孫 萍, 劉 夢

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169)

我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策工具選擇——基于政策文本的分析

孫 萍, 劉 夢

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169)

作為體現(xiàn)決策者與目標(biāo)群體關(guān)系的重要載體和連接政策制定與執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié),開展關(guān)于公共政策工具選擇的研究具有重要的理論和實(shí)踐意義。采用內(nèi)容分析方法,建立我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策文本量化分析框架,透視當(dāng)前該類政策的工具選擇結(jié)構(gòu)與特征。研究發(fā)現(xiàn),在我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策工具選擇結(jié)構(gòu)中,基礎(chǔ)型工具選擇總量居多,直接型和倡導(dǎo)型工具選擇總量適中但微觀結(jié)構(gòu)不均衡,間接型政策工具選擇存在結(jié)構(gòu)缺失問題。

弱勢群體; 就業(yè)政策; 政策工具; 內(nèi)容分析法

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速轉(zhuǎn)型,各方面問題和風(fēng)險明顯增多、不斷積累,特別是弱勢群體問題日益顯著,如何有效解決弱勢群體問題成為擺在各級政府面前的重要課題。黨的十八大以來,以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對弱勢群體問題保持高度重視,提出了一系列新思想新論斷。習(xí)近平總書記指出:消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕,是社會主義的本質(zhì)要求,是我們黨的重要使命。

本文采用內(nèi)容分析方法,建立一個關(guān)于我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策文本的量化分析框架,透視當(dāng)前該類政策的工具選擇結(jié)構(gòu)與特征。一方面,就業(yè)政策是黨和政府為弱勢群體謀求福祉、擺脫貧困的常見選擇,關(guān)注其制定和實(shí)施是改善弱勢群體問題的關(guān)鍵;另一方面,作為體現(xiàn)決策者與目標(biāo)群體關(guān)系的重要載體和連接政策制定與執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié),開展關(guān)于公共政策工具選擇的研究具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、 研究方法與樣本選擇

1. 內(nèi)容分析方法

內(nèi)容分析法是一種通過對“內(nèi)容”進(jìn)行分析以獲得結(jié)論的研究手段,其特點(diǎn)是數(shù)據(jù)豐富、研究成本低廉。一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)容分析研究設(shè)計是“從研究問題出發(fā),尋找可得數(shù)據(jù),分析建構(gòu)并獲得結(jié)論”三個要素的有效結(jié)合[1]。本研究的內(nèi)容分析步驟為:獲得研究樣本容量;限定分析單元和分析類目,建立文本分析框架;基于已知框架對樣本進(jìn)行內(nèi)容編碼和分值統(tǒng)計,依據(jù)編碼結(jié)果實(shí)施可靠性檢驗(yàn);對數(shù)值化的內(nèi)容分析結(jié)果給出文字說明和判斷。

2. 我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策樣本選擇

傳統(tǒng)意義的弱勢群體是指因自身生理、自然災(zāi)害等原因形成的社會弱勢群體,包括因年齡增長而喪失勞動能力的人或殘障人士,這是在任何一個國家都長久且廣泛存在的一類群體。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速轉(zhuǎn)型,一大批新生弱勢群體隨之分化形成并不斷累加,如進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、下崗失業(yè)人員和未能就業(yè)的高校畢業(yè)生,他們通常處于勞動年齡且具有勞動愿望,但缺乏勞動機(jī)遇和就業(yè)資源(包括崗位、技能、資金和非歧視性的平等就業(yè)權(quán)利),在收入分配、社會地位和競爭能力等方面陷于劣勢[2]。對于就業(yè)政策來說,其直接目標(biāo)一般有兩個:一是解決失業(yè)人員的再就業(yè)問題;二是解決新生勞動力的初次就業(yè)問題。因此,我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策可定義為:為促進(jìn)勞動力市場比較充分且高質(zhì)量地就業(yè),中央政府秉承就業(yè)公平和科學(xué)發(fā)展的原則理念,為因自身條件限制或社會結(jié)構(gòu)性因素?zé)o法正常就業(yè)而處于社會結(jié)構(gòu)底端的適齡人群,制定的一系列以就業(yè)援助和就業(yè)促進(jìn)為目的,涵蓋財政和貨幣、社會保障、文化技能、崗位和信息服務(wù)等內(nèi)容,表現(xiàn)為法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃、策略方案、行政決議、會議決定等政策形式的總稱。

基于上述判定,本研究在人社部、民政部、國務(wù)院等多個政府網(wǎng)站上以“再就業(yè)”“就業(yè)援助”“就業(yè)促進(jìn)”“失業(yè)人員”等高度相關(guān)詞語進(jìn)行全文搜索;此外,考慮到當(dāng)前我國城鎮(zhèn)弱勢群體最現(xiàn)實(shí)、最主要的就業(yè)出路是以“社區(qū)服務(wù)業(yè)”為主的“社區(qū)就業(yè)”,本研究還從中國社區(qū)網(wǎng)、中國社區(qū)發(fā)展協(xié)會網(wǎng)等網(wǎng)站的政策法規(guī)專欄中提取到一定數(shù)量的與弱勢群體就業(yè)相關(guān)的國家政策。經(jīng)過篩選去重,研究總體確定為1978—2015年間出臺的234份我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策,其中,發(fā)布單位涉及人社部(包括原勞動部、人事部、勞動和社會保障部)、民政部、財政部、教育部、殘聯(lián)等十余個國務(wù)院直屬部門或國家部委。

為保證抽樣樣本的客觀性和分析結(jié)果可靠性,本文對按時序排列的總體234份政策文本采用等距抽樣方法;通過對文本總體的把握,發(fā)現(xiàn)幾乎不存在相同主體間隔同一抽樣距離發(fā)布年度化政策的情況,有效避免了周期性偏差的發(fā)生。將抽樣距離設(shè)定為5,則樣本容量為47份,表1展示了部分抽樣文本。

表1 我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策(抽樣)文本統(tǒng)計

二、 分析框架:構(gòu)建與檢驗(yàn)

1. 分析單元限定

分析單元是內(nèi)容分析的具體統(tǒng)計對象,同一分析單元中出現(xiàn)的文本特征只計一次。由文本分析的基本概念可知,主題語段是由政策文本中一系列指向共同語義主題的自然段落組合而成,是具有較高程度語義和語用獨(dú)立性的文本形式,不同主題語段代表著特定的政策主題。此外,在公共政策文本分析中,行動語句代表著政策設(shè)定的相關(guān)主體(包括公權(quán)力使用者和社會主體)的行為方式,即其如何作為或不作為。因此,本研究中分析單元限定為相關(guān)主題語段,其文本屬性為行動語句。

2. 分析類目確定

分析類目須具有如下特征:同研究目標(biāo)緊密相關(guān)、相對獨(dú)立、方便管理[3]。因此,本研究分析類目體系應(yīng)由政策工具類型及其具體措施共同構(gòu)成。

我國臺灣學(xué)者陳恒鈞和黃婉玲基于政策工具所體現(xiàn)的政府參與的直接性程度提出直接型、間接型、基礎(chǔ)型和倡導(dǎo)型四種公共政策工具類型[4]。作為公共政策的一種,本文的研究對象我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策工具選擇適用于陳黃二人的分類方法。聯(lián)系弱勢群體就業(yè)政策主題,確定本研究的分析類目為:直接型(財政補(bǔ)助、稅式支出、發(fā)展公共企業(yè)、社會管制、經(jīng)濟(jì)管制等),間接型(公益性崗位、提供貸款、提供擔(dān)保、特許經(jīng)營、采用憑單制等),基礎(chǔ)型(放松管制、提供公共服務(wù)、提供基礎(chǔ)設(shè)施、法規(guī)制定、健全相關(guān)制度等),倡導(dǎo)型(提供職業(yè)教育、提供技能培訓(xùn)、倡導(dǎo)組織聯(lián)盟、獎賞鼓勵、發(fā)布公共信息、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等)。

3. 基于政策工具的文本量化分析框架

在內(nèi)容分析方法中,分析框架就是將分析類目按一定邏輯關(guān)系排列成用于文本分析的編碼列表,經(jīng)過符號化的編碼對象將更加便于研究者統(tǒng)計和分析。在本研究中,對已構(gòu)建的眾多分析類目賦予反映其邏輯關(guān)系的編碼序號,形成基于政策工具的我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策文本分析框架,如表2所示。

表2 基于政策工具的我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策文本量化分析框架

4. 可靠性檢驗(yàn)

由公共政策文本分析理論可知,受到政治體制或政治形勢等因素的影響,公共政策話語系統(tǒng)特有的話語表達(dá)形式會有所區(qū)別。因此,有必要明確各個編碼所指向的分析單元的詳細(xì)文本表達(dá),即對各個編碼進(jìn)行詮釋。

(1) 編碼詮釋

直接型政策工具詮釋如下:“財政補(bǔ)助”在樣本中的話語表達(dá)如“中央財政轉(zhuǎn)移支付”“社會保險補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼”;“稅式支出”的實(shí)際話語表達(dá)為“免征營業(yè)稅、個人所得稅以及行政性收費(fèi)”;“發(fā)展公共企業(yè)”的話語表達(dá)為“發(fā)展吸納就業(yè)能力比較強(qiáng)又符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的中小企業(yè)和勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)”“發(fā)展工(農(nóng))療機(jī)構(gòu)、輔助性工場、福利企業(yè)等殘疾人集中就業(yè)單位”;“社會管制”和“經(jīng)濟(jì)管制”的樣本話語表達(dá)分別如“開展實(shí)名登記”和“調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),加大再就業(yè)資金投入,將促進(jìn)再就業(yè)資金列入財政預(yù)算”。間接型政策工具詮釋如下(所選樣本中“特許經(jīng)營”和“采用憑單制”均未出現(xiàn),無需編碼詮釋):“公益性崗位”的話語表達(dá)如“開發(fā)公益性就業(yè)崗位”“推薦就業(yè)困難人員到公益性崗位就業(yè)”;“提供貸款”和“提供擔(dān)保”在樣本中的話語表達(dá)如“加大對符合條件的勞動密集型小企業(yè)的貸款貼息支持力度,鼓勵利用小額貸款擔(dān)?；馂閯趧用芗托∑髽I(yè)提供貸款擔(dān)保服務(wù)”?；A(chǔ)型政策工具詮釋如下:“放松管制”的話語表達(dá)如“清理和取消針對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)等方面的歧視性規(guī)定及不合理限制”;“提供公共服務(wù)”在樣本中的話語表達(dá)為“建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)管理服務(wù)組織體系”;“提供基礎(chǔ)設(shè)施”的話語表達(dá)為“安排好失業(yè)職工和企業(yè)富余職工組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)所需的場地、攤位、設(shè)施、能源”;“法規(guī)制定”的實(shí)際話語表達(dá)為“制定本地招用外省農(nóng)村勞動力的指導(dǎo)性計劃和行業(yè)工種目錄”;“健全相關(guān)制度”的話語表達(dá)為“完善就業(yè)服務(wù)體系,結(jié)合國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險制度的并軌,推進(jìn)市場導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制的形成”。倡導(dǎo)型政策工具詮釋如下:“提供職業(yè)教育”在文本中的話語表達(dá)為“對實(shí)名登記的所有未就業(yè)高校畢業(yè)生,要提供更具針對性的職業(yè)指導(dǎo)”;“提供技能培訓(xùn)”的實(shí)際話語表達(dá)如“用人單位應(yīng)對所招用的農(nóng)民工進(jìn)行必要的崗位技能和生產(chǎn)安全培訓(xùn)”;“倡導(dǎo)組織聯(lián)盟”的話語表達(dá)為“發(fā)揮工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)以及其他社會組織的作用,共同做好就業(yè)再就業(yè)工作”;“獎賞鼓勵”的話語表達(dá)為“加大殘疾人就業(yè)保障金對按比例和超比例安置殘疾人就業(yè)單位的獎勵力度”;“發(fā)布公共信息”的話語表達(dá)如“通過多種途徑發(fā)布就業(yè)見習(xí)崗位信息”“及時向社會發(fā)布本地區(qū)政府補(bǔ)貼培訓(xùn)職業(yè)目錄”;“信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”的實(shí)際話語表達(dá)如“加強(qiáng)勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè),使下崗職工及時了解就業(yè)信息”。

(2) 信度計算

在內(nèi)容分析法中,編碼員間信度決定了編碼結(jié)果的信度水平;當(dāng)信度水平在0.7以上時,說明前期研究足夠可信[5]。作為備擇樣本之一,2002年勞動和社會保障部等十一家單位聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實(shí)中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知若干問題的意見》文本結(jié)構(gòu)清晰、易于編碼比對,故以此為例,對參與本研究編碼工作的兩位編碼員進(jìn)行信度測算。結(jié)果顯示,k值約為0.88,高于通過可靠性檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)信度水平,也就是說,兩位編碼員均可繼續(xù)進(jìn)行文本編碼工作,其編碼結(jié)果可靠。

三、 文本編碼與數(shù)據(jù)統(tǒng)計

本研究采用“0-1”分值的文本編碼方法:若在樣本的分析單元中出現(xiàn)了某編碼指向的文本特征,則將該編碼分值記為“1”,反之記為“0”。仍以樣本《關(guān)于貫徹落實(shí)中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知若干問題的意見》為例,基于分析框架對該文本進(jìn)行編碼統(tǒng)計和分值計算(見表3)。

表3 單樣本編碼示例

續(xù)表3

語段所指向的政策主題文 件 條 目分值計算關(guān)于對大齡就業(yè)困難對象的再就業(yè)援助各地對大齡就業(yè)困難對象應(yīng)實(shí)施再就業(yè)援助。凡由各級政府投資開發(fā)的公益性崗位，要優(yōu)先安排適合崗位要求的大齡就業(yè)困難對象……，對在社區(qū)開發(fā)的公益性崗位安排原屬國有企業(yè)的大齡就業(yè)困難對象就業(yè)，申領(lǐng)社會保險補(bǔ)貼的具體辦法及相關(guān)管理，按《資金管理通知》執(zhí)行2-1=1；1-1-1=1關(guān)于職業(yè)介紹和再就業(yè)培訓(xùn)按《通知》要求，建立公共就業(yè)服務(wù)制度……，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員中由就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)人員，國有企業(yè)下崗職工，可享受免費(fèi)再就業(yè)培訓(xùn)……，職業(yè)介紹補(bǔ)貼和再就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，由省級勞動保障部門商財政部門確定……，要加強(qiáng)勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，廣泛收集信息，建立公開發(fā)布系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)就業(yè)服務(wù)信息化，為各類求職者特別是下崗失業(yè)人員提供優(yōu)質(zhì)高效就業(yè)服務(wù)3-3-1=1；4-1-2=1；1-1-1=1；4-5=1關(guān)于社會保險關(guān)系的接續(xù)社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要及時為實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的下崗失業(yè)人員接續(xù)社保關(guān)系……，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要向下崗失業(yè)人員發(fā)放《社會保險繳費(fèi)接續(xù)通知書》3-2-1=1關(guān)于街道、社區(qū)勞動保障工作街道和工作任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可設(shè)立或確定負(fù)責(zé)勞動保障事務(wù)的機(jī)構(gòu)……，明確街道勞動保障機(jī)構(gòu)的職責(zé)和社區(qū)工作人員的任務(wù)……，要切實(shí)加強(qiáng)對基層勞動保障工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作指導(dǎo)3-2-1=1關(guān)于再就業(yè)工作部門責(zé)任各地要按《通知》要求，在當(dāng)?shù)攸h委、政府確定的促進(jìn)就業(yè)目標(biāo)責(zé)任體系下，層層落實(shí)有關(guān)部門促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任制……，各地要加大勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度，會同有關(guān)部門定期對勞動力市場進(jìn)行清理整頓，保障勞動者合法權(quán)益……，中央企業(yè)下崗失業(yè)人員的再就業(yè)工作按屬地化原則，納入當(dāng)?shù)氐脑倬蜆I(yè)工作規(guī)劃，統(tǒng)籌安排落實(shí)1-3-1=1；4-2=1

表3詳細(xì)列出了該樣本中各條文本編碼后的得分情況,通過加和匯總,對照表2可大致把握該樣本政策工具選擇的結(jié)構(gòu)與特征:直接型工具選擇最多,其余三種則相對平均;由四種政策工具特征可知,政策制定者對于最能體現(xiàn)政府參與直接性程度的政策工具更為偏好,也不排斥其他體現(xiàn)多方主體合力作用的政策工具;分值累積最高的編碼指向“財政補(bǔ)助”和“提供公共服務(wù)”兩種手段,表明在進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)的工作中,上述手段獲得了決策者更具有效性的認(rèn)知和更加頻繁的選擇。

按上述編碼及分值計算方式,對全體抽樣樣本進(jìn)行編碼統(tǒng)計。表4部分展示了基于前文構(gòu)建的量化分析框架獲得的各編碼分值及不同類型政策工具選擇占比的情況。

表4 全抽樣樣本的編碼統(tǒng)計

續(xù)表4

工具類型編碼名稱編碼序號樣 本 編 碼12…4647編碼分值求和工具類型占比%倡導(dǎo)型提供職業(yè)教育4-1-100…118提供技能培訓(xùn)4-1-210…1137倡導(dǎo)組織聯(lián)盟4-2 10…0016獎賞鼓勵4-3 00…1011發(fā)布公共信息4-4 00…0111信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)4-5 00…00722各樣本編碼總分合計61…1213406

基于對47份抽樣樣本的編碼統(tǒng)計可知,各樣本編碼總分的分值范圍在1～22分之間,平均得分8.64。將上述各樣本的分值表現(xiàn)對照表1可知,受到政策發(fā)布時間、發(fā)布主體及有關(guān)文本的發(fā)布規(guī)模等因素影響,我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策在工具選擇方面存在明顯差異。

四、 研究結(jié)論

1. 基礎(chǔ)型工具選擇總量居多

基于我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策文本的內(nèi)容分析,決策者最偏好基礎(chǔ)型政策工具選擇。具體來說,在該類型工具選擇的微觀結(jié)構(gòu)中,“制定法規(guī)或健全體系內(nèi)相關(guān)制度”手段占據(jù)半數(shù)以上,其次為“提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)”占43%,“放松管制”則不足3%。

我國公共就業(yè)服務(wù)曾長期采取單一主體的計劃供給模式,該模式下促進(jìn)弱勢群體就業(yè)主要依靠政府強(qiáng)制力;而過度依賴政府的行政權(quán)威來主導(dǎo)公共活動、解決公共問題,往往是以犧牲政策工具靈活性、管理成本較高和經(jīng)濟(jì)無效率為代價的?！爸贫ǚㄒ?guī)或健全體系內(nèi)相關(guān)制度”手段的高頻使用表明,當(dāng)前政府已經(jīng)認(rèn)識到促進(jìn)弱勢群體就業(yè)是一個牽涉到政府、社會、市場和公民個人等多元主體的公共事務(wù),需要多方在完善的制度框架和良性的互動機(jī)制下協(xié)同治理,如實(shí)行并健全勞動合同制度,解決小企業(yè)和農(nóng)民工勞動合同簽訂問題,完善最低工資和企業(yè)工資支付保障制度建設(shè),這是政府關(guān)懷和社會公平正義的體現(xiàn),是解決弱勢群體的基本報酬保障問題和勞動薪金拖欠問題的重要手段。

此外,經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來了勞動力市場供給水平的上升,但我國政府對于促進(jìn)城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)的基礎(chǔ)公共服務(wù)缺乏足夠重視,致使規(guī)模不斷擴(kuò)大、成分日益多元的弱勢群體就業(yè)需求未能獲得相關(guān)就業(yè)服務(wù)的滿足[6]?！疤峁┗A(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)”作為重要的次級政策手段,對創(chuàng)建良好的促進(jìn)弱勢群體就業(yè)服務(wù)環(huán)境發(fā)揮了關(guān)鍵作用。以殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)為例,政府通過指導(dǎo)和規(guī)范殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè),改變已有公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在促進(jìn)弱勢群體就業(yè)方面過于泛化的服務(wù)職能,細(xì)化服務(wù)內(nèi)容和具體措施,有針對性地推進(jìn)弱勢群體就業(yè)服務(wù)水平的提高。

“放松管制”手段體現(xiàn)了政府對就業(yè)市場監(jiān)督、考核和規(guī)制的放松,對多元主體合作機(jī)制、良性市場競爭格局和多層次促進(jìn)就業(yè)服務(wù)供給的形成有推動作用。值得注意的是,促進(jìn)弱勢群體就業(yè)具有很強(qiáng)的社會公益屬性,與市場本身帶有的盈利性目標(biāo)存在張力,而該手段又要求政府釋放對市場中相關(guān)企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)主體從事某些行為的選擇權(quán)和控制權(quán),這就要求作為客體的市場在促進(jìn)弱勢群體就業(yè)方面富有效力和效率,即該市場只能是依照政策需要被政府引入的市場,而非自我管制的“自由市場”[7]。因此,該手段在當(dāng)前我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)促進(jìn)過程中發(fā)揮的作用有限,決策者對其偏好水平也比較低。

2. 直接型工具選擇結(jié)構(gòu)不均

直接型政策工具作為由政府單一主體主導(dǎo)的政策工具,易對勞動力市場在就業(yè)促進(jìn)方面發(fā)揮基礎(chǔ)性資源配置作用形成擠壓。因此,在我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策工具選擇結(jié)構(gòu)中,直接型政策工具占27%,總量較為適中。究其微觀結(jié)構(gòu),“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助和稅式支出”是決策者最偏好的次級政策手段,與“經(jīng)濟(jì)和社會管制類”手段共同占據(jù)該結(jié)構(gòu)的87%,“發(fā)展公共企業(yè)”僅有13%的占比,顯示出其微觀結(jié)構(gòu)分布并不均衡。

在我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)促進(jìn)領(lǐng)域,政府實(shí)施“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助和稅式支出”手段具有很高的政治可行性,同時還兼具對就業(yè)困難群體的照顧性及其就業(yè)水平的刺激性作用:其一,通過直接撥款和稅收優(yōu)惠與免除,為就業(yè)困難群體營造輕松良好的政策環(huán)境;其二,通過損失補(bǔ)償,吸引和激勵各類組織、團(tuán)體和企事業(yè)單位按比例吸納弱勢群體就業(yè)。此外,如前文所述,作為最能體現(xiàn)政府直接介入程度的政策手段,“經(jīng)濟(jì)和社會管制”更容易實(shí)施和管理,也降低了政策問題解決的不確定性。以“安排殘疾人就業(yè)的用人單位須繳納就業(yè)保障金”為例,征收殘保金旨在調(diào)動社會和市場等多元主體的力量共同促進(jìn)殘疾人就業(yè),實(shí)現(xiàn)“協(xié)同治理”。殘保金的設(shè)立和使用,直接用于解決殘疾人職業(yè)技能有限、就業(yè)條件惡劣及其失業(yè)期間基本生活費(fèi)用難以保障等政策問題。

對私人企業(yè)來說,促進(jìn)弱勢群體就業(yè)是一項可能付出高資本投入或無利可圖的社會公共事務(wù),因此,在早期的促進(jìn)弱勢群體就業(yè)政策文本中,“發(fā)展公共企業(yè)”作為實(shí)現(xiàn)政府行政職能、兼具經(jīng)濟(jì)職能、安置城鎮(zhèn)失業(yè)人員的干預(yù)手段,常被政府用來解決市場對弱勢群體就業(yè)需求的供應(yīng)不足等問題。隨著非公有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場機(jī)制的發(fā)育完善,勞動密集型產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)接替公共企業(yè),發(fā)揮出配置弱勢群體勞動力資源的基礎(chǔ)性作用;而“發(fā)展公共企業(yè)”政策手段則以“發(fā)展工療機(jī)構(gòu)、輔助性工場、福利企業(yè)”等形式,偶爾被用于解決弱勢群體集中就業(yè)方面的政策問題,實(shí)現(xiàn)政府的非營利性政策目標(biāo)。

3. 倡導(dǎo)型工具選擇結(jié)構(gòu)不均

作為政府參與直接性程度最低的政策工具,倡導(dǎo)型政策工具的效力發(fā)揮是建立在“市場中的行為主體,有足夠強(qiáng)的動力且僅需獲得倡導(dǎo)或規(guī)勸就能自動調(diào)整其行為,實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)”的假定之上[8],該工具可在單單通過倡導(dǎo)就能解決政策問題的領(lǐng)域?yàn)檎?jié)省大量行政成本,但對嚴(yán)峻且深刻的政策問題卻顯得無力。因此,在我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策工具選擇結(jié)構(gòu)中,倡導(dǎo)型政策工具占比22%,總量較為適中。究其微觀結(jié)構(gòu),“提供職業(yè)教育與技能培訓(xùn)”是決策者最偏好的次級政策手段,結(jié)構(gòu)中占比近半數(shù),“倡導(dǎo)組織聯(lián)盟、獎賞鼓勵和發(fā)布公共信息”等手段占比均在10%以上,而“信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”僅占7%,顯示出其微觀結(jié)構(gòu)的分布不均。

在我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)促進(jìn)進(jìn)程中,不論是弱勢群體自身,還是服務(wù)于弱勢群體就業(yè)的專業(yè)人員,都存在人力資本存量匱乏的問題,并長期限制弱勢群體就業(yè)促進(jìn)水平的發(fā)展。多元主體借助“職業(yè)教育與技能培訓(xùn)”手段,轉(zhuǎn)變就業(yè)困難群體的消極就業(yè)觀念,避免其就業(yè)惰性和對“兜底保障”的依賴,推動并加速從“廢人型”向“能人型”人力資本的轉(zhuǎn)變。由倡導(dǎo)型政策工具的屬性可知,該手段的使用是建立在政府、企業(yè)和社會組織等多主體合作機(jī)制之上,因此,從確保人力資本開發(fā)與提升的持續(xù)性和穩(wěn)健性角度,“教育與培訓(xùn)”手段依然是解決我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)促進(jìn)政策中人力資本問題的重要選擇。

比較而言,倡導(dǎo)型工具選擇結(jié)構(gòu)中信息網(wǎng)絡(luò)類政策手段的使用頻率較低,表明在解決當(dāng)前弱勢群體就業(yè)促進(jìn)的政策問題上,決策者對于該手段施行下目標(biāo)群體行為主動發(fā)生預(yù)期變化的期待不高。然而,從發(fā)展的角度看,隨著就業(yè)促進(jìn)進(jìn)程中勞動力市場發(fā)育和弱勢群體就業(yè)能力提升,依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的公共就業(yè)信息發(fā)布和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè),還應(yīng)存在一定作用空間:解決弱勢群體信息獲取渠道有限、時滯顯著等問題;開拓弱勢群體“網(wǎng)絡(luò)就業(yè)”的新型就業(yè)促進(jìn)模式。

4. 間接型工具選擇結(jié)構(gòu)缺失

較之于直接型政策工具,間接型政策工具借助發(fā)布公益性崗位、提供貸款或擔(dān)保、特許經(jīng)營或?qū)嵭袘{單制等具體手段,開辟和拓展了勞動力市場在就業(yè)促進(jìn)方面發(fā)揮資源配置作用的空間。在間接型政策工具選擇的微觀結(jié)構(gòu)中,“發(fā)布公益性崗位”手段占比過半,其本質(zhì)是政府出資購買、企事業(yè)單位或社會組織遞送公益性崗位,向弱勢群體提供崗位獲取的優(yōu)先權(quán),解決弱勢群體的就業(yè)困難問題、實(shí)現(xiàn)社會公共利益;同時,也是對公共事務(wù)合作治理理念和社會福利多元主義模式的實(shí)踐。

作為間接型政策工具的另一種重要手段,“特許經(jīng)營”包括直接的行政特許經(jīng)營和間接的商業(yè)特許經(jīng)營,前者如在一定范圍內(nèi)政府特許開展的街頭販賣,后者如企業(yè)特許就業(yè)困難人員開展的連鎖經(jīng)營和加盟經(jīng)營。該手段鼓勵弱勢群體自謀職業(yè),解決向其直接提供補(bǔ)貼或崗位的行政成本較高和社會資源有限等問題。此外,作為政府借用私人市場憑單的理念和技術(shù)改造公共服務(wù)供給的一種工具,“憑單制”手段旨在向吸納弱勢群體就業(yè)的企業(yè)發(fā)放轉(zhuǎn)移性消費(fèi)券或向弱勢群體發(fā)放再就業(yè)培訓(xùn)消費(fèi)券,既平衡不同福利提供者的作用、避免就業(yè)困難群體對政府單一主體的福利依賴問題,又賦予該群體在面對公共服務(wù)供給時的自由選擇權(quán)利,改善弱勢群體的就業(yè)準(zhǔn)備不足、就業(yè)質(zhì)量欠佳等困境。

然而,從我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策工具選擇的結(jié)構(gòu)上看,間接型政策工具僅占13%,遠(yuǎn)低于其他類型工具選擇的水平;微觀上,“特許經(jīng)營”和“采用憑單制”手段均未在政策文本中有所體現(xiàn)。間接型政策工具的缺失及上述兩種具體手段在政策文本和實(shí)踐操作上的斷層,會在一定程度上弱化就業(yè)促進(jìn)政策的引領(lǐng)作用,但也為未來我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)促進(jìn)政策的發(fā)展預(yù)留了空間和余地。由公共政策工具選擇與運(yùn)用的邏輯可知,多種政策工具科學(xué)組合、協(xié)同發(fā)力是多元主體合作治理、持續(xù)互動的體現(xiàn),是實(shí)現(xiàn)最終政策績效的前提。因此,補(bǔ)充與完善存在結(jié)構(gòu)缺失問題的間接型政策工具是改進(jìn)當(dāng)前我國城鎮(zhèn)弱勢群體就業(yè)政策的必要所在。

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On China’s Urban Vulnerable Groups’ Tool Choice of Employment Policies——Based on an Analysis of Policy Texts

SUNPing,LIUMeng

(School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110169, China)

As an important carrier to reflect the relationship between policy makers and target groups and the key link of policy formulation and implementation, it is of great theoretical and practical importance to carry out the research on the tool choice of public policies. Content analysis method is used to establish a quantitative analysis system of employment policies for China’s urban vulnerable groups for the purpose of seeing through the structure and characteristics of the tool choice of current policies. It is shown that the choice of basic type tools takes the majority, the choice of direct and advocative tools occupies a moderate number but not balanced in their micro-structures, and the choice of indirect ones displays a structural deficiency.

vulnerable group; employment policy; policy tool; content analysis method

10.15936/j.cnki.1008-3758.2017.06.007

2017-05-06

孫 萍(1962- ),女,遼寧莊河人,東北大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師,主要從事公共政策、科技政策研究; 劉 夢(1988- ),女,吉林遼源人,東北大學(xué)博士研究生,主要從事公共政策研究。

D 60

A

1008-3758(2017)06-0595-08

(責(zé)任編輯: 付示威)