●楊文俊 孫玉棟 武立煌

我國地方部門預(yù)算績效管理問題探討

●楊文俊 孫玉棟 武立煌

部門預(yù)算是政府預(yù)算的重要組成部分，因而改善部門預(yù)算績效有助于推進全面預(yù)算績效管理。本文從中國特色社會主義新時代下我國需要全面推進部門預(yù)算績效管理改革的必要性入手，通過剖析我國地方部門預(yù)算績效管理存在的問題，對健全我國地方政府全過程部門預(yù)算績效管理提出了相應(yīng)的政策建議。

部門預(yù)算 全過程預(yù)算管理 績效評價 績效預(yù)算

受2008年金融危機影響，我國財政收入增速明顯下降。實行四萬億“大規(guī)?！必斦碳ぶ?，收入增速雖有短暫上升，但從2011年開始增速持續(xù)下降。2016年我國為進一步降低企業(yè)稅負(fù)，增強企業(yè)活力，全面推行“營改增”政策。從目前來看，政策減收效應(yīng)明顯。與此同時，從2012年開始，為穩(wěn)定經(jīng)濟增長，我國財政支出增速一直大于財政收入，財政赤字逐年增大。然而，“穩(wěn)增長”的目標(biāo)又要求財政政策充分發(fā)揮政府投資職能，穩(wěn)定經(jīng)濟形勢。在這種背景下，財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，就必須要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用效益，落實政府預(yù)算績效管理。

“十三五”規(guī)劃明確提出要全面推進預(yù)算績效管理。黨的十九大報告中提出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！辈块T預(yù)算是政府預(yù)算的重要組成部分，在進一步落實政府預(yù)算績效管理的過程中，做好部門預(yù)算績效管理也就越發(fā)重要。

一、我國部門預(yù)算績效管理的沿革及其成效

分稅制改革以來，我國政府預(yù)算改革一直與社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政制度相適應(yīng)，部門預(yù)算績效管理也隨之得到了細(xì)化和落實。如表1所示，從2000年試點部分中央部門編制預(yù)算，明確中央部門財政支出績效管理開始，到2013年界定了預(yù)算績效管理的范圍，再到2015年，新修訂的《預(yù)算法》對預(yù)算管理工作提出了更高的要求，為預(yù)算績效管理奠定了法律基礎(chǔ)，2017年，進一步將績效管理覆蓋范圍擴大到政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。可以看出我國中央部門預(yù)算績效管理已經(jīng)取得了長足的進步，管理理念和管理方式不斷完善，相較而言，地方部門的預(yù)算績效管理工作雖然也得到了各地區(qū)的響應(yīng)，但落實情況卻不盡如人意。

表1我國部門預(yù)算績效管理的沿革

當(dāng)前中國特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾發(fā)生了一些變化。這就要求政府及時調(diào)整經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，轉(zhuǎn)變職能定位，積極適應(yīng)新時代的要求。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，也就必然需要隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而做出相應(yīng)的調(diào)整。對部門預(yù)算績效實行全過程管理，從橫向來看，要在中央部門取得已有改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擴大預(yù)算績效的管理范圍，對地方部門財政支出的使用效率加強考核。從縱向來看，部門預(yù)算績效管理應(yīng)該是一個長期的、動態(tài)的過程，既要堅持實行績效管理，保證有限的財政資金不會在任何一段時期、任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)浪費，又要及時按照社會發(fā)展和公民滿意的需要，動態(tài)調(diào)整預(yù)算績效目標(biāo)。著眼于現(xiàn)實需求和長期可持續(xù)發(fā)展的績效目標(biāo)，才能真正對部門預(yù)算績效起到促進作用，真正對經(jīng)濟社會產(chǎn)生發(fā)展裨益。

綜上所述，本文認(rèn)為新時代下部門預(yù)算績效管理推進的關(guān)鍵領(lǐng)域在于地方政府部門，因而將在剖析我國地方部門預(yù)算績效管理存在的現(xiàn)實問題的基礎(chǔ)上“對癥下藥”，提出推進地方部門預(yù)算全過程管理的政策建議。

二、我國地方部門預(yù)算績效管理存在的問題

雖然我國的預(yù)算績效管理工作取得了一定的成效，但這些成效多集中在中央政府層面。由于部門預(yù)算績效管理涉及范圍非常寬泛，基于管理機制尚不健全、管理能力尚顯不足等原因，在地方政府層面的部門預(yù)算績效管理實際工作中，還是遇到了不少困難與阻力，與實現(xiàn)全過程預(yù)算績效管理的目標(biāo)尚存在一定的差距。

（一）部門預(yù)算績效管理的制度體系不夠健全

首先，預(yù)算績效的法律法規(guī)約束效力有待增強。由于“全過程預(yù)算績效管理”并未在《預(yù)算法》中明確，而我國財政部門出臺的一系列預(yù)算績效改革制度，屬于部門規(guī)章制度，尚未上升到法律法規(guī)層面，因此，預(yù)算績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控和績效評價體系難以建立在有效的法律基礎(chǔ)之上。此外，1995年頒布的《預(yù)算法實施條例》早已經(jīng)不能滿足當(dāng)前部門預(yù)算績效管理的現(xiàn)實要求，地方部門的預(yù)算績效管理工作多處于自發(fā)和半自發(fā)狀態(tài)。

其次，預(yù)算績效考核尚未建立與戰(zhàn)略規(guī)劃的聯(lián)系?！额A(yù)算法》中明確規(guī)定了各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價。但是并未把預(yù)算績效與跨年度平衡機制聯(lián)系起來，而是僅限定于對一個預(yù)算年度設(shè)定績效目標(biāo)，報告績效情況。一方面，政府支出對經(jīng)濟影響具有一定的滯后性，當(dāng)年并不一定能夠有所產(chǎn)出，因此依據(jù)一年的時間評定預(yù)算支出的績效，并不公允。另一方面，政府預(yù)算如果考慮到中期影響，與國家宏觀調(diào)控政策相銜接，就能提高預(yù)算預(yù)測的準(zhǔn)確性，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

（二）地方部門預(yù)算績效管理運行機制并不完善

1、部門預(yù)算績效管理難以落地。近年來我國政府各部門著眼于采取各種手段爭取財政資源，于是就導(dǎo)致了地方更多地關(guān)注預(yù)算資金的投入而不是預(yù)算資金的使用效果，即使考慮支出績效，也僅限于使預(yù)算符合財務(wù)管理的要求。我國法律體系中，社會監(jiān)督機制尚未完善，針對政府預(yù)算行為只賦予了公民監(jiān)督權(quán)，并不能對政府預(yù)算行為提出行政訴訟。因此我國當(dāng)前部門預(yù)算績效改革過程中，由于缺乏切實的監(jiān)督和獎罰機制，常常出現(xiàn)中央大力號召，省市級積極鼓勵，但到基層部門預(yù)算單位則消極應(yīng)付的情況，導(dǎo)致部門預(yù)算績效改革推進舉步維艱，實施效果也不盡如人意，最終使得地方層面預(yù)算績效改革進程出現(xiàn)“雷聲大、雨點小”的現(xiàn)象。

2、預(yù)算績效管理權(quán)限界定還需要明確。盡管近年來我國積極推進第三方評價機構(gòu)等社會組織參與到部門績效評價過程中，但在績效目標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定過程中，第三方機構(gòu)只有建議的權(quán)力，而最終落實的績效考核目標(biāo)還是由部門確定，因此這就會存在“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員”的現(xiàn)象，即預(yù)算部門拿自身設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)考核自己，難以起到真正提高社會服務(wù)水平的作用。

3、績效評價項目應(yīng)當(dāng)由重點考核到全面考核。從橫向來看，目前地方政府部門績效評價項目集中于“三公經(jīng)費”等上級部門要求嚴(yán)格、地方部門又容易應(yīng)付的范圍。由于近年來我國加強對“三公經(jīng)費”的管理，促進政府信息公開，“三公經(jīng)費”的快速膨脹得到了一定程度的扼制。因此，一些部門為應(yīng)對上級單位的壓力，將本單位的預(yù)算績效評價過程中各個支出項目進行重點考核，尤其將“三公經(jīng)費”的減少作為績效水平提高的顯著成效，完成預(yù)算主管單位規(guī)定的目標(biāo)，以此應(yīng)對中央的“八項規(guī)定”，滿足黨風(fēng)廉政建設(shè)的要求。“三公經(jīng)費”的減少可以算作新時代下黨對黨政機關(guān)的硬性要求和規(guī)定，因此不能以此作為部門預(yù)算績效改革取得成效的標(biāo)志。相反，應(yīng)當(dāng)將績效目標(biāo)聚焦于政府部門使用財政資金之后產(chǎn)生的社會效益。除此之外，應(yīng)拓展部門績效評價項目的范圍，各個財政資金支出項目均應(yīng)落實到責(zé)任部門，而每一個項目的使用效益和部門內(nèi)部的執(zhí)行、監(jiān)督情況等都應(yīng)該嚴(yán)格追蹤記錄，這樣才能真正全方位地衡量部門績效管理水平。

從縱向來看，當(dāng)前地方部門的預(yù)算績效考核并不像中央部門那樣兼顧了產(chǎn)出、效益和居民的滿意度、中長期發(fā)展等方面指標(biāo)，大多僅停留在財務(wù)績效方面，即將決算支出不超過預(yù)算當(dāng)做績效考核的內(nèi)容，甚至有的地方部門將其視為預(yù)算績效考核僅有的內(nèi)容。這樣的預(yù)算績效管理，完全違背了提高財政支出效率的初衷，可以視這種績效評價方式為地方部門在績效管理工作中的“懶政”。

（三）地方部門預(yù)算績效管理質(zhì)量水平有待提高

1、績效評價指標(biāo)體系有待完善。目前財政部頒布的績效目標(biāo)指向不明，缺乏定量衡量指標(biāo)，因此指標(biāo)維度需要根據(jù)各個部門實際工作進行細(xì)化。例如地稅部門的績效目標(biāo)并不能以征繳的稅收越多越好進行衡量。在加大降稅清費力度、切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的宏觀背景下，在“應(yīng)收盡收”的基礎(chǔ)上，如果過于注重收入目標(biāo)，則反而會加重企業(yè)的稅負(fù)。我國稅務(wù)部門一直以來與納稅人保持管理者與被管理者的關(guān)系，難以調(diào)動社會力量共同協(xié)稅護稅，不利于地方稅收保障體系的建立。因此，在考核稅務(wù)部門的績效目標(biāo)時，應(yīng)重視企業(yè)的滿意度指標(biāo)。而滿意度指標(biāo)方面不僅需要包括國有企業(yè)滿意度，還應(yīng)囊括民營企業(yè)滿意度和個人滿意度等。

除此之外，對各類部門的績效評價過分地強調(diào)職能，就會造成部門預(yù)算績效目標(biāo)不符合當(dāng)前中國特色社會主義新時代下的現(xiàn)實需求。政府職能的轉(zhuǎn)變，不僅要正確處理好政府與市場之間的關(guān)系，還需要調(diào)整政府與社會之間的關(guān)系，主動關(guān)注社會的發(fā)展趨勢和城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)訴求，推進社會事業(yè)的健康發(fā)展。而涉及社會事業(yè)改革，就必須使各個職能部門正確認(rèn)識到自己所應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，既不能缺位，也不能越位。如何將政府工作落實到位，就一定要約束預(yù)算支出行為。績效評價指標(biāo)是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，而單一的績效目標(biāo)又不能全面衡量政府職能的轉(zhuǎn)變，即使可以，隨著經(jīng)濟社會等外部宏觀環(huán)境的變化，這一績效目標(biāo)也應(yīng)該得到不斷的升華和提高。

2、績效評價結(jié)果應(yīng)用程度需要加強。一方面，現(xiàn)階段，部門預(yù)算績效管理工作在目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控和績效評價等環(huán)節(jié)的質(zhì)量不高，使得評價結(jié)果不能被有效應(yīng)用，基本上流于形式。另一方面，每年預(yù)算績效評價工作相較于決算，會延后很長一段時間。例如，如果七八月份才能完成前一年的部門績效評價工作，雖然能對來年預(yù)算編制工作提供一定的依據(jù)，但不利于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行過程中項目支出的績效改進。

3、績效管理技術(shù)力量需要加快培養(yǎng)。從事預(yù)算績效管理的人員既要熟悉預(yù)算流程，又要了解部門職能、財務(wù)、績效評價等方面的知識。長期以來，由于地方政府各部門預(yù)算限制，導(dǎo)致對預(yù)算績效管理工作的重視程度不夠，資金投入保障不夠，因而難以培養(yǎng)具有豐富績效管理經(jīng)驗的技術(shù)人員。

三、加強地方部門推進全過程預(yù)算績效管理的政策建議

針對當(dāng)前我國地方政府部門預(yù)算績效管理過程中存在的實際問題，本文認(rèn)為應(yīng)該從健全相關(guān)政策制度，完善全過程預(yù)算管理體系以及推進第三方評價機構(gòu)參與三個方面改善我國地方政府部門預(yù)算績效管理水平。

（一）建立健全部門預(yù)算績效管理的法律法規(guī)

1、加強部門預(yù)算績效管理制度建設(shè)。目前，我國還未出臺規(guī)范的預(yù)算績效管理法律法規(guī)，僅限于規(guī)章制度層面。為提高預(yù)算績效管理的權(quán)威性和規(guī)范性，不僅要繼續(xù)完善《預(yù)算法》中有關(guān)章節(jié)和條款，還要從財政透明度方面入手，加強相關(guān)法律法規(guī)對部門預(yù)算績效管理的指導(dǎo)作用。

一方面，在《預(yù)算法》中進一步完善預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)相關(guān)規(guī)定，限制地方部門的預(yù)算調(diào)整行為。要明確規(guī)定預(yù)算部門所需要承擔(dān)的職責(zé)，改善預(yù)算法中對預(yù)算執(zhí)行部門權(quán)責(zé)不等的局面，按照中央對轉(zhuǎn)移支付的管理辦法，切實解決“切塊資金”管理方式所遺留的問題；要在《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，逐漸制定和完善財稅法律體系，不斷規(guī)范和優(yōu)化部門預(yù)算執(zhí)行流程，突出預(yù)算績效的關(guān)鍵作用。

另一方面，應(yīng)該把部門預(yù)算績效管理的理念、原則、程序等一系列有關(guān)問題明確寫入《預(yù)算法實施條例》，使部門預(yù)算績效管理有法可依。進一步完善部門預(yù)算公開制度，盡快出臺《預(yù)算監(jiān)督法》，以法律形式明確預(yù)算監(jiān)督主體以及各監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)，完善和建立社會參與、監(jiān)督政府預(yù)算的體制機制，積極推動公民參與到政府預(yù)算的過程中?？傮w來看，各國公民參與預(yù)算主要都是在地方政府層面開展的，尤其是城市或縣這一層面。參與式預(yù)算為普通公民直接參與政府預(yù)算過程創(chuàng)造了制度條件。但參與式預(yù)算本身尚未形成一個完整的或固定的模式。不同的國家和地區(qū)，甚至同一國家的不同城市，在實踐參與式預(yù)算的過程中也可能采用不同的程序和方式。具體來講，參與式預(yù)算就是按照預(yù)算目標(biāo)的決策、預(yù)算資金的分配、政策目標(biāo)的執(zhí)行、執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督和評價這四個主要環(huán)節(jié)推動預(yù)算公開透明化改革和地方政府治理制度建設(shè)。積極推動社會民眾參與到預(yù)算決策、執(zhí)行和監(jiān)督的過程中來，這樣能夠幫助政府部門真正地解決現(xiàn)實問題，財政支出的效益才能夠真正為普通民眾、社會群體所接受，緩解發(fā)展不平衡的矛盾。

2、提高對地方部門預(yù)算績效管理的認(rèn)識。一是注重外部宣傳。多層次、全方位地宣傳部門預(yù)算績效管理的理念、意義和內(nèi)容。依托新媒體等途徑普及部門預(yù)算績效管理的概念，既能使部門內(nèi)部績效意識得到有效的提高，同時也能增強社會公眾參與到績效監(jiān)督的工作中來。此外，在部門內(nèi)部，應(yīng)該由部門領(lǐng)導(dǎo)牽頭，積極宣傳預(yù)算績效管理的重要性，各項目負(fù)責(zé)人積極參與并主動承擔(dān)績效考核任務(wù)，以此加強對預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)肅性和預(yù)算績效管理重要性的認(rèn)識，進而減少績效管理推進的阻力。

二是加強領(lǐng)導(dǎo)支持力度，健全預(yù)算績效約束機制。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)就本部門的社會職能和提供的公共服務(wù)內(nèi)容出臺差異化的績效管理辦法以及問責(zé)制度。建立統(tǒng)一的預(yù)算績效管理辦公室，讓部門領(lǐng)導(dǎo)作為辦公室工作的負(fù)責(zé)人，把績效評價考核結(jié)果作為年度考核的重要指標(biāo)之一，不斷加大績效考核力度，使得績效評價體系更加貼近當(dāng)前社會發(fā)展的需求，適應(yīng)部門職能的轉(zhuǎn)變。同時能夠?qū)Σ块T的預(yù)算執(zhí)行行為產(chǎn)生約束，確保項目資金的科學(xué)化管理，使預(yù)算績效管理工作能夠有效落地。

（二）抓好全過程部門預(yù)算績效管理的各個操作環(huán)節(jié)

傳統(tǒng)的預(yù)算績效評價是指僅對支出達到的效果、效益進行事后績效評價，偏重于對支出財務(wù)指標(biāo)的評價。這是一種狹隘的預(yù)算績效評價，不能對支出的績效進行全面的分析和評價，更難以用此種績效評價結(jié)果對今后的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督起到一定的參考作用。而全過程預(yù)算績效管理強調(diào)對預(yù)算資金事前、事中、事后績效評價以及結(jié)果應(yīng)用，考慮預(yù)算資金“給誰用、怎么用、用的好壞”。

1、事前：建立部門項目預(yù)算績效目標(biāo)。預(yù)算部門年初申報預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)按照部門的總體要求將績效目標(biāo)編入年度預(yù)算，績效目標(biāo)應(yīng)該具有可操作性，能夠在一定時間內(nèi)反映部門的職能，增強部門提高預(yù)算資金使用效率的意識。同時，當(dāng)前我國地方政府部門的預(yù)算績效目標(biāo)，應(yīng)該著眼于當(dāng)?shù)氐纳鐣枨笠约罢斦芰?，對居民迫切關(guān)注的問題不甚關(guān)心，而將預(yù)算績效僅僅聚焦在不超出原有預(yù)算這個層次，勢必會造成公共服務(wù)供給的低效和錯配。另一方面，如果上級政府盲目地滿足社會的需求，不考慮政府財政能力，這也有違財政可持續(xù)性的要求。因此，合適的部門項目預(yù)算績效目標(biāo)理應(yīng)平衡社會的當(dāng)前需求和長期的可持續(xù)發(fā)展要求。在制定績效目標(biāo)的過程中，則應(yīng)嚴(yán)格按照跨年度平衡預(yù)算的制定流程和十三五規(guī)劃、十九大報告要求進行編制。

具體制定部門預(yù)算績效目標(biāo)的流程包括三個環(huán)節(jié)：首先，由預(yù)算單位的各個部門上報項目支出的績效目標(biāo)后，預(yù)算績效管理部門按照本單位績效評價管理制度及工作規(guī)范，根據(jù)部門的單位職能、年度工作計劃和中長期發(fā)展規(guī)劃審核預(yù)算單位上報的績效目標(biāo)是否符合要求，如果不符合就退回預(yù)算單位重新調(diào)整，如果符合預(yù)算單位則向部門預(yù)算支出部門上報符合績效目標(biāo)的預(yù)算目標(biāo)，最終由預(yù)算處（科）批復(fù)預(yù)算績效目標(biāo)。

其次，績效目標(biāo)需要進一步細(xì)化，部門預(yù)算績效才能夠量化和衡量。按照設(shè)立績效評價指標(biāo)的原則，把績效目標(biāo)具體化為可以計量的一系列指標(biāo)?？梢詤⒖计胶庥嫹挚ǖ脑恚瑥呢攧?wù)、顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長四個維度，結(jié)合財政部項目支出績效目標(biāo)模板以及《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，將績效考核指標(biāo)體系分為四個方面，分別是預(yù)算投入、內(nèi)部流程、項目效益和可持續(xù)成長四個維度。按照績效評價體系的內(nèi)容，對部門每項項目支出進行打分，通過不同的權(quán)重賦值得到不同項目的加權(quán)得分。然后根據(jù)各個項目預(yù)算資金占部門預(yù)算的比重得到部門項目支出的總分。同理，分析得到部門基本支出績效評分，同樣按照基本支出預(yù)算資金的占比和項目支出得分加總得到部門整體績效得分。

最后，學(xué)界和實務(wù)部門對不同政府部門的績效目標(biāo)進行了研究和分析，認(rèn)為并不存在能被一致接受、適用于各個部門的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。既然哪些績效目標(biāo)必須納入績效考核體系難以定論，則可以采用建立“負(fù)面清單”的方式，將諸如決算超支規(guī)模、“三公經(jīng)費”減少規(guī)模等指標(biāo)不視作績效目標(biāo)，這也能避免地方部門的“懶政”。

2、事中：建立預(yù)算績效跟蹤制度。預(yù)算績效管理的最終目的不是尋找部門在資金使用效率方面存在的問題，而是解決問題，提升部門預(yù)算績效。因此加強事中管理，建立預(yù)算績效跟蹤制度有助于分析預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)出現(xiàn)偏差的原因，并對癥下藥及時糾正。績效跟蹤包括項目績效日常跟蹤和項目預(yù)算績效半年總結(jié)分析。日常跟蹤是指在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，不定期對項目支出情況進行抽查，及時發(fā)現(xiàn)項目預(yù)算執(zhí)行中的問題，根據(jù)績效目標(biāo)以及往年預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)驗，及時調(diào)整、糾正。半年總結(jié)分析是指按照階段的績效目標(biāo)，每半年對部門整體財政支出情況實施總結(jié)分析，并對重點項目進行全面分析，是否滿足半年目標(biāo)。同時也要對其他支出進行抽檢，防止政策出現(xiàn)死角。

3、事后：加強績效結(jié)果應(yīng)用并建立績效缺失督導(dǎo)問責(zé)制度。對部門預(yù)算績效進行事后管理，是進一步提升部門財政資金使用效率的關(guān)鍵，只有認(rèn)真發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)問題，最終解決問題，才是事后管理的目的。開展事后績效評價工作，包括撰寫績效評價報告、建立績效評價檔案兩方面。預(yù)算資金使用單位應(yīng)當(dāng)在績效評價工作完成后一個月內(nèi)，將績效評價結(jié)果和報告報部門備案。第三方評價機構(gòu)也要按照委托方的要求，按時提交評價報告并報部門備案。

此外，預(yù)算績效管理應(yīng)該重視在預(yù)算執(zhí)行和績效考核過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要對這些問題進行整理、分析。按照各個項目的實際情況，編寫項目預(yù)算績效評價報告。這有助于總結(jié)經(jīng)驗，以督促部門制定切實可行的整改方案。建立評價結(jié)果與三年滾動預(yù)算有機結(jié)合機制，將績效評價結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。例如，在新常態(tài)下稅務(wù)系統(tǒng)編制三年滾動預(yù)算可以加強對我國宏觀經(jīng)濟的分析和預(yù)測，通過自上而下和自下而上雙管齊下的方法，確定稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)該承擔(dān)的政策責(zé)任、應(yīng)達到的產(chǎn)出和達到產(chǎn)出目標(biāo)而采取的業(yè)務(wù)活動以及為此而制定的目標(biāo)。在通過整改提高資金使用效率之后，應(yīng)及時調(diào)整未來三年預(yù)算中的資金安排，以“更少的錢辦更多的事”為前提，將資金引入支出需求增加的項目。同時，建立績效問責(zé)機制，將預(yù)算績效管理納入部門領(lǐng)導(dǎo)考核范圍，本著“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的原則，對資金使用效率較低的預(yù)算部門及其責(zé)任人員實施行政問責(zé)。

（三）推進地方部門預(yù)算績效管理的社會參與

建立全過程預(yù)算績效評價體系，積極將民間組織、社會團體等第三方機構(gòu)納入進來，明確可以參與的范圍，提高政府支出績效管理的有效性。

1、建立地方部門預(yù)算績效評價第三方機構(gòu)庫。地方財政部門應(yīng)該按照相應(yīng)的資格認(rèn)定，建立預(yù)算績效管理第三方機構(gòu)庫。其他各級預(yù)算部門通過公開招標(biāo)等方式，確定入選本部門預(yù)算績效管理第三方機構(gòu)。第三方機構(gòu)對預(yù)算部門確定的重點項目進行預(yù)算績效跟蹤管理，按照相關(guān)評價程序和現(xiàn)場抽查、隨機調(diào)查、文獻查閱等方式，檢查項目所涉及的財務(wù)賬簿、會計憑證、相關(guān)文件等資料，對項目支出進行績效考核。

2、加強與第三方合作，培養(yǎng)預(yù)算管理技術(shù)人才。委托第三方機構(gòu)對地方政府部門進行預(yù)算績效管理培訓(xùn)。除進行宏觀經(jīng)濟、財政政策、稅收理論學(xué)習(xí)外，特別需要有針對性地增加績效管理、項目管理等方面的培訓(xùn)內(nèi)容。一方面，創(chuàng)新思維創(chuàng)新方法加強對各層級員工進行培訓(xùn)，強化績效理念，提升預(yù)算績效管理人員能力素質(zhì)；另一方面，邊培訓(xùn)邊轉(zhuǎn)化運用抓好實踐，做好第三方機構(gòu)與本部門的協(xié)調(diào)工作，加強信息的互換共享，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，并共同解決。

3、逐步擴大部門預(yù)算績效評價范圍。從橫向來看，要將預(yù)算績效劃分為基本支出績效和項目支出績效，將預(yù)算資金超過一定金額以上的支出納入績效評價范圍，具體金額標(biāo)準(zhǔn)需要地方各部門根據(jù)實際情況加以確定；從縱向來看，要逐年增加進行績效評價的項目數(shù)量，努力實現(xiàn)地方部門預(yù)算績效評價全覆蓋，并由資金使用部門按規(guī)范格式撰寫績效評價報告?！?/p>

北京市地方稅務(wù)局、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

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