清華大學(xué)審計室 李延召 司艷萍

基于內(nèi)部治理視角的高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計問題探析*

清華大學(xué)審計室 李延召 司艷萍

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間因其所任職務(wù)而依法對本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位的財政財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動所應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)和義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、評價和鑒證的行為。2011年7月劉家義審計長提出“國家審計與國家治理”，國家審計不僅是國家治理的堅實(shí)基礎(chǔ)，也是國家治理的主要內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為我國的一項(xiàng)重要制度，對于推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面深化學(xué)校綜合改革、加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督、推進(jìn)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面具有積極作用和重要意義。但高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的規(guī)范化建設(shè)還不夠完善，存在審計對象未全覆蓋、聯(lián)席會議制度不健全、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與財務(wù)收支審計的區(qū)別度有待提高、審計質(zhì)量有待加強(qiáng)、各類審計業(yè)務(wù)間單打獨(dú)斗未形成合力、審計公開和結(jié)果利用不深入、任中審計與同步審計尚未開展等不規(guī)范問題，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在高校內(nèi)部治理中的作用發(fā)揮。因此有必要對上述問題進(jìn)行探討，研究進(jìn)一步規(guī)范和完善高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計監(jiān)督的機(jī)制措施，更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在高校內(nèi)部治理中的職能作用，為新時期新形勢下高校全面深化綜合改革、建設(shè)中國特色世界一流大學(xué)的事業(yè)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

一、加強(qiáng)聯(lián)席會議制度建設(shè)，構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計協(xié)同體系

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議作為一項(xiàng)制度和架構(gòu)，對于準(zhǔn)確界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在高校治理體系中的地位和層次、有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在高校治理中的作用，起著重要的保障作用。實(shí)際上由于我國實(shí)行黨管干部的原則，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計本質(zhì)上是一項(xiàng)干部監(jiān)督管理制度，是各級黨委委托給組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、審計等部門共同承擔(dān)的一項(xiàng)監(jiān)督管理任務(wù)，審計部門主要承擔(dān)審計實(shí)施工作。同時在我國行政型的審計管理體制下，審計獨(dú)立性受到制約，僅依靠審計部門很難完成好干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計監(jiān)督的重任。以上決定了聯(lián)席會議制度對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的極端重要性。但高校部分審計人員意識不到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的本質(zhì)，給審計工作造成許多根源性的問題。如認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計只是審計部門的事情，不注重組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的共同參與，甚至認(rèn)為多部門共同參與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的做法是風(fēng)風(fēng)火火的花架子，導(dǎo)致審計聯(lián)席會議制度尚未建立，其它部門幾乎不參與審計工作，審計部門單打獨(dú)斗，審計結(jié)果幾乎從不利用，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的效果大大折扣。在上述思想誤區(qū)的指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作很難做出實(shí)效。因此高校要建立規(guī)范的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議制度，促進(jìn)聯(lián)席會議成員單位對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的共同參與。在審計整個過程中，包括審計項(xiàng)目及其重點(diǎn)的確定、審計實(shí)施、審計延伸、后續(xù)問題的處理、審計結(jié)果利用等環(huán)節(jié)，審計部門都必須加強(qiáng)與組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的溝通與配合，取得相關(guān)部門的理解支持和共同參與。一是必須落實(shí)建立聯(lián)席會議，這是國家的法規(guī)要求，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的突出特點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作能夠發(fā)揮作用的組織保障；二是要切實(shí)加強(qiáng)聯(lián)席會議成員單位的共同參與，構(gòu)筑起經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計協(xié)同體系，充分發(fā)揮各部門的職能作用，形成審前共商、審中協(xié)作、審后運(yùn)用的整體合力；三是要取得學(xué)校黨委和行政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和支持，促進(jìn)學(xué)校在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計各個環(huán)節(jié)的參與和指導(dǎo)，形成相應(yīng)的制度保障。

二、對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象全面覆蓋并突出重點(diǎn)

高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要對象是學(xué)校的中層正職干部，他們是學(xué)校改革發(fā)展和內(nèi)部管理服務(wù)的骨干力量和關(guān)鍵群體，對其實(shí)行審計全覆蓋具有重要意義。但審計對象未全面覆蓋是高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的突出問題，部分高校中該問題較為嚴(yán)重：一是對行政干部的審計尚未全面覆蓋，如僅對院系行政負(fù)責(zé)人開展審計，認(rèn)為機(jī)關(guān)部處的資金量很小，不必開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，但實(shí)際上對這些部門開展審計更有利于推動學(xué)校治理體系和內(nèi)部控制的完善；二是錯誤認(rèn)為并片面規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計的領(lǐng)導(dǎo)干部就是行政干部，從而將學(xué)校黨務(wù)部門負(fù)責(zé)人和院系黨委書記完全排除于審計對象。這些錯誤的思想是對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的極大誤解，也違背了國家關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的明確規(guī)定。

2015年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計全覆蓋的實(shí)施意見》，明確要求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋。高校應(yīng)以此為契機(jī)，按照學(xué)校干部監(jiān)督管理的權(quán)限，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象全面覆蓋，將各院系、各機(jī)關(guān)部處、各后勤單位、各附屬和直屬單位、資產(chǎn)管理公司等單位的行政正職負(fù)責(zé)人和黨務(wù)正職負(fù)責(zé)人全部納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象，必要時甚至可對副職干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。同時要對審計對象突出重點(diǎn)，尤其要加強(qiáng)對業(yè)務(wù)活動復(fù)雜、資產(chǎn)資金量較大的重點(diǎn)單位以及工程建設(shè)、招標(biāo)采購、資產(chǎn)管理、招生等關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的審計?？筛鶕?jù)經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任的大小，對審計對象建立“抽審”或“必審”的分類管理制度，對重要院系、重點(diǎn)部處、關(guān)鍵領(lǐng)域和重要校企領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行定期重點(diǎn)審計，對其他領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行任期內(nèi)抽審和輪審。這種將重點(diǎn)與全面相結(jié)合、普遍性與特殊性相結(jié)合、抓主要矛盾的做法，將會給經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計帶來事半功倍的效果，也更加有利于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對推動完善學(xué)校治理體系的作用。

三、完善審計方式，開展任中審計和同步審計

高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計存在“以離任審計為主，任中審計比重較小”的現(xiàn)象，部分高校甚至從未開展過任中審計，認(rèn)為離任審計才是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。實(shí)際上任中審計是多年來我國審計人員從實(shí)踐中探索出的有效方式并被國家審計大力采用，如僅2009-2010年審計署審計的37名省部長中就有33名是任中審計，占比89%。根據(jù)干部監(jiān)督管理的需要，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計可以進(jìn)行任中審計也可以進(jìn)行離任審計。任中審計與離任審計是并重的審計方式和手段，并無主次關(guān)系，只是“根據(jù)干部管理監(jiān)督的需要”而定。高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計有必要更新觀念，完善審計方式，積極進(jìn)行任中審計，取得一舉多得的效果。一方面從對學(xué)校的貢獻(xiàn)來看，任中審計可以前移審計關(guān)口，及早發(fā)現(xiàn)并解決問題，甚至預(yù)防問題的發(fā)生，提高審計的時效性。高校可以建立干部年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任報告制度，根據(jù)干部履職情況或風(fēng)險評估結(jié)果，及時安排實(shí)施任中審計。另一方面從對審計自身的影響來說，任中審計使審計部門掌握了更大的主動性和靈活性。高校審計人員普遍力量不足，如果都到集中換屆時開展離任審計，會造成較大的工作壓力，也不利于保證審計質(zhì)量。任中審計在時間安排上的靈活性，可以使審計部門根據(jù)實(shí)際情況全面統(tǒng)籌安排審計計劃和審計方式。此外對實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計的認(rèn)識還存在不足，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計作為一項(xiàng)新課題，高校有必要積極開展，有效界定和區(qū)分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不同的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，創(chuàng)新審計組織方式，與任中審計相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)同步審計的全面落實(shí)，并分別認(rèn)定責(zé)任、出具審計報告。

四、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與其它審計業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)同

高校內(nèi)審部門普遍設(shè)立了工程審計、財務(wù)審計等科室，具體又分經(jīng)濟(jì)責(zé)任、工程建設(shè)、預(yù)決算、財務(wù)收支、內(nèi)部控制、科研經(jīng)費(fèi)等多種審計業(yè)務(wù)。雖然科室設(shè)置全、業(yè)務(wù)種類多，但最突出的問題是割裂地認(rèn)識和處理不同審計業(yè)務(wù)，意識不到審計業(yè)務(wù)之間的內(nèi)在聯(lián)系和協(xié)同，甚至各科室、各業(yè)務(wù)間“老死不相往來”，從未進(jìn)行過信息共享、業(yè)務(wù)討論或聯(lián)合審計。這極其不利于審計工作的有效開展，不利于審計資源的節(jié)約和審計質(zhì)量的提高,導(dǎo)致審計工作的整體效果不好。

因此必須以整體觀和系統(tǒng)論的視角去組織審計業(yè)務(wù)，尤其是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與其它審計業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌結(jié)合，以期取得如下效果：一是有效解決審計資源與審計需求不斷增加的矛盾，通過審計項(xiàng)目的協(xié)同實(shí)施，在不增加或稍微增加人員配備的前提下，在一次審計中事半功倍地實(shí)現(xiàn)多個目標(biāo)，從而節(jié)約審計資源、提高審計效率；二是審計業(yè)務(wù)協(xié)同帶來審計技術(shù)、信息等方面的共享，有助于達(dá)到同時高質(zhì)量完成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和其它審計任務(wù)的雙重效果；三是對被審計單位而言，業(yè)務(wù)協(xié)同可以避免對同一單位的頻繁審計和業(yè)務(wù)干擾，是審計部門以人為本、貫徹群眾路線的體現(xiàn)。因此高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計應(yīng)與其它審計業(yè)務(wù)有效結(jié)合，在審計計劃制定、審計實(shí)施、文書報送、結(jié)果利用等方面實(shí)行統(tǒng)一管理，整合各專業(yè)審計，統(tǒng)籌安排和合理配置審計資源，形成工作合力。比如工程審計中獲知的投資決策合法性、工程管理規(guī)范性、投資效益等情況，可以作為線索提供給經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計業(yè)務(wù)，一些問題可以通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計進(jìn)一步查明原因、追究責(zé)任。又如審計部門根據(jù)學(xué)校要求在開展內(nèi)部控制或財務(wù)收支審計時完全可以對該單位負(fù)責(zé)人同時開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任任中審計，待該負(fù)責(zé)人任期屆滿時可以減少一次離任審計。

五、著力提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量

審計質(zhì)量是審計工作的生命線，是審計結(jié)果利用的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是審計工作的重中之重，發(fā)揮的作用巨大，但這一切都離不開審計的質(zhì)量。質(zhì)量問題是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的三大問題之一，與國家審計相比部分高校此類問題更為突出，主要表現(xiàn)在：審計任務(wù)重與審計力量不足的矛盾較為突出，審計質(zhì)量難以保證；審計內(nèi)容不夠全面，仍停留在賬項(xiàng)導(dǎo)向的審計模式下，以財務(wù)收支審計為主，缺乏對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的全面審計；審計評價指標(biāo)不夠健全，影響對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的客觀評價；審計方法不夠科學(xué)、有效；審計全過程中一些基本的質(zhì)量保證措施尚未建立。以上問題導(dǎo)致審計質(zhì)量不高，甚至審計結(jié)果答非所問，不是學(xué)校所關(guān)心的重點(diǎn)，甚至審計數(shù)據(jù)、審計結(jié)論錯誤，不僅影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作用的發(fā)揮，也影響審計自身的形象和權(quán)威。

為著力提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范程序、精心操作、防范風(fēng)險，在審計準(zhǔn)備、審計實(shí)施和審計報告等各階段采取質(zhì)量保證措施：一是合理均衡的安排審計計劃，堅持離任與任中審計相結(jié)合,重點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)選派經(jīng)驗(yàn)豐富的審計人員；二是建立組織部門書面委托制度，明確審計重點(diǎn)和目的，使審計工作有的放矢；三是強(qiáng)化聯(lián)席會議成員單位的共同參與,必要時由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門抽調(diào)人員參與審計全過程,堅持由組織部長親自主持審計進(jìn)點(diǎn)會和反饋溝通會；四是完善審計調(diào)查制度，審計實(shí)施前必須向組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門詳細(xì)了解被審計對象及其所在單位的有關(guān)情況和線索，利用審計公示公開、與副職和師生代表個別談話、召開座談會、民主測評等形式，全面并有重點(diǎn)地了解相關(guān)情況；五是完善審計進(jìn)點(diǎn)會制度，參加人員應(yīng)有廣泛性和代表性，如領(lǐng)導(dǎo)班子成員、師生員工代表等，進(jìn)點(diǎn)會應(yīng)同時進(jìn)行書面問卷調(diào)查；六是準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容，除關(guān)注財務(wù)收支外，更要全面關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的其它方面，如貫徹執(zhí)行科學(xué)發(fā)展、重大經(jīng)濟(jì)決策、國有資產(chǎn)管理、內(nèi)部管理制度的制定和執(zhí)行、對下屬單位的管理和監(jiān)督、履行黨風(fēng)廉政建設(shè)職責(zé)和遵守廉潔從政等情況；七是采用科學(xué)有效的審計方法，如審計署推廣的審計方法和計算機(jī)審計方法，將存在的問題充分挖掘出來，提高審計效率和效果；八是建立主審負(fù)責(zé)、分級復(fù)審、交叉符合、業(yè)務(wù)討論等制度，建立審計報告征求意見和異議申訴制度。

六、強(qiáng)化審計結(jié)果利用，實(shí)行審計公示公開

高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果能否得到有效運(yùn)用，直接關(guān)系到審計工作的成敗。審計成果的運(yùn)用是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的重要內(nèi)容。從全國來看對41萬多名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，4%的領(lǐng)導(dǎo)干部被給予免職、降職、撤職和其他處分，同時一大批領(lǐng)導(dǎo)干部因?qū)徲嫿Y(jié)果反映較好而受到肯定、表揚(yáng)和提拔使用。部分高校在審計結(jié)果運(yùn)用上存在嚴(yán)重不足，甚至尚未建立相關(guān)制度，因此應(yīng)通過制度建設(shè)加強(qiáng)審計“產(chǎn)品”的營銷、推廣和使用：一是明確審計結(jié)果通報制度，及時向?qū)W校黨委和行政負(fù)責(zé)人報送審計結(jié)果，同時通報其他相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及校黨委常委等人員，促進(jìn)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對審計結(jié)果的重視和利用；二是明確學(xué)校相關(guān)部門應(yīng)將審計結(jié)果作為考核、任免、獎懲被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，加強(qiáng)責(zé)任追究；三是明確建立反饋溝通與整改制度,被審計領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位存在的問題，必須及時整改并反饋給審計、組織、紀(jì)監(jiān)等部門；四是明確規(guī)定將審計結(jié)果放入被審計領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案。與此同時，高校應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計公示和公開制度，為高校廣大師生員工參與學(xué)校治理提供機(jī)制保障和渠道，可先在校內(nèi)公開，再逐步向社會公開。

實(shí)行審計公示公開具有重要意義：一是通過對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計知識的宣傳和普及，有利于獲得全校師生的信任、理解和支持，培育良好的審計環(huán)境；二是通過公示公告獲取審計線索，有利于審計調(diào)查，避免審計風(fēng)險；三是有利于保障廣大師生員工對審計成果的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)審計整改的落實(shí)和監(jiān)督；四是通過審計公示公開自覺接受師生員工和社會大眾的監(jiān)督，有利于監(jiān)督和激勵審計自身，進(jìn)一步提高審計人員的責(zé)任感和審計質(zhì)量的提高。

總之，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是高校內(nèi)部治理體系中的重要環(huán)節(jié)和重要保障。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計本質(zhì)上是一種干部監(jiān)督管理制度，高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作有必要轉(zhuǎn)變觀念、解放思想，加強(qiáng)聯(lián)席會議成員單位的共同參與，構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計協(xié)同體系，對審計對象全面覆蓋并突出重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與其它審計業(yè)務(wù)間的統(tǒng)籌結(jié)合、協(xié)同高效，在提高審計質(zhì)量的基礎(chǔ)上強(qiáng)化審計結(jié)果應(yīng)用，實(shí)行審計公示和公告，積極探索任中審計和黨政干部同步審計，全面落實(shí)兩辦規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則的各項(xiàng)要求，不斷完善學(xué)校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，在加強(qiáng)干部監(jiān)督管理、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、推動學(xué)校綜合改革、完善學(xué)校治理體系、促進(jìn)單位價值增值等方面發(fā)揮高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的獨(dú)特作用。

*本文系中國教育審計學(xué)會2015-2016年度審計科研課題“內(nèi)部審計在高校治理中的地位和作用”（項(xiàng)目編號：JY20152102）階段性研究成果。

（編輯 張芬）