等等。在地廣人稀的社會中，土地的使用政策相對寬松，人們的地權(quán)觀念和地權(quán)制度都相對較弱。從原始社會走向農(nóng)業(yè)社會，人們以土地作為生存的依據(jù)，再到近代與現(xiàn)代，人口急劇增加，這些都使得在現(xiàn)有資源不變的基礎(chǔ)上，土地的使用功能在變得越來越多，從而產(chǎn)生土地經(jīng)濟(jì)供給的稀缺性。土地的社會屬性和個(gè)體屬性之間的矛盾日益激化，土地用途管制和耕地保護(hù)就成為現(xiàn)代各國土地利用管理的主要目標(biāo)。

我國的經(jīng)濟(jì)體制決定了土地利用主體的多頭化，加上我們國家正在快速的從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會進(jìn)發(fā)，人口增長的速度更加快，人地關(guān)系的矛盾也就日益尖銳，關(guān)于耕地保護(hù)與合理利用每一寸土地，從上世紀(jì)八十年代修訂的《土地管理法》中就已經(jīng)有了明確的規(guī)定，所以，我國當(dāng)下的土地利用動(dòng)態(tài)管理目標(biāo)應(yīng)該是在保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)人口增長與耕地總量之間的動(dòng)態(tài)平衡，并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)土地利用的可持續(xù)性發(fā)展。（侯艷萍. 開發(fā)《土地利用管理系統(tǒng)》的技術(shù)設(shè)計(jì)方案[J]. 三晉測繪.2013(01)）

土地利用動(dòng)態(tài)管理的依據(jù)和方式。為了實(shí)現(xiàn)總量的動(dòng)態(tài)平衡，土地利用動(dòng)態(tài)管理的態(tài)平衡最主要的職能是對土地的利用情況進(jìn)行宏觀的調(diào)控。把這項(xiàng)工作當(dāng)作政府工作體系中重要的一個(gè)部分，這也從根本上確定了土地利用的總體規(guī)劃的地位與性質(zhì)。它包括了政府在一定時(shí)期內(nèi)對土地計(jì)劃需求的預(yù)測，尤其是對目標(biāo)的預(yù)測，和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)需要采取的手段和策略都做出了詳細(xì)的說明。根據(jù)我國國情的特殊性，這種預(yù)測是帶有政策性的預(yù)測，而并非是指導(dǎo)性的。也就是說，各級各類部門要按照預(yù)測進(jìn)行土地動(dòng)態(tài)管理，這是特色也是約束。

土地利用動(dòng)態(tài)管理不是依靠行政命令指導(dǎo)性的無約束計(jì)劃,而是通過市場機(jī)制,通過政府的各種土地利用政策來調(diào)節(jié)土地市場，造就特定的市場環(huán)境，使微觀經(jīng)濟(jì)由此而獲得一個(gè)自主選擇與自主發(fā)展的機(jī)會，這種宏觀上調(diào)控，微觀上創(chuàng)新的方式最為適用土地的動(dòng)態(tài)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

土地利用動(dòng)態(tài)管理內(nèi)容。首先是科學(xué)地編制我國土地利用的總體規(guī)劃，從全國、省市到縣區(qū)，都制定出清晰的土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，在其中要體現(xiàn)出土地的利用的長遠(yuǎn)的規(guī)劃與設(shè)想，通過政策的配套使用和宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌安排土地資源的利用、保護(hù)和開發(fā)工作，這個(gè)內(nèi)容是土地利用的中期計(jì)劃、年度計(jì)劃等一切計(jì)劃的實(shí)施依據(jù)。

其次，對于非農(nóng)業(yè)的建設(shè)用地的管理要更加嚴(yán)格，通過下達(dá)控制指標(biāo)，用市場的供給引導(dǎo)市場的需求，促進(jìn)非農(nóng)建設(shè)用地有限資源的有價(jià)值利用。如果耕地被挪作種果樹、挖魚塘等，也要納入到土地計(jì)劃中，總而言之是一切變動(dòng)都要向總量的平衡看齊。

再有，現(xiàn)有資源如何開發(fā)出更大的價(jià)值也是土地利用動(dòng)態(tài)管理中的一個(gè)重要的內(nèi)容，如果可以把一切可以利用起來的資源都利用起來，一方面增加耕地面積、一方面提高土地質(zhì)量，其前提又是不破壞自然環(huán)境的話，這就實(shí)現(xiàn)了和年度計(jì)劃相一致的目標(biāo)。

第四，要對土地的利用進(jìn)行一個(gè)動(dòng)態(tài)的監(jiān)督管理，這個(gè)監(jiān)督是要在國家層面、社會層面都做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。尤其對于那些不按照規(guī)定使用土地的行為，一定要上升到法律層面加以管理和制止。持之以恒地實(shí)施規(guī)劃，也要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況做出調(diào)整與修正。即使是政府的用地行為，也要予以監(jiān)督到底，發(fā)現(xiàn)問題絕不姑息。（楊聯(lián)安,李立新.土地利用管理動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)的建設(shè)思路[J].地理學(xué)與國土研究. 2016(01)）

土地利用動(dòng)態(tài)管理基礎(chǔ)。首先要建立完善的地權(quán)制度，明確土地是國家的資源，國務(wù)院是國有土地唯一的產(chǎn)權(quán)人，地方各級政府只能是接受授權(quán)，去經(jīng)營和管理土地，沒有實(shí)際的占有權(quán)。其次，明確農(nóng)民在土地承包中的權(quán)利。他們是一種債權(quán)行為，對土地實(shí)施租賃，并不享有獨(dú)立權(quán)，而是一種物權(quán)。再有，要盡快建立耕地的保護(hù)制度，現(xiàn)有的耕地只能增加不能減少，人地比例要實(shí)現(xiàn)宏觀上的平衡，與人口相適應(yīng)的耕地產(chǎn)能也要處于穩(wěn)步上升的狀態(tài)中。

結(jié)語：綜上所述，土地利用動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)是一個(gè)原則明確的動(dòng)態(tài)化系統(tǒng)，在這個(gè)過程中，資源的地位與屬性必須明確，各級各地的法規(guī)與制度必須完善，最終需要實(shí)現(xiàn)的是土地利用動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。這不僅對于我國有效的應(yīng)對資源、環(huán)境帶來的危機(jī)，具有重要的作用，對于全球糧食問題的解決也是有著不可估量的價(jià)值。

（作者單位：宣恩縣土地利用規(guī)劃隊(duì)）