王軍杰，申莉萍

(1.四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610065; 2.成都市人民檢察院 公訴二處,四川 成都 610041)*

·經(jīng)濟法·

論歐盟農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持制度的演進及晚近發(fā)展趨勢

王軍杰1，申莉萍2

(1.四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610065; 2.成都市人民檢察院 公訴二處,四川 成都 610041)*

歐盟農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持法律制度的歷史演進與“共同農(nóng)業(yè)政策”(CAP)密切相關(guān)。為了適應(yīng)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則及歐盟農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，CAP已歷經(jīng)多次改革，“促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力”是其改革主線。CAP改革從“價格支持”到“與生產(chǎn)掛鉤的直接支付”，再到“與生產(chǎn)脫鉤的直接支付”，不過是從“黃箱”轉(zhuǎn)到“藍箱”再到“綠箱”的過程，是支持方式的改變，高額國內(nèi)支持并未“實質(zhì)性削減”。CPA2020新一輪改革延續(xù)了歷史慣性，繼續(xù)向“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展” 的 “綠箱化”支持推進，并兼顧“可靠的糧食安全、平衡的區(qū)域發(fā)展”的政策目標(biāo)，使得CAP結(jié)構(gòu)更為合理，重點更為突出，效果更為明顯。CAP演進與改革，對于我國優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼結(jié)構(gòu)、啟動親環(huán)境型補貼項目、強化農(nóng)業(yè)支持的規(guī)范化、法制化，具有重要現(xiàn)實意義。

歐盟；國內(nèi)支持；CAP

對農(nóng)業(yè)實施高水平的支持與保護是歐盟一貫的農(nóng)業(yè)政策。共同農(nóng)業(yè)政策(Common Agricultural Police，CAP)系歐盟扶持其農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)范載體與制度支撐。從“價格支持”到“直接支付”，再到“單一農(nóng)場支付”，其改革進程是去除“價格支持”的過程，也是農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持 “綠箱”化的過程，其具體路徑如下。

一、CAP的形成和初步發(fā)展階段，即價格支持階段(1960-1992年)

20世紀60年代前，歐洲農(nóng)產(chǎn)品進口依存度較高，糧食安全難以保障。在此背景下，1962年歐共體建構(gòu)共同農(nóng)業(yè)政策。CAP最初目標(biāo)有三：提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展；增加農(nóng)場收入、保持農(nóng)產(chǎn)品價格合理與市場穩(wěn)定；確保農(nóng)產(chǎn)品有效、安全供給。

此階段國內(nèi)支持措施主要為“價格支持”，即通過目標(biāo)價格、門檻價格和干預(yù)價格等嚴密的制度設(shè)計來實現(xiàn)對農(nóng)產(chǎn)品市場價格的管控。一般而言，歐共體共同主要農(nóng)產(chǎn)品價格會在目標(biāo)價格和干預(yù)價格之間波動，假如市場價格跌至干預(yù)價格以下，那么政府會直接按干預(yù)價格進行收購，促使市場價格回升到干預(yù)價格之上，確保農(nóng)民最低收入水平。門檻價格即進口到歐共體共同市場的農(nóng)產(chǎn)品的控制價，約等于進口農(nóng)產(chǎn)品成本加上在共同市場上的搬運費，當(dāng)進口價格低于門檻價格時，歐共體將征收差價稅，提高市場準(zhǔn)入門檻。

CAP的成功實施尤其是價格干預(yù)和出口補貼促進了歐共體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的飛速發(fā)展，使其從60年代的食品短缺發(fā)展到70年代的糧食豐裕，80年代后期甚或出現(xiàn)嚴重過剩。囿于歐盟內(nèi)部主要農(nóng)產(chǎn)品價格大大高于國際均價，歐共體只能投入巨額的“出口補貼”促進農(nóng)產(chǎn)品出口，以緩解內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品過剩危機，如此不但扭曲了市場競爭條件導(dǎo)致貿(mào)易摩擦大量增加，還給歐共體帶來嚴重的財政危機。故歐共體在70、80年代曾對CAP進過微調(diào)(1972年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革、1984年牛奶配額制、1986年貧困家庭食品計劃、1988年一攬子改革措施等)，但局部改革沒有涉及CAP的根本措施，即價格支持機制，因此沒能解決農(nóng)產(chǎn)品剩余和財政危機問題。

二、價格支持開始向直接支付轉(zhuǎn)化的階段(1993-1999年)

為了解決歐盟東擴帶來的農(nóng)產(chǎn)品過剩和財政危機問題，1992年推出了改革CAP的“麥可薩里方案”(Mac Sharry Reforms)。此計劃是CAP形成以來最為激進、最具標(biāo)志性的一次改革，亦是CAP市場化改革的起點。其基本目標(biāo)是實現(xiàn)共同體內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品市場生產(chǎn)與消費、供給與需求的良好平衡，以促進鄉(xiāng)村發(fā)展。

1.降低價格支持水平。通過降低價格支持水平來弱化其對生產(chǎn)的影響，減少農(nóng)產(chǎn)品過剩，以保證共同市場內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品供需平衡，促進內(nèi)部價格與國際價格趨于一致。

2.引入與生產(chǎn)部分脫鉤的直接收入支持措施——“補償支付”，以彌補農(nóng)民由于價格支持降低所造成的損失，使價格干預(yù)措施逐步向直接支付方式過渡。但此種直接支付沒有與生產(chǎn)完全脫鉤，且受10%耕地休耕這一條件限制，屬于“藍箱”范疇，WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》最后達成的“藍箱”免于削減，即是對歐盟巨額“藍箱”支持的妥協(xié)。

3.進行生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實施休耕補貼。對于谷物生產(chǎn)總量超過92萬噸的農(nóng)場主，要求至少休耕10%，整體休耕的土地面積至少為輪作土地的15%。對于休耕農(nóng)田政府按253歐元/公頃的標(biāo)準(zhǔn)支付休耕補貼，小規(guī)模的農(nóng)場沒有強制休耕義務(wù)。農(nóng)場休耕土地不能裸露，應(yīng)種草或植樹進行綠化，不能對休耕土地使用農(nóng)藥和化肥等[1]。

4.促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的措施。自80年代以來歐盟農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟呈現(xiàn)：大量人口流入城市，鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口持續(xù)減少；農(nóng)村人口的老齡化趨勢加強；土地荒蕪嚴重；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等。為了促進鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，歐盟1993-1999年間財政預(yù)算的1/3(約1410億歐元)用于鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展。其主要措施：推進改善農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和重組；資助鄉(xiāng)村旅游和工藝品投資；實施鄉(xiāng)村改造、環(huán)境保護和鄉(xiāng)村遺產(chǎn)保存；為多功能農(nóng)業(yè)提供財政支持等。鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標(biāo)在隨后的CAP改革中獲得持續(xù)關(guān)注。

隨著改革計劃的實施，價格支持措施在CAP中的作用逐步降低，對農(nóng)業(yè)的扶持更注重直接支付的方式，這樣支持對生產(chǎn)的扭曲作用日益減弱；國內(nèi)支持在歐盟的財政預(yù)算中開始降低，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量也開始回落，在谷物領(lǐng)域的市場平衡已得到恢復(fù)，公共存儲已從1993年3000萬噸左右降低至1996年300萬噸左右；農(nóng)田休耕計劃使得化肥和農(nóng)藥的使用量明顯減少，CAP改革取得了一定成績[2]。然與同期的美國和日本相較，歐盟國內(nèi)支持綜合支持量依然高出很多，其中“黃箱”措施是美國同期的近三倍，故CAP政策在不斷完善和變革中繼續(xù)前行。

三、新千年，價格支持繼續(xù)向直接支付轉(zhuǎn)化(2000-2012年)

CAP改革是一個連續(xù)的過程，考慮到歐盟東擴后農(nóng)業(yè)支持財政預(yù)算和歐元啟動等問題，經(jīng)長期磋商后，1999年歐盟委員會最終通過了《2000年議程：21世紀共同預(yù)算的前景和政策重點》(《2000年議程》)。該議程為歐盟積極應(yīng)對東擴和新一輪農(nóng)業(yè)談判創(chuàng)造了比較大的回旋空間。議程提出“構(gòu)建歐洲農(nóng)業(yè)模式”，強調(diào)歐洲農(nóng)業(yè)必須是多功能性的、可持續(xù)的、有競爭力的，并擴展到包括整個歐盟偏遠山區(qū)和地區(qū)，它必須關(guān)注農(nóng)村發(fā)展、保持自然環(huán)境，并對農(nóng)村地區(qū)的活力作出貢獻[3]。國內(nèi)支持“綠箱”化是《2000年議程》的核心內(nèi)容。為了實現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變，該議程確定2000-2006年農(nóng)業(yè)支持水平為450億歐元/年(約占歐盟財政資金的50%)，并對具體支持措施調(diào)整如下：

1.對谷物支持的調(diào)整。該議程開始實施的兩年內(nèi)，把谷物價格支持水平降低15%，提高其直接支付額度，以相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品種植面積或產(chǎn)量為基礎(chǔ)予以支付。為了進一步穩(wěn)定谷物供需平衡的狀態(tài)，防止產(chǎn)量反彈，要求谷物種植的農(nóng)場在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上必須休耕10%，其中損失的50%由政府以直接支付的方式進行補償[4]。

2.對牛肉支持的調(diào)整。在三年內(nèi)(2000-2002年)對牛肉的價格支持水平下調(diào)20%，政府以直接支付的方式按價格下調(diào)損失的85%對農(nóng)民進行補償[4]。

3.對乳制品支持的調(diào)整。三年內(nèi)(2000-2002年)把乳制品的價格支持水平降低15%，政府以直接支付的方式按價格下調(diào)損失的65%對農(nóng)民進行補償。另始于20世紀80年代的配額支持安排繼續(xù)執(zhí)行到2006年底，并對落后區(qū)域增加其配額數(shù)量[4]。

歐盟1993年和2000年議程改革取得了一定的成績，很大程度上緩解了農(nóng)產(chǎn)品過剩的矛盾，但高額支持給歐盟帶來的沉重負擔(dān)并沒有實質(zhì)性緩解。據(jù)《2000年議程》在隨后的6年中，每年總預(yù)算為1000億歐元，其中農(nóng)業(yè)基金依然占到400億歐元，且歐盟東擴后，10個新增成員中有8個是東歐農(nóng)業(yè)效益低下的國家，這樣農(nóng)業(yè)就業(yè)人員增加一倍，耕地面積擴大40%，農(nóng)業(yè)基金預(yù)算每年要增加約260億歐元[5]，這對于歐盟無疑是雪上加霜。在價格支持的刺激下，新加入成員的農(nóng)業(yè)將飛速發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品過剩問題將更為嚴重，CAP前期改革成果面臨被抵消的危險。為了緩解和防止歐盟東擴帶來的巨大財政預(yù)算的壓力，提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力，實現(xiàn)歐盟農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，繼續(xù)改革CAP是未來發(fā)展的必然趨勢。

四、CAP持續(xù)“綠箱”化階段(2004-2015年)

多哈農(nóng)業(yè)談判促使CAP啟動“農(nóng)業(yè)多功能性”的新一輪改革。2003年6月歐盟理事會通過了CAP一攬子改革方案，其主要內(nèi)容是：深入改革農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持模式，實現(xiàn)價格支持進一步向直接支付過渡，使農(nóng)業(yè)政策更為市場化，緩解財政預(yù)算壓力。其CAP改革重點是把原來與生產(chǎn)掛鉤的“藍箱”支持轉(zhuǎn)化為與生產(chǎn)脫鉤的“綠箱”支持(直接支付)。

1.進一步削減農(nóng)產(chǎn)品價格支持。新方案規(guī)定2006年的共同農(nóng)業(yè)支持將凍結(jié)在前六年的平均水平(由于物價因素每年增加1%)。為了緩解黑麥庫存過量問題，將取消黑麥的干預(yù)價格；將水稻價格支持一次性削減50%，降至150歐元/噸。新方案還加快了奶業(yè)改革，五年內(nèi)把牛奶目標(biāo)價格降低28%，四年內(nèi)黃油干預(yù)價格降低25%，三年內(nèi)脫脂奶粉干預(yù)價格降低15%。由此，2003年CAP改革方案采取循序漸進的安排，逐步實現(xiàn)價格支持向脫鉤的直接支付之轉(zhuǎn)變，以減輕新一輪農(nóng)業(yè)談判中“黃箱”和“藍箱” 的削減壓力[6]。

2.改革直接支付措施，引入與生產(chǎn)脫鉤的“單一農(nóng)場支付”(Single Farm Payment, SFP)。由于之前的直接支付是以作物的種類、面積或牲畜的頭數(shù)為基礎(chǔ)的，對生產(chǎn)依然具有刺激作用，屬于“藍箱”范疇，所以新方案引入了SFP，把直接支付轉(zhuǎn)化為“綠箱”措施。每一個農(nóng)民獲得的SFP額是以2000-2002年為基期來確定的，與當(dāng)前的作物生產(chǎn)和牲畜數(shù)量無關(guān)，故改革后的SFP可以劃歸“綠箱”范疇，免于削減義務(wù)[6]。

3.為了削減對大農(nóng)場的直接支付額，引入“強制性動態(tài)調(diào)整機制”。為糾正歐盟目前20%的大型農(nóng)場主獲得了80%的農(nóng)業(yè)補貼這一不平衡狀況，從2007年起開始實施強制性動態(tài)調(diào)整機制，削減大農(nóng)場各種直接支持，將節(jié)約的資金用于農(nóng)村發(fā)展計劃及結(jié)構(gòu)調(diào)整的資金需求。方案如下：直接支付額在5000歐元以下的農(nóng)場免于削減；直接支付額在5000-5萬歐元的農(nóng)場，第一年削減1%，以后逐年削減，2013年達到12.5%削減幅度；對于直接支付額在5萬歐元以上的農(nóng)場，第一年削減幅度為1%，2013年達到19%削減幅度[7]。

2003年歐盟CAP改革呈現(xiàn)以下幾個趨勢：(1)歐盟CAP已從單純關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)到綜合關(guān)注農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展上來，形成了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展兩大政策支柱，農(nóng)業(yè)的國內(nèi)支持措施也從之前的價格支持為主轉(zhuǎn)向價格支持、直接支付、交叉達標(biāo)、農(nóng)村發(fā)展等多種措施相協(xié)調(diào)的一攬子支持體系。(2)歐盟農(nóng)業(yè)支持總額依然很高。CAP經(jīng)過長期的改革，歐盟國內(nèi)支持總量的確有小幅下降，但與其多數(shù)成員相較，其支持水平依然排在前列。從國內(nèi)支持使用量占承諾量的比例來看，歐盟每年都在60%以上，除了韓國和日本之外，遠遠超過了多數(shù)發(fā)達國家的水平。(3)國內(nèi)支持措施“綠箱”化過程依然緩慢。改革方案核心SFP并沒有涵蓋所有的農(nóng)產(chǎn)品，方案最后放棄了對玉米、小麥、大米等谷物的價格支持削減5%的計劃。另，改革方案計劃歐盟15國分期兌現(xiàn)直接支付，2004年兌現(xiàn)到成員國的25%，2005年兌現(xiàn)到30%，2006年達35%，2007年達40%，剩余的60%等比例分配到6年兌現(xiàn)，直到2013年才全部落實[8]。因此，新方案以一種漸進的方式逐步把價格支持全部轉(zhuǎn)化為與生產(chǎn)和牲畜數(shù)量完全脫鉤的直接支付，這種轉(zhuǎn)變只不過是把原來的“藍箱”措施轉(zhuǎn)化為“綠箱”，國內(nèi)支持總量并未進行實質(zhì)性削減，如此為后繼農(nóng)業(yè)談判埋下了很大隱患。

五、CAP晚近改革措施及發(fā)展趨勢

2010年歐盟委員會啟動CAP新一輪改革，經(jīng)過多輪艱難磋商，2012年底歐洲議會最終批準(zhǔn)通過“共同農(nóng)業(yè)政策2014-2020”(CPA2020)。CPA2020旨在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的三大目標(biāo)：可靠的糧食安全、可持續(xù)的自然資源和平衡的區(qū)域發(fā)展。CPA2020過渡期為1年，具體措施從2015年正式實施。CAP2020 總預(yù)算約為 3627.9 億歐元，占歐盟同期財政框架預(yù)算37.8%，其中直接補貼2778.5 億歐元，農(nóng)村發(fā)展項目 849.4 億歐元[9]。因此，強化國內(nèi)支持力度，保障農(nóng)民收入是CAP2020 政策的核心。

1.CPA2020主要改革措施。與前述改革相較，CPA2020主要對直接補貼政策、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展和市場機制進行了調(diào)整，其中直接補貼制度改革重點如下：

(1)深入調(diào)整農(nóng)業(yè)支持框架?！盎狙a貼”取代“單一農(nóng)場支付”成為直接補貼的主要方式。基本補貼整合了現(xiàn)存的所有直接補貼模式，不再區(qū)分單一補貼和單一區(qū)域補貼，并重新分配給付權(quán)。以基本補貼為主題框架，以綠色補貼、青年農(nóng)民補貼、自然條件限制區(qū)域補貼等為補充，形成了更為“綠箱化”的CPA2020新補貼結(jié)構(gòu)。

(2)繼續(xù)強化綠色直補支持。直接補貼經(jīng)費的30%用于扶持農(nóng)民開展保護永久性草場、生態(tài)熱點地區(qū)和作物多樣性等義務(wù)性勞動，從而促進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善及促進可持續(xù)發(fā)展[10]。 “綠色直接支付”是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫鉤的、兼具獎勵性和強制性的支持措施，包括：永久草地保護補貼、種植多樣性補貼和最低生態(tài)利益面積補貼。各成員永久草地保護是以 2012年的面積為基準(zhǔn)，每年年底耕種完成后，進行草地與農(nóng)地比例的統(tǒng)計，降幅超過2.5%的農(nóng)場，繼續(xù)減少草地面積的，必須獲得主管部門同意；對于那些減幅在5%以上的農(nóng)場，則必須恢復(fù)縮減的草地面積[11]。 CPA2020種植多樣性補貼規(guī)定如下：面積10-30hm2的農(nóng)場，必須種植兩種(包括兩種)以上的農(nóng)作物，且單一作物面積不能超過75%。農(nóng)場面積在30hm2以上的，必須種植三種(包括三種)以上的農(nóng)作物，且單一作物面積不能超過75%[11]。 CPA2020最低生態(tài)利益面積則規(guī)定：農(nóng)場主必須將其農(nóng)場面積的5%留作生態(tài)環(huán)境保護，即樹林、灌木林、池塘、濕地等，且不能休耕[11]。

(3)補貼支持向中小農(nóng)戶和青年農(nóng)戶傾斜。專門制定一套針對中小農(nóng)戶補貼條件的簡化程序，使其獲得補貼更為便捷、高效。從2015年起，青年農(nóng)戶可以獲得額外的直接補貼支持，其額度為該農(nóng)戶已經(jīng)獲得補貼總額度的25%，但補貼期限最長為五年。另，CPA2020創(chuàng)立“積極農(nóng)民”概念，也只有此類的青年農(nóng)戶才能獲得額外補貼支持。此概念把保留農(nóng)地而不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及同時兼職其他高收入行業(yè)的農(nóng)戶排除在額外補貼支持之外。

(4)繼續(xù)強化對農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展支持。自2000年始，CAP改革把支持農(nóng)村發(fā)展增加為第二支柱，從最初的支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整逐步演進到支持農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的綜合性扶持政策。第二支柱重點關(guān)注如何應(yīng)對氣候變化、提高資源利用效率及區(qū)域平衡發(fā)展，約占 CAP支持資金的20%[12]。 CPA2020改革進一步強化對農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的支持。主要體現(xiàn)為：1)提升農(nóng)業(yè)競爭力。支持改造、重建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，支持農(nóng)業(yè)科研項目的實際轉(zhuǎn)化，為青年農(nóng)民提供發(fā)展基金，進一步完善農(nóng)場咨詢制度，促進農(nóng)業(yè)更高效、可持續(xù)的發(fā)展。2)保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。形成“農(nóng)業(yè)—環(huán)境—氣候”保護制度體系，支持有機農(nóng)場建設(shè)，支持自然條件不利區(qū)域的生態(tài)及林業(yè)保護。CPA2020改革以交叉遵守原則為監(jiān)管基礎(chǔ)，綠色直補為財政支持，再加上農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境保護措施，形成了全新的綠色政策架構(gòu)。

鑒于2008年前后，歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場，尤其是奶制品，價格劇烈波動，市場改革旨在促進農(nóng)產(chǎn)品價格的透明度，深化改革整個食品供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)使基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者分享到更高比例的收入分成和話語權(quán)[13]。故，市場機制改革重點在于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升農(nóng)產(chǎn)品競爭力。

2.CPA2020新一輪改革的特點與趨勢。盡管2003年以來CPA已將生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)資源改善作為重點扶持方向。然水土質(zhì)量下降、農(nóng)業(yè)生態(tài)效益漸趨惡化、物種減少加速等問題依然未能扭轉(zhuǎn)。由此促使此輪改革更加關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展，具體如下：

(1)基于保護生態(tài)環(huán)境之考量，農(nóng)場獲得直接支付的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)進一步提高。CPA2020對“交叉補貼”制度進行了再次完善，即農(nóng)場可獲得的直接支付額度與其對生態(tài)環(huán)境保護、食品安全義務(wù)的履行密切相關(guān)。如果義務(wù)履行不到位，甚或出現(xiàn)污染、食品安全事故，直接支付額度則以實際造成的損失按比例縮減，反之對農(nóng)場“增益性”環(huán)境生態(tài)保護則給予額外的支持與鼓勵[14]。 如此，國內(nèi)支持為農(nóng)業(yè)生態(tài)保護與可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

(2)CPA2020首次建立強制性的、綠色直接支付。作為此次改革之重點，“綠色直接支付”被首次納入CAP機制中。該支持措施重點扶持為永久草地保護、生物多樣性及生態(tài)重點區(qū)域保護作出貢獻的農(nóng)場。CPA2020規(guī)定：所有成員必須將直接支付資金總額的30%列為與 “綠色”生產(chǎn)措施相掛鉤的專項資金，支持、獎勵上述農(nóng)場，否則將受到處罰[15]。

(3)CPA2020更加注重農(nóng)業(yè)生態(tài)及環(huán)保的多功能性，持續(xù)關(guān)注農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的可持續(xù)與均衡發(fā)展。CAP從最初的“保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”到“優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”，最后演變?yōu)椤按龠M農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的可持續(xù)性發(fā)展”。在CPA2020改革中，不但對旨在提升“農(nóng)業(yè)生態(tài)保護”的直接支持額度作了明確規(guī)定，且將環(huán)境安全法定責(zé)任的履行與直接支付的額度相掛鉤，明確了責(zé)任，強化了激勵。CPA2020改革更加關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)資源可持續(xù)性管理、動植物品種多樣性及食品安全，農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持價值目標(biāo)已從傳統(tǒng)的“糧食安全”過渡到“農(nóng)業(yè)多功能性的關(guān)注”。

(4)支持方式由“農(nóng)產(chǎn)品價格支持”最終演變到“生產(chǎn)者直接支付”。1992年CAP“麥可薩里改革方案”以生產(chǎn)者直接支持取代價格直接干預(yù)，是CAP的一次激進式改革，到《2000年議程》采用單一支付方式，盡可能把補貼與產(chǎn)量及種植面積相脫鉤，且向履行生態(tài)保護、食品安全等義務(wù)的農(nóng)場提供直接支付支持。再到CPA2020基本補貼取代單一農(nóng)場支付補貼成為直接補貼的主要方式，徹底實現(xiàn)了國內(nèi)支持的“綠箱化”改革。

(5)進一步弱化了補貼支持對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的扭曲。最初的“價格支持”完全靠政府管控市場價格來確保農(nóng)民收入，屬于典型的“黃箱”范疇?！?000年議程》改革思路基本按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)范要求，在部分保留“價格支持”的情況下引入“限產(chǎn)計劃”，進而逐步削減價格支持范圍，并持續(xù)強化環(huán)境保護、農(nóng)村發(fā)展等“綠箱”支持。直到2003年的CAP創(chuàng)立與產(chǎn)量脫鉤的“單一農(nóng)場支付”，方徹底實現(xiàn)“綠箱”的轉(zhuǎn)化。CPA2020的改革最終形成了以基本補貼為主題框架，以綠色補貼、自然條件限制區(qū)域補貼等為補充的，更為“綠箱化”的、新的補貼模式。

六、CAP的改革與演進對完善我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持制度的啟示

歐盟CAP改革與演進經(jīng)驗，為我國農(nóng)業(yè)補貼制度的完善，提供了有益借鑒。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)面臨資源和市場的雙重約束，人多地少的稟賦限制導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品競爭劣勢凸顯，主要農(nóng)產(chǎn)品自給率不斷降低。因此，我國農(nóng)業(yè)補貼制度改革應(yīng)以保障糧食安全、增加農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護為主線，以構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)高效的“綠箱化”補貼體制為目標(biāo)。

1.優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼機制，強化直接補貼的政策績效，保證糧食安全。首先，應(yīng)完善“綠箱”補貼結(jié)構(gòu)，加大一般服務(wù)支持力度，增加涉農(nóng)教育及科技培訓(xùn)支持，強化農(nóng)產(chǎn)品檢疫安全及生態(tài)環(huán)境保護補貼，助益農(nóng)業(yè)均衡及可持續(xù)發(fā)展。針對鮮活農(nóng)產(chǎn)品，引入“浮動價格調(diào)節(jié)機制”，逐步建立“最低收購價及臨時收儲價”為主的鮮活、時令農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控體系。其次，盡可能用足“黃箱”空間，建立“三大主糧目標(biāo)價格機制”，確保糧食產(chǎn)量與安全，盡可能降低主糧的外貿(mào)依存度。鑒于國內(nèi)支持體系尚未完善，全面實施“脫鉤直接支付”的條件尚不成熟，當(dāng)前須建構(gòu)與作物產(chǎn)量、生態(tài)環(huán)境保護等相掛鉤的直接支持機制。最后，加大對“四補貼”、畜牧業(yè)養(yǎng)殖補貼支持力度，從“按計稅面積計發(fā)補貼”改為“按產(chǎn)量或?qū)嶋H種植面積計發(fā)補貼”，最大限度發(fā)揮補貼的激勵效應(yīng)?？梢越梃bCAP做法，建立生產(chǎn)者信息大數(shù)據(jù)，為補貼計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)提供信息技術(shù)支持，并把此類補貼明確為脫鉤的“綠箱”范疇，以減緩“黃箱”補貼觸頂?shù)膲毫Α?/p>

2.啟動親環(huán)境型補貼項目，并與生態(tài)、食品安全掛鉤。最初CAP只涉及農(nóng)產(chǎn)品價格支持，CAP2020改革基本實現(xiàn)了向“關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)保護、鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。要想徹底改變當(dāng)前農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，農(nóng)產(chǎn)品污染與食品安全等問題，須建立具有環(huán)保生態(tài)效益的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持機制。首先，需要加大環(huán)境友好型補貼項目的支持力度。例如，進一步強化退耕還林(草)與濕地恢復(fù)支持，增設(shè)土壤與水資源保護補貼，以扶持治理耕地重金屬和農(nóng)業(yè)面源污染及地下水污染的問題。其次，借鑒CAP經(jīng)驗，細化農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)范，要求獲得補貼的新型農(nóng)戶必須限制化肥、農(nóng)藥的使用次數(shù)和數(shù)量，轉(zhuǎn)而使用無污染的秸稈、糞便等綠肥。同時盡快頒行有關(guān)“秸稈焚燒、水土污染防治、化肥農(nóng)藥使用”等標(biāo)準(zhǔn)細則及操作規(guī)程，借助于“農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)檢測”嚴格實施。最后，借鑒CAP“交叉補貼”成功做法及TPP的最新制度理念[16]，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼項目與“節(jié)約農(nóng)業(yè)資源、保護生態(tài)環(huán)境及食品安全”的高度關(guān)聯(lián)，促使農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境和諧共存。

3.強化農(nóng)業(yè)支持與補貼的規(guī)范化與法制化。首先，為了與WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》義務(wù)保持一致，借鑒CAP2020經(jīng)驗，我國應(yīng)及時修改《農(nóng)業(yè)法》，增加“農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持”專章，或者盡快出臺專門的《農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持/補貼條例》[17]，以滿足農(nóng)業(yè)支持法律化的實際需求。其次，加快制定農(nóng)業(yè)生態(tài)保護法。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體惡化趨勢尚未得到根本遏制，促進農(nóng)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型的法律規(guī)范并不完善。當(dāng)前的環(huán)保法規(guī)范涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)保護的內(nèi)容過于原則化，可操作性差，且相關(guān)主管部門職責(zé)重疊不明，導(dǎo)致執(zhí)法不力，監(jiān)管不嚴，無法契合農(nóng)業(yè)生態(tài)保護的現(xiàn)實需要。故以《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)，應(yīng)盡快制定一部 “農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法”。最后，完善《農(nóng)業(yè)保險條例》，強化保險機制效果。2012出臺的《農(nóng)業(yè)保險條例》對抵御農(nóng)業(yè)風(fēng)險、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護農(nóng)民利益，具有重大意義。但《農(nóng)業(yè)保險條例》實施上仍有許多問題亟待解決，例如：“保險標(biāo)的小、農(nóng)民收入低、地域面積大”的要求導(dǎo)致保險額度、范圍無法滿足農(nóng)民的實際需求；險種設(shè)計上與CPA差距較大，保監(jiān)會目前實際實施的險種僅局限在種、養(yǎng)兩業(yè)和大棚設(shè)備等簡單的風(fēng)險項目上；補償額度和比例過低，保險補償僅能維持農(nóng)民在務(wù)農(nóng)成本上的投入，對于其中的維護成本、產(chǎn)出效益、產(chǎn)業(yè)鏈條的影響，都還沒有涉及；農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險分散機制缺失，我國自然災(zāi)害多，特別是在大災(zāi)、巨災(zāi)面前，農(nóng)民根本沒有抵御能力，而《農(nóng)業(yè)保險條例》擬定的“互助保險組織初保、保險公司分保、國家巨災(zāi)再保機構(gòu)再?！钡摹叭壔鸺蓖七M機制遲遲未能建立。災(zāi)難不會等制度健全之后才發(fā)生，健全機制迫在眉睫。

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[16] 王軍杰．論亞投行在突破TPP壁壘中的法律應(yīng)對[J]．山東警察學(xué)院學(xué)報，2016(1)：57-63．

[17] 王軍杰．論我國國內(nèi)支持制度的完善與重構(gòu)[J]．財經(jīng)理論與實踐，2012(2)：118-123．

(責(zé)任編輯:王鐵軍)

On the Evolution of European Union's Agricultural Domestic Support System and the Recent Development Trend

WANG Junjie1,SHEN Liping2

(1.LawSchoolofSichuanUniversity,Chengdu,Sichuan610065,China;2.People'sProcuratorateofChengdu,ChengduSichuan610041,China)

The historical evolution of legal system of European Union's agricultural domestic support is closely related to the common agricultural policy. After reforms of CAP, accelerating agricultural development and promoting the competitiveness of the agricultural products are the main line of CAP in order to adapt to the WTO multilateral agricultural rules and the needs of the development of agriculture in the European Union. From Price Support to Direct Payment Linked to Production, to the Direct Payment not Linked to Production, those changes were actually from the Yellow Box to the Blue Box, to the process of Green Box, but the large amount of domestic support has not been substantially cut. The new round of reform of the CPA2020 continues the historical inertia, continues to Green Box of sustainable development of agriculture and rural areas support, and give attention to the policy goals of reliable food security and balance regional development. Making the CAP structure more reasonable, the emphasis of support is more prominent, and the effect is more obvious. The evolution and reform of CAP has important practical significance to improve the structure of agricultural subsidies, start the pro -environmental subsidy program, strengthen the standardization and legalization of agricultural support in our country.

European Union; agricultural domestic support ;Common Agricultural Policy

2016 -10 -12

王軍杰(1976—)，男，河北大名人，法學(xué)博士,四川大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：國際經(jīng)濟法學(xué)。

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