文/鄭薇 編輯/靖立坤

審慎監(jiān)管框架下的外匯管理實踐與思考

文/鄭薇 編輯/靖立坤

2008年的次貸危機及其在全球的廣泛蔓延，引發(fā)了世界對金融監(jiān)管體系的審視和反思，對金融市場實施有效監(jiān)管的必要性被重申，強化宏觀審慎管理成為各國金融改革的共同選擇。眾所周知，宏觀審慎管理以維護金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風險為目標，著眼于發(fā)揮逆周期調節(jié)的作用和解決跨市場風險傳染的問題，主要是運用審慎性工具來限制時間維度和跨部門維度（或結構性）的系統(tǒng)性風險累積。

本輪全球金融危機以來，受全球資本流動格局變化的影響，新興經(jīng)濟體跨境資本流動短期波動有所加劇，波動周期顯著縮短?？v觀世界金融歷史，跨境資金短期內“大進大出”容易導致貨幣危機，繼而引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。鑒此，越來越多的國家，尤其是新興市場國家，近年來都在不同程度地加強對資本流動的管理，尤其是宏觀審慎管理。

我國正在穩(wěn)步推進匯率和利率市場化、資本項目開放、人民幣國際化等金融改革。將宏觀審慎管理引入外匯管理，構建和完善宏觀審慎管理與微觀市場監(jiān)管相結合的跨境資本流動監(jiān)管體系，對于維護外匯市場和金融穩(wěn)定，為各項改革創(chuàng)造良好環(huán)境，無疑具有重要意義。

強化外匯管理宏觀審慎管理

掌握和評估跨境資本流動情況是實現(xiàn)宏觀審慎管理目標的前提

維護金融穩(wěn)定的目標依賴于宏觀審慎政策工具的實施。而如何選擇適當?shù)恼吖ぞ摺⒑螘r啟動及實施應急方案，需要能對跨境資本流動狀況做出充分的分析評估和預警。外匯管理部門目前已建立了統(tǒng)一的跨境資金流動監(jiān)測分析平臺，能夠實現(xiàn)對跨境資金流動的全口徑信息采集、統(tǒng)計、監(jiān)測和分析；但同時也存在預警功能相對不足的問題，影響風險評估的準確性和政策制定的前瞻性。應當在此基礎上，進一步健全風險預警和響應機制。在完善預警指標設置方面，應根據(jù)形勢變化適時調整監(jiān)管指標及其閾值，使其能及時提示可能出現(xiàn)的跨境資金流動的方向性變化和壓力累積的情況，并區(qū)分風險級別和防范目標。在此基礎上，制定完備的預警和應對方案，構建危機預警模型，以提升宏觀審慎管理的準確性、及時性和前瞻性。

正確運用政策工具是實施宏觀審慎管理的核心

經(jīng)驗表明，實現(xiàn)宏觀審慎政策目標需要一套范圍廣泛的政策工具，有必要提前建立全面豐富的政策工具箱，以便在系統(tǒng)脆弱性較為嚴重時評估使用。

一是進一步完善現(xiàn)有政策工具箱。在立足國內市場現(xiàn)狀、汲取國際經(jīng)驗的基礎上，2015年起，人民銀行、外匯局將外匯流動性和跨境資金流動納入了宏觀審慎管理范疇，進一步完善了宏觀審慎政策框架。目前，人民銀行已經(jīng)建立了跨境融資宏觀風險監(jiān)測指標體系，可以運用跨境融資杠桿率、風險轉換因子、宏觀審慎調節(jié)參數(shù)等實現(xiàn)逆周期調節(jié)；也可通過對金融機構代客遠期售匯業(yè)務收取外匯風險準備金、調整銀行結售匯綜合頭寸等方式，達到宏觀審慎管理的目標。外匯局于2016年放寬對合格境外機構投資者（QFII）和人民幣合格境外機構投資者（RQFII）單家機構投資額度上限和鎖定期的限制、開放銀行間債券市場，以及配合人民銀行將全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策推廣至全國等舉措，也是在強化宏觀審慎管理領域的積極作為。下一步，監(jiān)管部門將繼續(xù)研究并完善跨境資金流動宏觀審慎管理框架。

二是加強系統(tǒng)重要性機構的監(jiān)管。在關注金融機構整體杠桿程度，加強對銀行跨境融資、貿易信貸、內保外貸等業(yè)務管理，防范系統(tǒng)性風險的基礎上，外匯管理部門還應當加強對系統(tǒng)重要性金融機構業(yè)務的跟蹤監(jiān)測和分析，加大業(yè)務指導力度，并對其提出更為審慎的管理要求；必要時，還可采取約談、誡勉談話等方式進行督促。未來可借鑒企業(yè)分類管理的方式，從事前監(jiān)管和事后處置兩方面著手，研究對金融機構采取差異化的監(jiān)管措施，在全面、客觀評估金融機構外匯業(yè)務經(jīng)營風險的基礎上，對高風險機構采取更加嚴格的監(jiān)管。此外，審慎管理理念也同樣適用于資金流動規(guī)模大、對跨境收支和結售匯影響突出的市場主體，外匯管理部門可與其建立密切的聯(lián)系和溝通，實現(xiàn)更好的引導和管理。

三是進一步加強部門間監(jiān)管合作和信息共享。系統(tǒng)性風險的產(chǎn)生根源在理論上分為時間維度和空間維度。其中的空間維度即指各金融部門之間的交互效應。對此，在監(jiān)管部門之間建立明確的合作與信息共享機制，能夠有效防范系統(tǒng)性風險。近年來，外匯管理部門在跨部門協(xié)同監(jiān)管方面做了大量工作。近日，海關總署、國家稅務總局、國家外匯管理局共同簽署了《關于實施信息共享開展聯(lián)合監(jiān)管的合作機制框架協(xié)議》，三方一致同意，加快推進跨部門信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助，通過加大信息共享力度，不斷完善事中事后監(jiān)管體系，提高監(jiān)管效能。此外，外匯局與人民銀行在本外幣政策協(xié)調、打擊洗錢犯罪、信用體系建設等方面的合作也取得了積極成效，未來還將向縱深發(fā)展。

宏觀審慎與微觀市場監(jiān)管并重

微觀市場監(jiān)管關注單個主體和行為。表面上看，其不及宏觀審慎管理防范系統(tǒng)性風險的作用直接，但如果考慮到金融體系由千萬個市場主體寸積銖累，則忽視對微觀市場的監(jiān)管，其順周期的風險聚集同樣會引發(fā)危機。對微觀市場的監(jiān)管主要在于以下兩個方面：

一是要加強外匯交易真實性合規(guī)性審核。當前，我國在實現(xiàn)經(jīng)常項目可兌換基礎上實施真實性和合規(guī)性審核，一方面，是因為通過審核外匯交易背景材料能夠區(qū)分資金項目，避免資金借道管理更加寬松的經(jīng)常項目實現(xiàn)跨境流動，維護資本項目管理的有效性；另一方面，在于健康、有序的外匯市場秩序需要絕大多數(shù)的外匯交易真實合法，而真實性審核能夠有效識別非法、異常交易，也有利于守法主體更加便捷地辦理外匯業(yè)務。因此，應當要求金融機構在外匯業(yè)務辦理過程中，落實“了解你的客戶”的展業(yè)原則，加強對交易真實性、合規(guī)性背景的單證審核。外匯管理部門應通過對金融機構進行非現(xiàn)場監(jiān)測核查、現(xiàn)場檢查核查等，確保真實性審核執(zhí)行到位；同時，也要主動幫助銀行更好地開展真實性審核。近期，外匯局已通過技術手段實現(xiàn)了向銀行開放電子報關信息，在不改變現(xiàn)有企業(yè)業(yè)務辦理手續(xù)的同時，為銀行提供了新的信息查詢渠道，能夠有效防止企業(yè)重復使用、篡改報關單辦理付匯。上述電子報關信息核驗是非強制性的，銀行可以按照展業(yè)原則自主進行，有利于其在效率上實現(xiàn)最大化。

二是要嚴厲打擊外匯市場的違法違規(guī)行為。對于企業(yè)虛假對外投資、虛假利潤匯出、偽造或構造貿易背景騙匯、個人分拆購付匯、假借貿易或投資渠道對外轉移資產(chǎn)等違法違規(guī)行為，外匯管理部門將予以嚴厲打擊。此外，外匯管理部門還將加強與公安等部門的監(jiān)管合作，嚴厲打擊地下錢莊等犯罪活動，嚴厲查處地下錢莊交易對手，延伸打擊鏈條。對于查實的違法違規(guī)案件，在處罰標準上，按照從嚴從重標準處罰違規(guī)交易和主體；在處罰方式上，堅持公開曝光，加大對守信的聯(lián)合激勵和對失信的聯(lián)合懲戒力度。

4月25日，習近平總書記在中共中央政治局第四十次集體學習時強調，“維護金融安全，是關系我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局的一件帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事。金融活，經(jīng)濟活；金融穩(wěn)，經(jīng)濟穩(wěn)”。2017年以來，我國外匯市場比較穩(wěn)定，跨境資本流動趨向平衡。但當前世界經(jīng)濟金融形勢仍然復雜而脆弱，外匯管理部門肩負著防范跨境資金流動過度沖擊、維護金融穩(wěn)定的重要使命。未來，外匯管理一方面要繼續(xù)增強風險防范意識，加強外匯市場監(jiān)管，堅持探索宏觀審慎管理與微觀市場監(jiān)管相結合的路徑，維護健康、穩(wěn)定、良性的外匯市場秩序，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線；另一方面，要繼續(xù)推動和支持金融市場的雙向開放，進一步提升貿易投資的便利化水平。

作者系國家外匯管理局副局長