葛 辰

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院, 浙江 杭州 310008)

論國際投資條約下自裁決式根本安全利益條款的審查進路——兼論中國的選擇

葛 辰

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院, 浙江 杭州 310008)

國際投資條約中的自裁決式根本安全利益條款是東道國維護國家安全利益、捍衛(wèi)國家主權(quán)之利器。自裁決條款能否實現(xiàn)其功能,基礎(chǔ)為條款的文義及結(jié)構(gòu),決定性因素則在于裁判機構(gòu)對條款所采取的審查標準。因有關(guān)善意審查的標準和展開步驟尚未統(tǒng)一,該條款能否發(fā)揮締約國所設(shè)想的功能尚不確鑿。WTO爭端解決機構(gòu)針對GATT第20條所確立的審查標準,歐洲法院所確立的自由裁判余地原則及國內(nèi)法院在行政司法審判中所確立的審查標準,可為國際投資仲裁庭展開善意審查提供有益借鑒。我國國際投資條約中自裁決式根本安全利益條款的建構(gòu)及完善,應(yīng)以對該條款的審查標準、步驟及實際功能的深入理解為基礎(chǔ),并以平衡國家安全利益及投資者利益為價值理念。

自裁決式條款; 根本安全利益; 國際投資條約; 善意審查

一、國際投資條約中自裁決式根本安全利益條款的發(fā)展現(xiàn)狀

國家安全問題與外商投資間的關(guān)系錯綜復(fù)雜,歷來為各國所重視。在國際投資條約的各項條款中,自裁決式條款無疑是東道國維護國家根本安全利益、捍衛(wèi)國家主權(quán)之利器。作為例外條款的類型之一,該條款的目的在于免除或減少東道國的條約義務(wù)。通過以“其認為”(如“it considers”“it determines”)為標志的自裁決式表述,該條款可將其解釋和適用的決定權(quán)部分保留在東道國手中[1]。自裁決式根本安全利益條款之濫觴可追溯至1947年國際貿(mào)易組織章程草案[2]。晚近,各國在其國際投資條約中納入自裁決式根本安全利益條款已成為一大趨勢。 2016年,美國哥倫比亞大學(xué)可持續(xù)投資中心(Columbia Center on Sustainable Investment)開展的一項針對全球90個國家所達成的1 861項國際投資條約的調(diào)查表明,截至當(dāng)年年初,共計222項國際投資條約中納入了自裁決式根本安全利益條款,其中,僅2015年締結(jié)的國際投資條約中就有60%納入了該類條款,占全球?qū)ν赓Y本流量99%的至少134個國家已為該類條款所覆蓋[3]。2016年聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議(UNCTAD)發(fā)布的《世界投資報告》亦指出,國家安全問題正日漸成為各國制定投資政策時的重要考量因素。由于各國對于安全利益的理解存在差異,國家安全例外條款的適用缺乏一致性和可預(yù)見性,此中亦不乏以國家安全問題為名對本國產(chǎn)業(yè)行保護主義之實者。該報告呼吁,締約國應(yīng)在維護國家安全政策空間和投資者權(quán)利之間尋求平衡[4]。

盡管自裁決條款有利于維護國家安全利益、捍衛(wèi)國家主權(quán),然而東道國對該條款的濫用,將嚴重損害投資者利益。在國際投資領(lǐng)域,我國的角色已由資本輸入國向資本輸出國轉(zhuǎn)變,進而自裁決式根本安全利益條款與國家利益間的利害關(guān)系愈為復(fù)雜:我國商務(wù)部、國家統(tǒng)計局及國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布的《2015年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》顯示,從統(tǒng)計角度而言,2015年中國正式成為資本的對外輸出國。在中國資本向海外高歌猛進之際,一個不容忽視的現(xiàn)象是,近年來我國投資者在跨境投資過程中頻頻受制于國家安全問題,海外并購屢屢受阻,境外投資的風(fēng)險和不確定性陡增。

對于兼具資本輸出國及輸入國雙重特征的國家而言,自裁決式根本安全利益條款無疑是一把雙刃劍:一方面,從國家利益角度考慮,該條款可在必要情形下,為東道國維護國家安全利益,捍衛(wèi)國家主權(quán)提供堅實的法律基礎(chǔ),避免仲裁庭在涉及國家核心利益的問題上越俎代庖,故主張將自裁決條款納入國際投資條約之聲不絕于耳[5-8];另一方面,從維護投資者利益角度出發(fā),該類條款因在解釋和適用上具有一定的單方意志性,如遭濫用,將引發(fā)投資者求告無門的局面。面對治理不善且信用風(fēng)險較高的東道國,我國投資者無疑面臨較大風(fēng)險隱患。當(dāng)前,學(xué)界的普遍共識主張對自裁決條款的審查雖有別于非自裁決條款,但當(dāng)事國適用該類條款的權(quán)利應(yīng)受到一定制約,故宜對自裁決條款采取善意審查[9-14]。囿于學(xué)界在善意審查的進路上所存在的分歧,該條款的實際功能尚不確鑿[15]。本文通過對善意審查的展開進路進行梳理和比較,擬厘清該條款的實際功能,并以平衡性為視角,對我國國際投資條約中該類條款的建構(gòu)及完善提出建議。

二、 自裁決條款的審查標準

1. 審查標準的確立

所謂“審查標準”(standard of review),即國際裁判機構(gòu)向國家政府行為作出讓步 (deference)的程度[16]。自裁決條款最終能否實現(xiàn)其功能,決定性因素在于裁判機構(gòu)對條款所采取的審查標準。如上所述,當(dāng)前,學(xué)界的普遍共識主張宜對自裁決條款采取善意審查,此觀點亦在國際法院判例及國際投資仲裁裁決中得到印證*國際法院在吉布提訴法國案中表明其對該案中所涉的“自裁決”條款采取善意審查。See Certain Questions of Mutual Assistance in Criminal Matters(Djibouti v. France), Judgment, I.C.J. Reports 2008, p.177, para.145.。 在國際投資仲裁領(lǐng)域,LG & E案與ContinentalCasualty案仲裁庭均認為倘爭議條款屬自裁決條款,則僅排除仲裁庭對案件實體問題的審查,當(dāng)事國仍受制于善意義務(wù)的制約*See LG & E Energy Corp. v. Argentine Republic, ICSID Case No.ARB/02/1, Decision on Liability, October 3,2006, para.214; Continental Casualty Company v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/03/9, Award, September 5, 2008, para.182.。然而,這一共識僅僅是追問的開始,不僅國家的主觀動機難以察明[17],且國際裁判實踐迄今尚未確立一套展開善意審查的標準和步驟[9]。為探明自裁決條款的實際功能,亟待解決的問題是:善意原則具有怎樣的內(nèi)涵及善意審查應(yīng)如何展開。

2. 善意審查的基礎(chǔ)

(1) 善意原則的內(nèi)涵

善意原則的核心在于有約必守(pactasuntservanda), 在羅馬法與基督教教義的影響下,作為道德律令的“善意”向作為法律義務(wù)的“善意”注入了更為豐富的內(nèi)涵,使后者在有約必守的基礎(chǔ)之上,吸納了誠實、公正及理性等要素[18]。概言之,誠實體現(xiàn)了善意原則的主觀面向,要求國家對其客觀表達之意愿具備主觀上的真實性;而公正和理性則側(cè)重善意原則的客觀面向,具有客觀評價和比較的可能。 然而,善意原則所面臨的困境是如何將其簡化為一項精確的法律規(guī)則加以施用[18]。善意原則雖被奉為國際法領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)和履行法律義務(wù)的根本來源,但這一懸而未決的問題卻導(dǎo)致善意審查的展開方式付之闕如。

(2) 善意原則在條約中的表達

隨著19世紀自然法的日漸衰弱及實在法的悄然興起,作為法律原則的善意能夠以更具科學(xué)性和技術(shù)性的表達方式體現(xiàn)在實在法中。以善意原則的實在法表現(xiàn)而論,國家的善意義務(wù)應(yīng)貫穿于條約締結(jié)、履行和解釋的始終。具言之,作為條約法法典的《維也納條約法公約》第18條要求締約國不得采取妨礙條約目的及宗旨的行為,第26條要求締約國應(yīng)善意履行條約,第31條則規(guī)定條約的解釋應(yīng)根據(jù)用語的含義并按其上下文,參照條約之目的及宗旨,進行善意解釋。實在法上的善意義務(wù)構(gòu)成了裁判機構(gòu)進行善意審查的法律基礎(chǔ),為善意審查的展開創(chuàng)設(shè)了可能,而善意原則的內(nèi)涵則為審查提供了評價的內(nèi)容與比較的基準。

3. 善意審查的展開

(1) 善意審查的對象

善意審查的對象取決于自裁決條款的表述與結(jié)構(gòu)。以是否對締約國采取的措施適用范圍作出明確限制為標準,可將國際投資條約中的自裁決條款分為封閉式與開放式兩種類型。其中,封閉式自裁決條款是指,除條款的主干部分表明“本協(xié)定的任何規(guī)定不得被解釋為阻止締約方采取任何其認為對保護其根本安全利益所必需的任何行動”,分段落還規(guī)定了這些措施適用的具體情形或條件,并以“關(guān)于(relating to)”“當(dāng)(taken in time of)”將主干部分與具體適用情形加以聯(lián)系。該類條款的表述和結(jié)構(gòu)脫胎于《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》(General Agreement on Tariffs and Trade, 簡稱GATT)下第21條“安全例外”條款。以GATT第21條(b)款為例,該條款僅可適用于當(dāng)事國所采取的措施與核物質(zhì)、武器裝備及戰(zhàn)時或國際關(guān)系中的緊急情況有關(guān)之情形。實踐中,國際投資條約普遍采用這一模式,從而有效限制自裁決條款的適用范圍。就開放式自裁決條款而言,該類條款除其主干部分要求當(dāng)事國所采取的措施乃是出于維護其本國根本安全利益之目的,且所采取的措施與維護的客體之間滿足必要性關(guān)聯(lián)外,未對條款適用的條件或范圍施加限制,其典型為美國2012年《雙邊投資協(xié)定范本》中的根本安全利益自裁決式條款。

據(jù)此,可將各類自裁決條款的審查內(nèi)容歸納為三大核心問題:其一,東道國的一項根本安全利益是否受到威脅;其二,東道國所采取的措施目的之確認;其三,東道國所采取的措施與維護該國根本安全利益間是否具備“必要性”關(guān)聯(lián)。

(2) 善意審查展開的進路

迄今,世界貿(mào)易組織(WTO)下的爭端解決機制與國際投資仲裁庭中尚缺乏對自裁決條款展開善意審查的參考性案例,故對該類條款審查方式的研究主要以比較研究的方式展開。概言之,圍繞自裁決式根本安全利益條款所涉的上述三大核心問題,學(xué)界針對善意審查展開方式所提出的進路可歸納為三種主張(如表1所示):其一為參照GATT第20條的審查標準,提煉出適用于GATT第21條自裁決條款的善意審查方式;其二為參照歐洲法院(European Court of Justice)及歐洲人權(quán)法院(European Court of Human Rights)在裁判過程中所確立的自由裁判余地(Margin of Appreciation)原則,對自裁決式根本安全利益條款進行審查;其三為參照國內(nèi)行政法審查方法,類比適用于自裁決式根本安全利益條款的審查,又因個中方法側(cè)重“善意”原則的主觀和客觀面向有所不同,進而可細分為不同的展開路徑。

表1 善意審查各進路之歸納

第一,以GATT第20條之審查標準為參照基礎(chǔ)。前文已述,從條款的表述和結(jié)構(gòu)而言,多數(shù)國際投資條約下的自裁決條款脫胎于GATT第21條之規(guī)定,故有關(guān)GATT第21條自裁決條款之審查標準的討論具有移植的可能。學(xué)者多主張以WTO爭端解決機構(gòu)對GATT第20條的審查標準適用于對自裁決條款的審查。其中,以Akande & Williams,Schloemann & Ohlhoff, Peng的建議為代表,可歸納為三種不同的展開進路。其中,Akande & Williams所闡述的善意審查側(cè)重對國家主觀意愿真實性的考察。他們認為,裁判機構(gòu)不應(yīng)對當(dāng)事國的根本安全利益是否受到威脅、所采取的措施之目的及措施的必要性問題進行客觀評價,而只應(yīng)考察當(dāng)事國主觀意愿的真實性[11]。對措施的“必要性”問題,依Akande & Williams之闡述,WTO專家組在對GATT第20條(a)、(b)及(d)項審查時所確立的“最低貿(mào)易限制”(least trade restrictive)評價方法*所謂“最低貿(mào)易限制”評價方法是指:對當(dāng)事國而言,如存在一項可被合理認為能夠為其所適用且可避免違反GATT其他條款項下義務(wù)的替代措施,則當(dāng)事國所采取的爭議措施不符合“必要性”要件。 See GATT Panel Report, United States Section 337 of the Tariff Act of 1930, L/6439, adopted 7 November 1989, BISD 36S/345, para.5.26.不應(yīng)納入對自裁決條款的審查中,否則,將對自裁決條款的適用設(shè)置過高門檻,進而忽視了“自裁決”表述之重要性,國家根本安全利益之敏感性及國家在維護主權(quán)方面的責(zé)任[11]。然而Akande & Williams所主張的主觀分析法存在一項前提,即專家組有權(quán)對第21條(b)項下的(ⅰ)～(ⅲ)分段落所列示情形進行客觀、全面審查。他們認為“自裁決”表述僅指向措施的必要性及是否存在根本安全利益威脅問題,而并不涵蓋分段落所列示情形[11]。Schloemann & Ohlhoff所主張的分析方法,則同時強調(diào)了善意的主觀及客觀面向。他們認為,成員國的根本安全利益是否受到威脅、采取的措施是否為維護根本安全利益之目的及手段與目的之間是否滿足“必要性”關(guān)聯(lián),均屬“善意審查”的范疇[10]?！吧埔狻辈粌H意味著當(dāng)事國應(yīng)誠實行事,還要求其對威脅的評估及措施的選擇符合理性、適當(dāng)性及比例原則的要求[10]。與之相近,Peng主張,一項利益是否可構(gòu)成國家根本安全利益應(yīng)由裁判者進行合理性審查,即,以處于相似情形下理性第三人的認知為標準加以判斷,并進一步認為,為審查措施與目的間是否具備“必要性”關(guān)聯(lián),應(yīng)以比例原則進行評價。同時,裁判機構(gòu)還應(yīng)適用最低貿(mào)易限制評價方法考察是否存在可行的替代措施[13]。在這一意義上,Peng所主張的審查進路因納入了裁判機構(gòu)對實質(zhì)問題的評價而更為嚴苛。

第二,以自由裁判余地原則為基礎(chǔ)的善意審查。與前述學(xué)者所持觀點不同,部分學(xué)者主張以歐洲法院及歐洲人權(quán)法院所確立的自由裁判余地原則為基礎(chǔ)構(gòu)建自裁決條款的審查進路。 自由裁判余地原則適用于審查具有高度政策關(guān)聯(lián)性的條款,其要旨在于,對于某一審查事項,如締約國間已具備客觀、統(tǒng)一的評價標準,則當(dāng)事國的自由裁判余地相應(yīng)減少;反之,則當(dāng)事國的自由裁判余地相應(yīng)擴大[9]。這一派學(xué)者雖均以此原則為起點,各自主張的進路亦不乏分歧。如Eisenhut以歐洲法院在歐共體委員會訴西班牙案*On VAT Liability for Armaments(Case C-414/97 Commission v. Spain[1999]ECR I-5585).中的審查進路為例,認為該案中法院僅考察了西班牙在所采取措施之必要性方面是否提出了令人信服的理由,并未適用“比例原則”對措施的“適當(dāng)性”進行實質(zhì)評價,或適用“最低貿(mào)易限制”方法對措施的“必要性”進行審查,換言之,法院認為這一部分事項屬當(dāng)事國的自由裁判余地[19]。對于措施的目的及其必要性審查,其建議側(cè)重善意原則的主觀面向,主張考察當(dāng)事國意圖的真實性[19]。而Burke-White & von Staden的觀點則兼顧了善意原則的主觀及客觀面向。其主張的核心在于,應(yīng)由當(dāng)事國將利益平衡的步驟內(nèi)化并對其最終的決定提供合理性依據(jù),裁判機構(gòu)不應(yīng)介入當(dāng)事國的利益平衡等實質(zhì)問題[20]。與Peng的觀點近似,對于根本安全利益是否受到威脅,他們主張以處于相似情形下理性第三人的認知為基礎(chǔ)進行合理性評價[20],對于措施的目的及措施與目的間是否存在“必要性”關(guān)聯(lián),則主張審查當(dāng)事國是否“誠實”地認為該措施屬維護國家根本安全利益之必要,為證實這一意圖的真實性,裁判機構(gòu)應(yīng)著重對該國決策的程序性事項進行審查[20]。

第三,以國內(nèi)法下行政審查原則為基礎(chǔ)的善意審查。以審查主體與審查對象的關(guān)系角度而論,國際裁判機構(gòu)之于當(dāng)事國可類比于國內(nèi)法院之于國內(nèi)行政機構(gòu)。由此出發(fā),另有學(xué)者主張從國內(nèi)行政審查中汲取裁判經(jīng)驗,推及至國際裁判機構(gòu)對當(dāng)事國行為的善意審查中。該類審查模式同樣強調(diào)對當(dāng)事國決策的程序性問題進行審查,以避免就當(dāng)事國在利益平衡問題中的決策橫加干涉[1]。具言之,善意審查應(yīng)分兩步展開:首先,應(yīng)分離出條款中屬于當(dāng)事國自行裁決的部分,如以GATT第21條(b)款為例,僅措施的“必要性”問題,即一項措施是否為維護國家根本安全利益所必須,屬當(dāng)事國自行裁決范疇,而國家根本安全利益是否受到威脅并不全然由當(dāng)事國自行判斷;其次,對于屬自裁決的部分,善意審查應(yīng)著眼于考察當(dāng)事國決策依據(jù)之充分性與程序之正當(dāng)性,以及決策過程中所考量的各項要素是否符合條款和條約的目的與宗旨等[1]。

(3) 自裁決條款與非自裁決條款的功能差異

為厘清自裁決條款與非自裁決條款的功能差異,首先,應(yīng)根據(jù)條款的文義和結(jié)構(gòu),區(qū)分適用于當(dāng)事國自行裁決的部分;其次,對于自行裁決部分,比較善意審查和全面審查情形下的區(qū)別。

① 界定自裁決的適用范圍

對于采取GATT第21條締約模式的封閉式自裁決條款,多數(shù)學(xué)者認為:分段落中所列舉的事項不屬于自裁決范圍,理由在于,從條款的文義和結(jié)構(gòu)入手,自裁決表述與條款主干部分的聯(lián)系更為密切;分段落所列舉事項均具備客觀上的可認知性和可辨識性,故具備評價及審查的可能;對于分段落所列舉事項進行客觀和全面審查,有助于對當(dāng)事國形成一定約束,防止濫用條款的機會主義行徑[1,10-11,21]。據(jù)此,在該類型締約模式下,當(dāng)事國所采取的措施是否符合分段落的規(guī)定受制于裁判機構(gòu)的客觀、全面審查。當(dāng)然,如采用美式雙邊投資協(xié)定下的自裁決條款模式則可規(guī)避這一審查。

對于封閉式自裁決條款的主干部分及開放式自裁決條款,可供審查的事項可歸納為:其一,當(dāng)事國的根本安全利益是否受到威脅;其二,當(dāng)事國所采取的措施是否與維護其根本安全利益間存在“必要性”聯(lián)系。根據(jù)前述分析,學(xué)界在后一問題上取得共識,即“必要性”問題當(dāng)屬自裁決范疇;對于是否存在根本安全利益威脅問題可否由當(dāng)事國自行判斷尚存分歧,即便在主張適用善意審查的學(xué)者之中,仍存在主觀標準(誠實性)及主客觀(誠實性及合理性)標準相統(tǒng)一之分。倘以合理性標準對這一問題進行善意審查,則當(dāng)事國的措施仍不可避免地受到裁判機構(gòu)以合理性標準加以實質(zhì)比較和評價。

② 厘清自裁決條款與非自裁決條款的功能差異

如上所析,自裁決條款并不意味著授予當(dāng)事國絕對及無限的自由裁量權(quán),盡管如此,自裁決條款與非自裁決條款的功能差異至少可歸納為兩個方面。

第一,在對裁判機構(gòu)自由裁量權(quán)的限制方面,自裁決式條款所提供的限制具有強制性,即仲裁庭在司法克制問題上具有被動性;而非自裁決式條款下,仲裁庭在司法克制問題上掌握主動權(quán)。因此,自裁決條款對于維護東道國國家根本安全利益而言具有明確性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性等優(yōu)勢。

第二,就裁判機構(gòu)應(yīng)持審查標準而論,既有共識表明當(dāng)事國所采取的措施與目標間是否存在“必要性”聯(lián)系屬于當(dāng)事國自行裁決范疇。仲裁庭應(yīng)適用善意審查考察當(dāng)事國主觀上是否“誠實”及決策是否“合理”,尤其是主張對“自裁決”表述予以充分考量的學(xué)者,強調(diào)裁判機構(gòu)的審查重點應(yīng)是國家決策的程序性事項,并主張慎用GATT第20條下所確立的最低貿(mào)易限制審查方法,以避免對當(dāng)事國利益衡量的實質(zhì)內(nèi)容橫加干涉、越俎代庖[20]。

三、 對中國的啟示

1. 自裁決式根本安全利益條款的建構(gòu)

考慮到國家根本安全利益的模糊性、敏感性及其與國家主權(quán)的高度關(guān)聯(lián)性,以及國際投資仲裁庭對條款解釋缺乏一致性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性等現(xiàn)象[22],國內(nèi)學(xué)界普遍支持將自裁決式根本安全利益條款納入我國締結(jié)的國際投資條約中[6-8]。晚近,我國在締結(jié)國際投資條約方面的實踐亦表明,納入自裁決式根本安全利益條款正逐漸成為慣常操作*自2008年以來,我國針對根本安全利益的保護逐步以自裁決條款的形式納入國際投資條約中。參見:2008年中國-新西蘭《自由貿(mào)易協(xié)定》第201條,2009年中國—東盟《自由貿(mào)易區(qū)投資協(xié)議》第17條,2012年中國-加拿大《雙邊投資協(xié)定》第33.5條,2014年中日韓《三方投資協(xié)定》第18條,2015年中國-澳大利亞《自由貿(mào)易協(xié)定》第16.3條及中國-韓國《自由貿(mào)易協(xié)定》第12.14條。。鑒于此,當(dāng)下的問題是自裁決式根本安全利益條款應(yīng)如何建構(gòu)及完善?；趯υ摋l款審查方式的解構(gòu),筆者認為,我國國際投資條約中的自裁決式根本安全利益條款宜從如下方面加以建構(gòu)及完善。

(1) 宜規(guī)定自裁決式根本安全利益條款的適用條件

作為自裁決式根本安全利益條款所保護的客體,國家的“根本安全利益”在語義上兼具模糊性與擴張性特征。具言之,蓋因各國對“根本安全利益”問題的理解與各自的政治立場、民族文化、發(fā)展程度及歷史共識等因素淵源頗深,加之全球化的推進、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及技術(shù)的革新等種種因素已然且必將不斷更迭我們對于“根本安全利益”的固有理解*例如,隨著網(wǎng)絡(luò)深度融入社會經(jīng)濟發(fā)展和人們的生活語境,網(wǎng)絡(luò)安全問題的重要性不言而喻。我國第一部關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全的綜合性法律《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》已于2016年11月7日頒布,并于2017年6月1日起生效。有觀點主張,網(wǎng)絡(luò)安全可上升為“國家安全”(a matter of national security),并可在一定情形下適用根本安全利益條款進行調(diào)整。,因此,條款的擬定需維持適度靈活性,從而為國家保留合理政策空間。如上所述,自裁決式根本安全利益條款存在封閉式和開放式之分。僅從東道國角度而言,采用開放式條款可避免仲裁庭對當(dāng)事國適用該條款是否符合分段落所規(guī)定的適用條件進行客觀、全面審查,因而對東道國維護國家安全利益固然具有積極意義。盡管如此,該條款在適用上具有一定的單方意志性,故在為東道國維護根本安全利益提供保障的同時也可能為東道國所恣意解釋和適用,致使條約喪失應(yīng)有的準確性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性,進而與國際投資條約保護并促進外商投資的目的與宗旨背道而馳[23]。鑒于我國在國際投資領(lǐng)域的角色轉(zhuǎn)變,訂立國際投資條約時更應(yīng)注重平衡性。

綜合上述靈活性和平衡性要求,自裁決式根本安全利益條款宜采用封閉式,并使用非窮盡式列舉模式[23],具言之,可在分段落中列舉條款的適用情形和條件,但主干部分可規(guī)定條款的適用“包括但不限于”所列示情形。一方面,封閉式條款可對當(dāng)事國適用自裁決式根本安全利益條款的情形加以約束;另一方面,相較于窮盡式條款,非窮盡式列舉保留了裁判機構(gòu)以合理性出發(fā),以事件的影響或效果類比適用該條款的可能。同時,分段落宜在GATT第21條的基礎(chǔ)上,擴大自裁決式根本安全利益條款的適用范圍,例如,可將關(guān)鍵公共基礎(chǔ)設(shè)施納入適用范圍。同時,為增強條款的指向性,條款可明確“關(guān)鍵公共基礎(chǔ)設(shè)施”所指,將公共交通、電力及水利設(shè)施及基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施等具體領(lǐng)域列示其中,并將GATT第21條(b)(ⅲ)項中的“戰(zhàn)時和國際關(guān)系中的緊急情況”加以擴展,明確納入國內(nèi)緊急情況,為適用于國內(nèi)嚴重經(jīng)濟危機等情形保留可能性。

(2) 增強自裁決式根本安全利益條款適用的透明度

為迫使東道國合理及審慎地評估所面臨的情形及后果,條約可考慮規(guī)定東道國適用自裁決式根本安全利益條款,應(yīng)對另一締約國附帶通知及說明義務(wù),以增強條款適用的透明度。同時,可約定裁判機構(gòu)有權(quán)對當(dāng)事國是否履行這一通知及說明義務(wù)進行審查。我國所締結(jié)的條約中已不乏類似實踐:如我國與新西蘭締結(jié)的《自由貿(mào)易協(xié)定》第201條規(guī)定,締約方在適用自裁決式根本安全利益條款時應(yīng)盡力向協(xié)定項下的自由貿(mào)易委員說明理由。

2. 自裁決式根本安全利益條款的審查問題

(1) 是否允許仲裁庭審查

對于是否允許將與自裁決式根本安全利益條款有關(guān)的爭議提交仲裁庭審查,可細分為兩個層次加以考量。第一,出于國家根本安全利益的敏感性、機密性,與國家主權(quán)的高度關(guān)聯(lián)性,以及仲裁員對于解決國家安全問題缺乏專業(yè)性等因素的考量,已有部分國家明確將涉及該類條款的爭議排除在爭議解決機構(gòu)的審查范圍之外。如,印度-新加坡《全面經(jīng)濟合作協(xié)議》(CECA)第6.12(4)款、印度-韓國《全面經(jīng)濟伙伴協(xié)議》(CEPA)第10.18(3)款及其附件10-C均規(guī)定涉及自裁決式根本安全利益條款的爭議不接受司法審查;《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)第1138.1條規(guī)定締約國以國家安全為由對投資者并購行為作出的禁止性或限制性決定不適用爭端解決機制;我國與加拿大《雙邊投資協(xié)定》附件D.34亦規(guī)定,有關(guān)締約雙方根據(jù)各自相關(guān)法律方針對外商投資的批準及國家安全審查決定的有關(guān)爭議不適用爭端解決機制。

第二,倘選擇將與自裁決式根本安全利益條款有關(guān)的爭議交由爭端解決機構(gòu)進行審查,則又應(yīng)考慮是否排除投資者訴國家爭端解決機制的適用。

筆者認為,首先,就所涉主體的特征而言,東道國對于其本國國家安全利益的評判固然具備權(quán)威性,但亦存在中立性與公平性缺失等問題;而由裁判機構(gòu)對東道國國家安全利益進行評價雖不乏權(quán)威性或?qū)I(yè)性缺陷,卻在中立性及公正性方面具備比較優(yōu)勢。其次,就所調(diào)整利益的特征而言,一方面,國家根本安全利益的敏感性、機密性及其與國家主權(quán)的高度關(guān)聯(lián)性不容忽視;另一方面,國家安全利益內(nèi)涵的模糊性及外延的擴張性又可能引致條款濫用,倘東道國的機會主義行徑無從追究,則條約下的權(quán)利義務(wù)無異于形同虛設(shè)。

基于此,筆者認為,與自裁決式根本安全利益條款有關(guān)的爭議,可考慮交由依條約設(shè)立的專門委員會進行磋商以期達成解決方案。協(xié)商不成的,可將相關(guān)爭議交由爭議解決機構(gòu)進行審查,但應(yīng)僅允許適用國家間的爭端解決機制。之所以排除投資者訴國家機制的適用,其一,從國家角度而言,涉及國家安全利益的信息具有一定的機密性,仲裁過程雖具有保密性,仍難以確保涉密信息不為個人所知悉或泄露;其二,從投資者角度而言,投資者在履行舉證責(zé)任問題上往往處于弱勢。就國家根本安全利益問題而言,東道國所掌握的信息和資源恐非一般投資者所能匹敵。相對而言,投資者母國則具備一定的談判能力和信息來源,故轉(zhuǎn)而由投資者母國與東道國進行爭議解決不失為一種理性選擇。

(2) 明確仲裁庭的審查標準

前文已述,仲裁庭對同一條款所采取的不同審查進路可引致不同的裁決結(jié)果。而實踐中,裁判機構(gòu)所采取的審查標準尚不明朗,學(xué)界對善意審查的進路和側(cè)重點亦存在分歧。為提高裁決結(jié)果的一致性和可預(yù)見性,有必要對審查標準及其進路作出明文約定。概言之,從條款適用條件來看,對于爭議性較小、共識趨于廣泛的國家根本安全利益,應(yīng)給予國家較為寬泛的自由裁量空間;對于爭議性較強且缺乏共識的事項,則可考慮采取客觀而明確的審查標準[23]。例如,條款可規(guī)定對于以保護公共基礎(chǔ)設(shè)施為由而采取的措施不得構(gòu)成對另一方任意或不合理的歧視或構(gòu)成對投資的變相限制,爭議解決機構(gòu)可對東道國行為是否滿足這一適用條件進行審查;又如,開放式自裁決條款因不存在可進行客觀、全面審查的事項,相較于封閉式條款更易遭致濫用,針對這一特點,可考慮在審查標準上,對該類開放式自裁決條款施加額外限制,明確裁判機構(gòu)的審查內(nèi)容及權(quán)限。此外,對于諸如根本安全利益是否受到威脅可否由當(dāng)事國自行裁決及善意審查中是否應(yīng)適用最低貿(mào)易限制評價方法等尚存爭議的事項,締約國間如可達成共識,宜在條約中訂明。

四、 結(jié) 語

自裁決式根本安全利益條款作為維護國家安全利益最為直接和有力的表達,為國家保留了靈活的政策空間。早在2009年,聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議便以《國際投資條約中的國家安全保護問題》(TheProtectionofNationalSecurityinIIAs)為題發(fā)表了專題研究報告,指出各國就外商投資對本國安全利益的影響歷來秉持審慎態(tài)度。2016年《世界投資報告》再度論及國家安全問題,凸顯國家安全問題與外商投資之間的關(guān)系日趨錯綜復(fù)雜。

誠然,國家根本安全利益與一國的安危及穩(wěn)定密切相關(guān),在此意義上,自裁決式根本安全利益條款為維護國家主權(quán)、維持社會穩(wěn)定提供了最為有效的安全閥,平衡了一國的條約義務(wù)與該國維護其根本安全利益之間的關(guān)系,這不僅有助于國際合作的達成,更有利于國際制度本身的正當(dāng)性建構(gòu);另一方面,國家根本安全利益模糊性與擴張性并存,加之“自裁決”條款將其解釋和適用的決定權(quán)部分保留在東道國手中,如對該條款的適用缺乏必要限制,則可能引致濫用,進而有損投資者權(quán)利及國際制度的權(quán)威。

鑒于我國在國際投資領(lǐng)域中的角色已然發(fā)生轉(zhuǎn)變,注重國家安全利益與投資者利益的平衡不僅應(yīng)是我國的價值取向,更成為一種現(xiàn)實需要。對于國際投資條約中該類條款的建構(gòu)與完善,我國應(yīng)以對條款的審查標準及功能的深入理解為基礎(chǔ),將平衡國家安全利益及投資者利益的價值理念蘊于其中。

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On Approaches of Review on Self-judging Essential Security Interest Clauses in International Investment Agreements——Also on China’s Choices

GEChen

(Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, China)

The self-judging essential security interest clause under international investment agreement is an edge tool for safeguarding host state’s national security and sovereignty. The function of self-judging essential security interest clause is formed on the basis of its text and context, and determined by the standard of review adopted by international arbitral tribunals. Due to current divergence regarding the standards and approaches in conducting good faith review by international arbitral tribunals, the de facto function of such clause has remained uncertain. The standard of review adopted by the Dispute Settlement Body of the WTO in reviewing the Article XX of GATT, the margin of appreciation adopted by the European Court of Justice and the standard of review adopted by domestic administrative courts in judicial review could provide beneficial models to the international investment tribunals in conducting good faith review. This Article argues that China shall form and improve the self-judging essential security interest clause on the basis of a profound understanding of its standards and approaches of review as well as its de facto function, while embedding the value of balancing the national security interest and investor’s interest.

self-judging clause; essential security interest; international investment agreement; good faith review

10.15936/j.cnki.1008-3758.2017.06.010

2017-03-05

葛 辰(1988- ),女,浙江杭州人,浙江大學(xué)博士研究生,主要從事國際投資法研究。

DF 964

A

1008-3758(2017)06-0616-09

(責(zé)任編輯: 王 薇)