●張 繪 武靖州

從預(yù)算績效、績效預(yù)算到政府治理績效

●張 繪 武靖州

預(yù)算績效、績效預(yù)算與政府治理績效三者既有區(qū)別又有聯(lián)系，預(yù)算績效管理是績效預(yù)算管理在我國現(xiàn)階段發(fā)展的初步實(shí)踐，是我國實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算管理以及推動政府治理績效提升的現(xiàn)實(shí)路徑。本文分析認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)從預(yù)算績效到績效預(yù)算乃至政府治理績效的提升需要創(chuàng)造政策制度、問責(zé)約束、合理的績效評價指標(biāo)體系、信息系統(tǒng)支撐四個條件。

預(yù)算績效 績效預(yù)算 政府治理績效

財政是國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，預(yù)算則是財政的核心和國家治理的重要手段。預(yù)算績效管理的改革和創(chuàng)新，是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)性工作，也是整個公共管理的核心問題，事關(guān)政府治理的有效性。如何從我國實(shí)際出發(fā)，更深層次地推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，進(jìn)一步探索實(shí)施績效預(yù)算改革的可行性，為實(shí)現(xiàn)我國政府治理績效奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件，是現(xiàn)階段預(yù)算管理改革理論和實(shí)踐的重要內(nèi)容。政府治理績效體現(xiàn)了公共利益至上的原則，目的在于打造公平、高效和負(fù)責(zé)任的政府，即通過完善自身的有效治理實(shí)現(xiàn)對人民、對社會應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任。我國在從人口大國、經(jīng)濟(jì)大國邁向世界強(qiáng)國的進(jìn)程中，通過推動預(yù)算績效管理實(shí)現(xiàn)“績效預(yù)算”，進(jìn)而提高政府治理績效，是發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和支柱作用，推進(jìn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理改革目標(biāo)的關(guān)鍵之一。

近年來，我國財政收入高速增長發(fā)生了趨勢性轉(zhuǎn)變，且由于結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，呈現(xiàn)出收支規(guī)模失衡、收支結(jié)構(gòu)錯位、體制改革動力不足、財政支出績效導(dǎo)向不明確等問題。改善預(yù)算組織與安排，優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)，提升財政支出的績效，需要逐步實(shí)現(xiàn)從“預(yù)算績效”向“績效預(yù)算”轉(zhuǎn)變，并推動政府治理績效的提升。這是一個復(fù)雜而系統(tǒng)的改革過程，是需要在漸進(jìn)化改革進(jìn)程中加以推進(jìn)和依據(jù)實(shí)際需求不斷摸索與創(chuàng)新的。

一、預(yù)算績效、績效預(yù)算與政府治理績效

在實(shí)踐中，通常把 “預(yù)算績效”與“績效預(yù)算”混淆使用，雖然二者都有提高公共支出經(jīng)濟(jì)性、效率性與效益性的要求，但實(shí)際上“預(yù)算績效”很大程度上體現(xiàn)的是管理的過程，而“績效預(yù)算”更加側(cè)重于管理的結(jié)果。政府治理績效則是在新公共管理影響下公共管理由“管理效能”向“治理水平”轉(zhuǎn)變的結(jié)果。從推進(jìn)預(yù)算績效管理改革入手，實(shí)現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃ьA(yù)算模式，推動政府治理績效的提升，有助于促進(jìn)國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。

（一）政府治理績效和預(yù)算績效

“政府治理”是指通過一定的制度設(shè)計，網(wǎng)絡(luò)協(xié)同手段和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制約束政府的行為，避免政府處于壟斷地位，實(shí)現(xiàn)公民、政府和多元社會組織對民生領(lǐng)域等部分公共事務(wù)和活動的共制，并實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定目標(biāo)的政治過程。政府治理績效是指政府施政的效果，是政府所有行為的最終體現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)政府治理績效的提升需要推進(jìn)四個方面的改革：一是現(xiàn)代財政體系的構(gòu)建和完善；二是政府人力資源管理和激勵體系的構(gòu)建；三是政府有效問責(zé)機(jī)制的建立；四是有效的績效評價系統(tǒng)。其中政府績效評價是一個有效的績效反饋系統(tǒng)，不但可以完善政府決策與管理，而且可以促進(jìn)政府問責(zé)和改進(jìn)政府激勵。我國要推動政府治理績效的改革就需要通過政府職能的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)政府治理能力的提升，使政府的公正性與績效管理理念進(jìn)一步契合，增加公民對政府治理的認(rèn)可度，提高公眾對政府執(zhí)政的支持程度，進(jìn)而達(dá)到政府“善治”的執(zhí)政目標(biāo)。

預(yù)算績效是指如何更好應(yīng)用公共財政資金，以提高使用的效果并以“預(yù)算”為對象開展的，以實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，對實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)控和合理應(yīng)用績效評價結(jié)果為手段的一種管理模式。預(yù)算績效是政府治理績效的重要組成部分，是影響政府治理績效的關(guān)鍵領(lǐng)域。預(yù)算績效管理還是實(shí)現(xiàn)政府治理績效的重要環(huán)節(jié)，并能有效提升政府的治理能力。

（二）績效預(yù)算與預(yù)算績效管理的聯(lián)系與區(qū)別

績效預(yù)算，是政府通過制定有關(guān)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，再依據(jù)政府的具體職能和施政方針制定的實(shí)施方案，并且采取更為科學(xué)的成本效益分析來編制預(yù)算的一種方法，這是一種以追求財政管理效率具有有效性，并貫穿于整個預(yù)算過程的一套預(yù)算管理系統(tǒng)。在技術(shù)進(jìn)步的條件下，用于維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)常性支出（即部門預(yù)算中的“基本支出”）可以通過測算并以規(guī)定定額標(biāo)準(zhǔn)的形式改進(jìn)效率，但在支出規(guī)模更為龐大、涉及領(lǐng)域更為復(fù)雜的專項支出 （即部門預(yù)算中的 “項目支出”）方面，這種定額標(biāo)準(zhǔn)的管理難以得到有效執(zhí)行。

預(yù)算績效與績效預(yù)算，在具體運(yùn)用過程中都是提高財政支出管理效率的方式，兩者在具體評價方法和管理理念上有共通點(diǎn)，在發(fā)展路徑上又有交叉。兩者雖然都以提高財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性為目的，但也存在著一定的差異：一方面，績效預(yù)算以實(shí)施結(jié)果為導(dǎo)向，預(yù)算績效管理以績效目標(biāo)為導(dǎo)向；另一方面，績效預(yù)算側(cè)重于源頭的管理（預(yù)算編制環(huán)節(jié)），是預(yù)算管理方式的一種徹底變革。政府通過著力打造一整套“事前有目標(biāo)、事中有監(jiān)控、事后有評價、結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理全過程鏈條，逐步增加了績效管理考慮的因素占整個預(yù)算管理中的比重，這就能在一定程度上體現(xiàn)績效預(yù)算的基本要求和規(guī)范，屬于我國績效預(yù)算管理的初步實(shí)踐。

二、從預(yù)算績效、績效預(yù)算到政府治理績效：現(xiàn)實(shí)中的阻礙與路徑選擇

作為發(fā)展中的大國，我國在實(shí)現(xiàn)由預(yù)算績效向績效預(yù)算過渡的過程中還面臨著財政收入難以準(zhǔn)確預(yù)測、財政支出資金到位不及時等問題，導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)或效果。一方面，業(yè)務(wù)主管部門或機(jī)構(gòu)專業(yè)能力不足，在財政支出目標(biāo)設(shè)定、結(jié)果評估等方面還不能達(dá)到專業(yè)化、科學(xué)化和客觀化的要求，也難以據(jù)此進(jìn)行相關(guān)決策和資源配置的調(diào)整；另一方面，非正規(guī)的制度，也導(dǎo)致了合約無法被全面保障、規(guī)章無法被全面履行等現(xiàn)實(shí)難題。

（一）缺乏專門的法律法規(guī)支撐相關(guān)改革的推進(jìn)

雖然新《預(yù)算法》及《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》都對預(yù)算績效管理工作提出了原則性要求，但對預(yù)算績效管理的內(nèi)容范圍、工作要求、責(zé)任分工、結(jié)果運(yùn)用等并沒有進(jìn)行細(xì)化明確，需要進(jìn)一步制定專門的法律法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則進(jìn)行確定。從一些國家的經(jīng)驗(yàn)做法看，有法可依是績效預(yù)算得以推廣實(shí)施的重要保障，如美國國會通過《政府績效與結(jié)果法案》，上升到法律高度后，提高了改革的嚴(yán)肅性和各政府部門的重視程度。

（二）績效管理理論尚未真正融入部門預(yù)算管理工作之中

一些部門未建立預(yù)算績效管理相關(guān)內(nèi)控制度并嚴(yán)格按照規(guī)定的制度執(zhí)行，存在被動應(yīng)付的情況。預(yù)算績效管理改革由財政部門發(fā)起，財政部門平時主要對口各部門的財務(wù)處室。但預(yù)算績效管理改革工作又涉及各個部門業(yè)務(wù)處室和單位，僅靠財務(wù)處室很難將此項工作落實(shí)到位。一些部門將績效管理簡單地交由財務(wù)處室管理，是導(dǎo)致績效管理不到位的主要原因之一。因此，從部門來說，應(yīng)由部門主要負(fù)責(zé)人牽頭，建立績效管理協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）績效目標(biāo)編制以及績效評價的質(zhì)量有待提高

一是績效目標(biāo)編制不盡合理。有的部門項目支出績效目標(biāo)的編報缺少調(diào)查研究和事前論證，導(dǎo)致編制的績效目標(biāo)不具體、不明確、針對性不強(qiáng)，為后續(xù)管理和評價帶來困難。二是績效自評過于簡單，評價方法不盡科學(xué)，評價指標(biāo)不夠科學(xué)規(guī)范。一些項目沒有進(jìn)行客觀定量的評價，類似于工作總結(jié)，反映出有些部門在預(yù)算績效管理方面認(rèn)識還不到位，績效管理專業(yè)性有待提高。三是績效評價的質(zhì)量亟待提高。實(shí)際財政支出績效評價工作中，無論是評價指標(biāo)的設(shè)置還是評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定都存在一定的隨意性。主要是因?yàn)槭袌錾先狈I(yè)的中介機(jī)構(gòu)，承擔(dān)績效評價任務(wù)的第三方評價機(jī)構(gòu)多為從事財務(wù)管理的中介機(jī)構(gòu)或從事企業(yè)管理咨詢的咨詢機(jī)構(gòu)，市場中介或咨詢機(jī)構(gòu)對評價業(yè)務(wù)的了解及熟悉度不夠，對財政管理的要求及財政政策缺乏全面的把握，在一定程度上阻礙了績效評價工作的高質(zhì)量開展。

（四）相關(guān)的技術(shù)規(guī)范還有待建立

預(yù)算績效管理核心的內(nèi)容包括績效評價個性化指標(biāo)的設(shè)立和標(biāo)準(zhǔn)的確定。這兩個方面都需要針對具體項目進(jìn)行專業(yè)化的研究，同時還需要在實(shí)踐中不斷摸索，積累歷史數(shù)據(jù)。建立績效評價個性指標(biāo)庫和標(biāo)準(zhǔn)庫需要一個長期的過程。

（五）對預(yù)算績效管理的功能作用認(rèn)識不到位

目前各相關(guān)方對預(yù)算績效管理作用的認(rèn)識和利用還不充分，主要局限于財政財務(wù)管理方面，具體功能沒有得到充分的發(fā)揮和利用。一般來說，預(yù)算績效管理至少具有以下功能作用：一是人大和社會監(jiān)督的有效工具。人大和社會通過績效目標(biāo)和評價結(jié)果可以比較清晰、科學(xué)地監(jiān)督政府工作的績效實(shí)現(xiàn)程度。二是政府管理的工具。各個部門按照全過程績效管理的要求來開展相關(guān)項目，可以推進(jìn)部門不斷提高工作效能，改進(jìn)工作質(zhì)量。三是宣傳的工具。預(yù)算績效管理是政府部門向社會宣傳政府績效的一個窗口。四是公共管理決策的工具。通過績效目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)控和結(jié)果評價，提高公共管理的決策水平。五是政府考核的工具。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，通過一定的科學(xué)方法構(gòu)建完善的指標(biāo)體系，通過績效評價，以及評價結(jié)果的反饋對改善部門績效提供有益經(jīng)驗(yàn)，評價結(jié)果具有一定的客觀性和規(guī)范性，為黨委政府加強(qiáng)對部門年度績效考核提供了充分的依據(jù)。

科學(xué)的財政預(yù)算管理體制，需要依據(jù)政府執(zhí)政目的，也就是治理績效的目標(biāo)來決定財政資金分配，而不是依據(jù)政府在現(xiàn)行財政預(yù)算管理體制下，能夠做哪些事，而將績效預(yù)算貫穿整個政府預(yù)算管理需要長期過程。由于如美國等發(fā)達(dá)國家在全面實(shí)施績效預(yù)算方面，已經(jīng)有一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，例如需要規(guī)范的體制環(huán)境和健全的法律環(huán)境、給予管理部門和職能部門一定的自主權(quán)、廣泛認(rèn)可的績效文化氛圍、權(quán)責(zé)發(fā)生制會計體系等一系列強(qiáng)有力的約束條件，而我國目前的制度建設(shè)還不能達(dá)到實(shí)施績效預(yù)算的嚴(yán)格環(huán)境要求，在這種情況下實(shí)施以預(yù)算績效管理逐步向績效預(yù)算推進(jìn)的發(fā)展道路是符合我國財政管理和國情需要的理想選擇。在當(dāng)前財政經(jīng)濟(jì)狀況不樂觀，財政收入下降而支出剛性不減的宏觀背景下，提高財政資金使用效益有非?，F(xiàn)實(shí)的需求，從預(yù)算績效管理對財政項目支出開展績效評價入手，跨越預(yù)算編制將績效目標(biāo)、指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和方法有機(jī)結(jié)合，為實(shí)施績效預(yù)算積累經(jīng)驗(yàn)并夯實(shí)基礎(chǔ)，這也為我國推進(jìn)績效預(yù)算，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府治理績效創(chuàng)造了條件。

三、從預(yù)算績效、績效預(yù)算到政府治理績效的基礎(chǔ)條件

（一）構(gòu)建完善的政策與制度條件

雖然在《新預(yù)算法》及《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等相關(guān)法律及文件中，已經(jīng)明確提出了“講求績效”的要求，但并未對績效預(yù)算進(jìn)行更深入的闡述，財政部門也尚未出臺相關(guān)的指導(dǎo)意見或?qū)嵤┺k法?？冃ьA(yù)算對各級政府而言意味著更多的約束，沒有強(qiáng)制性要求。但僅靠自愿式的約束推進(jìn)改革是很困難的，只有具有高層次的政策或法律要求，才能更好地推動預(yù)算績效管理向績效預(yù)算過渡。首先，應(yīng)制定專門的法律法規(guī)。在相關(guān)法律法規(guī)中，應(yīng)對預(yù)算績效管理的內(nèi)容范圍、工作要求、目標(biāo)任務(wù)和責(zé)任分工等做出明確規(guī)定，強(qiáng)化預(yù)算績效管理的結(jié)果運(yùn)用，將預(yù)算績效納入政府目標(biāo)考核和領(lǐng)導(dǎo)干部的任期考核，或者作為考核的重要參考依據(jù)，從法律高度來規(guī)范推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，使預(yù)算績效管理工作有法可依、有章可循，為全過程預(yù)算績效管理順利開展提供堅實(shí)的法律基礎(chǔ)和有力的法律保障。其次，應(yīng)對部門的預(yù)算績效管理工作進(jìn)行規(guī)范。按照“權(quán)責(zé)對等”的原則，各個使用財政資金的預(yù)算部門在績效管理方面應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任。預(yù)算部門應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變認(rèn)識，不斷強(qiáng)化績效理念，明確主管領(lǐng)導(dǎo)、確立牽頭機(jī)構(gòu)，建立相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將財務(wù)和業(yè)務(wù)結(jié)合起來，并把業(yè)務(wù)方面作為績效管理的核心，做好績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控管理、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用及信息公開等工作。針對有些部門認(rèn)識不到位的情況，最好的做法是各級政府對所屬部門都明確提出硬性要求建立預(yù)算績效內(nèi)控機(jī)制，以強(qiáng)化主體責(zé)任，有效管理預(yù)算資金，加大審計、監(jiān)察部門的監(jiān)督檢查力度，財政部門加大培訓(xùn)指導(dǎo)力度。

（二）問責(zé)約束機(jī)制和信息公開條件

政府問責(zé)機(jī)制是調(diào)節(jié)政府行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是國家治理體系的重要組成部分?？冃ьA(yù)算在調(diào)節(jié)政府行為方面具有節(jié)約成本、簡化操作、增進(jìn)反饋等優(yōu)點(diǎn)。將績效預(yù)算作為政府問責(zé)機(jī)制與我國的政府治理模式更加匹配，也更為有效?？冃ьA(yù)算的應(yīng)用，有助于規(guī)范政府行為，促進(jìn)政府治理制度化、規(guī)范化、程序化，也有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算，政府部門應(yīng)對編制預(yù)算時定下的績效目標(biāo)有所承諾。如果沒有問責(zé)約束，任何承諾都可能變成一紙空文。應(yīng)明確績效問責(zé)的方式方法和績效公開的具體要求等，從考驗(yàn)政府執(zhí)行能力的角度加強(qiáng)考核問責(zé)。預(yù)算績效管理改革的核心理念是“花錢必問效，無效必問責(zé)”，如果不對部門花錢的績效情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的問責(zé)，這個導(dǎo)向作用就難以發(fā)揮，各個部門也不會真正重視起來?？己撕蛦栘?zé)是推進(jìn)改革的重要手段，還涉及部門相關(guān)業(yè)務(wù)的開展，以政府為主體出臺相關(guān)問責(zé)辦法是目前推進(jìn)預(yù)算績效管理工作比較好的地方成功經(jīng)驗(yàn)，不僅上級部門要加大對下級部門的績效管理考核，本級政府也要加大對所屬部門的考核問責(zé)，使得績效管理工作真正落到實(shí)處。

（三）構(gòu)建合理的績效評價指標(biāo)體系

績效預(yù)算要有一套科學(xué)、有公信力、符合實(shí)際的績效評價指標(biāo)體系，才能對財政支出的績效做出客觀、公正的評價，并反饋到預(yù)算編制中?？冃гu價的難點(diǎn)主要表現(xiàn)為信息采集難，評估過程兼顧難，一些項目投入滯后且成效評估難，影響量化難，公眾監(jiān)督難等。為此，應(yīng)從以下幾個方面構(gòu)建和完善我國部門預(yù)算項目支出績效評價體系：

1、明確績效評估實(shí)施主體。推進(jìn)部門預(yù)算項目支出績效評估要確定實(shí)施評估的主要機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人，并明確評估主體的權(quán)限，將任務(wù)、目標(biāo)與戰(zhàn)略明確細(xì)化。建議加強(qiáng)部門之間的協(xié)同合作，形成部門之間相互監(jiān)督績效評估執(zhí)行情況的全過程監(jiān)督體系，部門之間相互配合和制約。相關(guān)評估機(jī)構(gòu)需要建立自上而下統(tǒng)領(lǐng)性地實(shí)施項目支出績效評估。

2、合理區(qū)分不同的項目類型。項目類型區(qū)分越細(xì)致，評估標(biāo)準(zhǔn)、配套方法及結(jié)果運(yùn)用就能夠更加準(zhǔn)確。針對不同部門和行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)在國際上和一些國際組織中達(dá)成了一致意見，可以既兼顧經(jīng)濟(jì)效益又考慮社會效益，這些好的做法可以為我國對不同項目內(nèi)容進(jìn)行分類管理提供績效評估的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

3、通過科學(xué)分析建立績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)需要按照指標(biāo)的邏輯分類和財政部門相關(guān)指引的要求確定一級指標(biāo)，按照工作性質(zhì)分類明確二級指標(biāo)，按照具體的績效考核要點(diǎn)確定三級指標(biāo)，按照工作性質(zhì)和具體要求確定四級指標(biāo)。同時對指標(biāo)進(jìn)行跟蹤，將數(shù)據(jù)來源、采集、積分、評估和責(zé)任等考慮到整個體系中。根據(jù)計分方式要依據(jù)考核要點(diǎn)的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行不同的選擇，比如專項綜合積分法、基礎(chǔ)加減法。

4、運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)解決信息搜尋成本。應(yīng)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)收集智能化，理順數(shù)據(jù)采集渠道，并利用信息技術(shù)和移動互聯(lián)終端自動、實(shí)時采集數(shù)據(jù)。有效的數(shù)據(jù)收集和管理分析能夠更好支撐績效預(yù)算管理的實(shí)施，并且降低信息搜尋成本，達(dá)到信息對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供保障的目的。

5、注重績效評價結(jié)果的運(yùn)用。首先，注重績效評價結(jié)果的實(shí)時公開。其次，建立對負(fù)責(zé)人的績效問責(zé)機(jī)制。只有真正做到對負(fù)責(zé)人的績效問責(zé)才能保證我國財政支出績效評價結(jié)果被合理有效運(yùn)用。最后，評價結(jié)果應(yīng)與獎勵機(jī)制掛鉤，形成專項約束機(jī)制。通過科學(xué)設(shè)置指標(biāo)體系，針對項目的一般性預(yù)算支出，建立長期的項目追蹤評價機(jī)制，加強(qiáng)對項目投入的長期社會效益和經(jīng)濟(jì)效益考察，實(shí)現(xiàn)績效評價結(jié)果與獎懲機(jī)制關(guān)聯(lián)，確?？冃гu價行之有效，督促相關(guān)機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)資金使用科學(xué)化，凡投入必問效。通過財政投入與績效掛鉤，可以用項目利益相關(guān)方的預(yù)期和滿意度回應(yīng)財政項目投入的合理性與科學(xué)性。

6、建立第三方評價為主的機(jī)制。應(yīng)該以第三方評價為主，行業(yè)自評與專家評價為輔，實(shí)現(xiàn)評價主體多元化。建立項目績效第三方評價為主的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管辦評分離，推動項目績效評價的公正性、公平性和科學(xué)性；行業(yè)自主與專家評價因無法有效擺脫利益關(guān)聯(lián)，具有天然的局限性，進(jìn)而導(dǎo)致社會公信力不足。而第三方評價具有開放性特征，且與社會聯(lián)系緊密，方便接受社會監(jiān)督。但在評價模式逐步改革的過程中，要重視第三方機(jī)構(gòu)是否具有相關(guān)評價資質(zhì)，確保其評價指標(biāo)體系的科學(xué)性、評價過程的規(guī)范性。

（四）數(shù)據(jù)和信息條件

對政府行為績效的衡量，一直是預(yù)算績效評價的難點(diǎn)，一方面原因是目前部分社會效益難以量化，另一方面原因是政府行為的影響需要較長時間才能顯現(xiàn)。只有廣泛而可靠的數(shù)據(jù)來源，以及大數(shù)據(jù)的挖掘和分析方法，才有可能解決如何準(zhǔn)確客觀衡量政府績效的問題，進(jìn)而運(yùn)用績效信息提高決策科學(xué)性。在決策過程中，如果將以前年度的績效評價結(jié)果作為依據(jù)，績效信息的流向?qū)崿F(xiàn)循證決策（Evidenced-Decision-Making），可以提高決策的科學(xué)性，從而邁出走向績效預(yù)算的關(guān)鍵一步。要實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算管理，需要數(shù)據(jù)和信息化支撐，在當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+”大力發(fā)展和推進(jìn)的過程中，基于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐的政府管理體系，是有效實(shí)施績效預(yù)算的關(guān)鍵。

四、展望

今后我國在推進(jìn)預(yù)算績效向績效預(yù)算過渡的過程中還需要注意以下三點(diǎn)：第一，績效預(yù)算改革需要政府治理現(xiàn)代化和信息化保障。只有政府的法治、組織、政策、制度和價值體系提供有效保障，才能實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。同時要提升政府各方面的能力，比如執(zhí)行、決策、化解危機(jī)等也離不開信息化體系的有效保障。第二，績效預(yù)算管理改革既要考慮政府的執(zhí)政能力也要考慮如何實(shí)現(xiàn)激勵相容。政府對推進(jìn)績效預(yù)算管理的需求往往是一個國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會現(xiàn)狀的表現(xiàn)和反應(yīng)。績效預(yù)算在國家治理中的地位依賴本國的政治體制、法治環(huán)境和國家治理水平?？冃ьA(yù)算改革通常需要配套制度改革，如法律制度、市場體制、行政管理體制等?？冃ьA(yù)算改革同樣會促進(jìn)其他領(lǐng)域的改革。政府有效的績效管理體系是實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算管理改革的必備條件，政府如果不以提高管理效率和取得管理目標(biāo)效果為預(yù)算分配的標(biāo)準(zhǔn)，績效預(yù)算管理就不會成功。因此，提升政府的整體治理能力，如加強(qiáng)績效預(yù)算管理的法制環(huán)境建設(shè)等問題需要盡快落地。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，績效預(yù)算的立法在任何一個國家都不是一蹴而就的，但也應(yīng)該認(rèn)識到立法工作注定是一個長時間的過程，一些關(guān)鍵問題需要反復(fù)研討并通過實(shí)踐的檢驗(yàn)。同時，如何調(diào)動各個利益相關(guān)者參與到績效預(yù)算管理改革的過程中需要政府更大的魄力和智慧。第三，逐步試點(diǎn)和穩(wěn)步推進(jìn)要優(yōu)于全盤改革。從預(yù)算績效向績效預(yù)算改革推進(jìn)是一條漸進(jìn)性道路，正是由于一開始實(shí)施績效預(yù)算的條件不成熟才選擇的一條穩(wěn)步推進(jìn)的道路。今后在改革推進(jìn)的過程中也需要穩(wěn)扎穩(wěn)打，步步為營，試點(diǎn)條件成熟一個推廣一個，以達(dá)到推動改革有效落地的目的?！?/p>

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中國財政科學(xué)研究院）

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）