李洪佳+沈亞平

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)把簡政放權(quán)作為我國政府下一步改革的目標(biāo)。簡政放權(quán)并不是說政府可以“一放了之”。政府仍應(yīng)牢牢把控其核心價(jià)值，“元治理者”是簡政放權(quán)背景下政府最適宜的角色。公共服務(wù)多元合作供給是深化簡政放權(quán)改革的重要一招。公共服務(wù)多元合作供給打破了政府壟斷供給公共服務(wù)的地位，但政府作為公共利益的代表仍應(yīng)扮演公共服務(wù)多元合作供給中的“元治理者”的角色，主要表現(xiàn)為多元合作供給的激活者、協(xié)調(diào)者和責(zé)任者。元治理對政府的能力提出更高的要求。政府需要從完善人事制度、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、健全激勵(lì)機(jī)制、完善責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和建立責(zé)任追究機(jī)制等方面來提升元治理能力。

關(guān)鍵詞：簡政放權(quán)；元治理；職能轉(zhuǎn)變；公共服務(wù)；合作供給

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2017）06-0010-07

改革開放以來，隨著國家情勢的變化，我國先后進(jìn)行了多次的行政體制改革。這些改革極大地提升了政府的管理理念、管理方式、組織結(jié)構(gòu)和政府公信力。但是，這些改革并沒有完全取得預(yù)期的效果。政府仍然存在著“全能政府”的管理理念。在職能方面，政府管了許多管不了、管不好、不該管的事。在社會(huì)管理方式方面，政府以權(quán)力和法律為主要手段進(jìn)行社會(huì)管理。這種自上而下的單向式的管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)多元化、復(fù)雜化社會(huì)的要求。它不僅抑制了社會(huì)的活力、增加了行政成本，而且也會(huì)導(dǎo)致腐敗滋生。簡政放權(quán)是解決這些矛盾和問題的有效手段。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）明確指出，轉(zhuǎn)變政府職能、進(jìn)一步簡政放權(quán)是我國政府下一步改革的目標(biāo)。

任何組織為了能夠在社會(huì)選擇中生存必須保護(hù)其得到社會(huì)確認(rèn)的核心價(jià)值。政府也不例外。核心價(jià)值代表了支撐組織運(yùn)行的關(guān)鍵認(rèn)知結(jié)果，是支持組織存在合理與合法性的基本理由。組織的功能與結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的基本原則就是要提倡和保護(hù)其核心價(jià)值，避免外部挑戰(zhàn)和不確定性，同時(shí)沉淀成本使組織難以承受核心價(jià)值的重大變動(dòng)。因此，簡政放權(quán)改革并不是要求政府“一放了之”。政府仍應(yīng)牢牢把控其核心價(jià)值。美國哈佛大學(xué)馬克·莫爾認(rèn)為就像私人部門管理者的核心任務(wù)是創(chuàng)造私人價(jià)值，政府的核心價(jià)值應(yīng)該是創(chuàng)造公共價(jià)值[1]（p.12）。創(chuàng)造公共價(jià)值不僅要求政府能夠更好地滿足公民的需求，并對滿足公民需求的效果承擔(dān)責(zé)任，還要求政府能夠以更加經(jīng)濟(jì)、效率和有效的方式來滿足這些需求。因此為了能更多地、更好地創(chuàng)造公共價(jià)值，政府一方面需要整合市場和社會(huì)的力量從而更高效地服務(wù)社會(huì)，但另一方面為確保公共服務(wù)的倫理，還需要在社會(huì)治理體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用，即“放開韁繩但并不失去控制權(quán)力”[2]?！霸卫碚摺弊钸m合這一背景下的政府職能要求。

一、元治理的興起及含義

元治理概念是在與治理概念的聯(lián)結(jié)和呼應(yīng)中出現(xiàn)的[3]。治理是指各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程[4]（p.23）。西方政治學(xué)家和管理學(xué)家提出治理的概念，是因?yàn)樗麄儼l(fā)現(xiàn)無論是市場還是政府在資源的配置中都存在著失靈?！坝鷣碛嗟娜藷嶂杂谝灾卫頇C(jī)制來對付市場和國家的失靈。”[5]治理雖然在一定程度上可以彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場失靈”，但也不是萬能的。“治理的要點(diǎn)在于：目標(biāo)定于談判和反思的過程中，要通過談判和反思加以調(diào)整。就這個(gè)意義而言，治理的失敗可以理解成由于有關(guān)各方對原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標(biāo)所致。”[5]因此，無論是科層模式、市場模式還是治理模式都存在著“失靈”，都無法解決日益復(fù)雜化的社會(huì)問題。公共事務(wù)管理中一種“新的治理需求”產(chǎn)生了。這種新的治理模式要求不僅能夠整合不同的治理模式，產(chǎn)生一種協(xié)同效應(yīng)，還應(yīng)能均衡不同模式間的矛盾，實(shí)現(xiàn)有效治理。正是在探索如何滿足這種“新的治理需求”中，元治理應(yīng)運(yùn)而

生[6]。

自元治理誕生以來，不同的學(xué)者從不同的視角對其展開研究。概括起來主要有以約翰·庫伊曼為代表的從系統(tǒng)理論的視角對元治理進(jìn)行研究、以鮑勃·杰索普為代表的從國家理論的視角對元治理進(jìn)行研究和以克林為代表的從管理的視角來研究元治理。庫伊曼等人認(rèn)為治理系統(tǒng)嵌入一個(gè)更高層次的系統(tǒng)中，并把元治理定義為“三階治理”。所謂的一階治理是指管理政策問題和政策機(jī)遇的具體方法。二階治理是管理治理的制度體系。作為“三階治理”的元治理則是指在管理治理的制度體系中調(diào)用規(guī)范的原則和要求。杰索普把元治理看作是資本主義國家在不同的治理模式中加以選擇的權(quán)力、解決不同的治理機(jī)制的困境和潛在問題的權(quán)力并決定不同治理模式運(yùn)行條件的權(quán)力。克林等人與杰索普的宏觀研究視角不同，他們從微觀管理的視角來研究元治理，并認(rèn)為元治理主要關(guān)注公共管理者如何管理復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)從而促進(jìn)相互學(xué)習(xí)和信任的建立。雖然這三種研究視角各有各的側(cè)重點(diǎn)，而且相互之間也不乏矛盾之處，但都把元治理看作是超越具體治理形式的更高層次的治理，是“治理的治理”（the Governance of Governance），并認(rèn)為元治理作為一種反思性的高階治理具有以下特征：一是生產(chǎn)和傳播關(guān)于如何治理和被治理的支配性的規(guī)范和思想；二是在不同的治理機(jī)制之間或不同的治理機(jī)制的組合之間進(jìn)行政治的、規(guī)范的和情景依賴性的選擇；三是為了防止功能失調(diào)和實(shí)現(xiàn)特定的政治目標(biāo)發(fā)展特定的機(jī)構(gòu)治理形式。

元治理的目的是整合治理網(wǎng)絡(luò)中既存的行為者、資源和認(rèn)知，通過戰(zhàn)略預(yù)測網(wǎng)絡(luò)中的障礙和機(jī)遇，試圖創(chuàng)造共同行動(dòng)的條件。主要有四種治理策略：

網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)、網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)管理、網(wǎng)絡(luò)參與。網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)指的是影響治理網(wǎng)絡(luò)的范圍、特點(diǎn)、組成和制度程序。網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)要求元治理者在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)時(shí)更多地關(guān)注網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)和創(chuàng)新能力。關(guān)注網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)而不是政策方案有利于選擇合適的網(wǎng)絡(luò)成員。為了促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)成員間有效的互動(dòng)和決策制定過程，網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)還要求元治理者要么單方面要么通過協(xié)商為治理網(wǎng)絡(luò)設(shè)定一些重要階段，從而使網(wǎng)絡(luò)成員將注意力轉(zhuǎn)向每一個(gè)階段的績效目標(biāo)。此外，元治理者還應(yīng)設(shè)計(jì)合理的合作和協(xié)商的程序來降低交易成本和減少因不確定性和缺少協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的沖突；網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)的目的在于通過間接的方式比如為治理網(wǎng)絡(luò)設(shè)定政治目標(biāo)、財(cái)政條件、法律基礎(chǔ)和協(xié)商方法等來為治理網(wǎng)絡(luò)成員的互動(dòng)提供一個(gè)良好的舞臺(tái)。元治理者應(yīng)通過整合不同的治理網(wǎng)絡(luò)成員的目標(biāo)來架構(gòu)整體網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)。元治理者還應(yīng)重視網(wǎng)絡(luò)成員間的相互依賴性從而促進(jìn)他們之間的資源交換。如果網(wǎng)絡(luò)成員的目標(biāo)得到有效的整合，網(wǎng)絡(luò)成員間的資源得以有效的流動(dòng)，有效的政策得以形成和執(zhí)行，元治理者還應(yīng)使網(wǎng)絡(luò)成員共享治理網(wǎng)絡(luò)的收益從而為網(wǎng)絡(luò)成員今后的合作打下基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)管理指的是通過有形的和無形的投入和資源來緩解治理網(wǎng)絡(luò)成員間的緊張關(guān)系、解決沖突和降低交易成本。元治理者應(yīng)通過為治理網(wǎng)絡(luò)提供足夠的支持和資源來降低交易成本并通過議程設(shè)置、仲裁、共同問題的解決等來減少網(wǎng)絡(luò)成員間的沖突。元治理者還應(yīng)基于網(wǎng)絡(luò)成員間的合理的辯論和相互妥協(xié)來靈活調(diào)整治理網(wǎng)絡(luò)的目的和手段。網(wǎng)絡(luò)參與指的是致力于影響治理網(wǎng)絡(luò)中的政策議程、備選方案的范圍、決策制定的前提和協(xié)商的政策結(jié)果。元治理者雖然是眾多的網(wǎng)絡(luò)成員中的一員，但它作為“同輩中的長者”能夠影響整體網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行。合作必須建立在一定的信任基礎(chǔ)上的。元治理者還應(yīng)通過建立網(wǎng)絡(luò)成員間的信任關(guān)系來促進(jìn)他們之間的持續(xù)合作。網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)和網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)適用于治理網(wǎng)絡(luò)的初始階段，即治理網(wǎng)絡(luò)成員的選擇和授權(quán)及確定網(wǎng)絡(luò)成員互動(dòng)的基本依據(jù)的階段。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)成員間出現(xiàn)了沖突、僵局，或者治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)果不理想時(shí)，這時(shí)不僅需要對治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)和架構(gòu)，而且還需要通過網(wǎng)絡(luò)管理和網(wǎng)絡(luò)參與對治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行調(diào)整。endprint

元治理相比其他治理模式具有一定的優(yōu)勢。一方面，它能夠形成不同供給主體間的優(yōu)勢互補(bǔ)，形成“1+1>2”的效應(yīng)；另一方面它又將政府放在治理的中心位置，有利于維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值。總之，元治理可以使治理網(wǎng)絡(luò)更加有效和民主。很多學(xué)者在研究中都證明了元治理的有效性。艾瑞克漢斯·克林、布拉姆·斯坦和居里安·艾德倫波斯對荷蘭的參與環(huán)境保護(hù)的主體進(jìn)行的問卷調(diào)查證明元治理和環(huán)境保護(hù)績效之間是一種正相關(guān)關(guān)系，元治理是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的重要影響因素[7] 。居里安·艾德倫波斯和艾瑞克漢斯·克林通過比較六個(gè)相互作用的決策制定案例也證明了元治理的重要作用，“通過對六個(gè)案例的比較分析，我們發(fā)現(xiàn)好的過程管理對于決策制定過程的成功起到非常重要的作用”[8]。丹尼拉·克里斯托夫利認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)供給要想取得好的績效，應(yīng)由一個(gè)元治理者來監(jiān)督規(guī)則和程序的執(zhí)行情況，元治理者的技能會(huì)影響網(wǎng)絡(luò)的績效，在某些情況下，它甚至比網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和機(jī)制的作用更大[9]。

二、公共服務(wù)多元合作供給中的政府元治理者角色

服務(wù)型政府的提出使得我國政府更加注重公共服務(wù)的供給，并把多主體合作供給作為提供公共服務(wù)的有效模式。公共服務(wù)多元合作供給是政府深化簡政放權(quán)改革的重要舉措。它打破了傳統(tǒng)的政府壟斷供給公共服務(wù)的模式，主張各方供給主體在提供公共服務(wù)的過程中優(yōu)勢互補(bǔ)、揚(yáng)長避短，從而能夠產(chǎn)生合作的協(xié)同效應(yīng)。

雖然公共服務(wù)的多元合作供給可以產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，但是不同主體間的合作并不能夠輕易地實(shí)現(xiàn)。供給主體間的合作受到他們之間的相互依賴關(guān)系與目標(biāo)利益差異化之間的張力的困擾。盡管供給主體在相互作用的過程中形成的規(guī)范能夠在一定程度上緩解這種張力，但張力的徹底解決需要有一個(gè)管理者來協(xié)調(diào)不同供給主體間的行為，從而促進(jìn)不同供給主體之間的有效合作。這個(gè)管理者可以是政府也可以是私人部門。但因政府在合作的過程中掌握著一些獨(dú)一無二的資源，因此這個(gè)管理者的角色通常是由政府來扮演。政府雖然是合作供給的管理者，但并不意味著它擁有對其他供給主體發(fā)號(hào)施令的權(quán)力，只是賦予它在提供公共服務(wù)的過程中協(xié)調(diào)不同供給主體目標(biāo)的權(quán)力和為不同供給主體間的合作提供制度規(guī)范的權(quán)力。這種管理不同于政府的公共管理也不同于政府的內(nèi)部管理，而是一種 “元治理”。這種元治理包括制度的和戰(zhàn)略的內(nèi)容。政府不僅需要為不同主體間的合作和協(xié)調(diào)提供各種制度保障，還應(yīng)在戰(zhàn)略上協(xié)調(diào)不同的供給主體來制定共同的目標(biāo)。

寧波市海曙區(qū)政府是政府簡政放權(quán)、元治理者角色的典型。為了解決日益突出的公共服務(wù)供需之間的矛盾，海曙區(qū)政府于2001年建立了“81890”公共服務(wù)平臺(tái)，其來自于寧波話“撥一撥就靈”的諧音。政府通過公共服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行了多種服務(wù)資源的整合。政府不再限于直接生產(chǎn)公共服務(wù)，而是通過搭建平臺(tái)將企業(yè)和社會(huì)組織也納入公共服務(wù)的供給（參見圖1）。在這一過程中，政府元治理者的角色定位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）公共服務(wù)多元合作供給的激活者

在“81890”公共服務(wù)平臺(tái)中，政府通過短信、網(wǎng)站和電話等為政府、企業(yè)、公民搭建了溝通的橋梁，使公民的公共服務(wù)需求與政府的公共服務(wù)資源、市場的家庭性服務(wù)資源及社會(huì)的志愿性服務(wù)資源實(shí)現(xiàn)了無縫對接。政府還通過建立和拓展志愿者協(xié)會(huì)，主動(dòng)培育社會(huì)組織，整合社會(huì)資源，有效引導(dǎo)社會(huì)組織參與公共服務(wù)的供給，從而打破政府供給公共服務(wù)的壟斷局面，形成不同主體間相互合作供給的局面?！罢麄€(gè)網(wǎng)絡(luò)只能與其最弱的組成部分一樣強(qiáng)?！盵10]（p.117）因此供給主體的選擇就成為影響合作供給績效的重要因素。政府作為合作供給的管理者可利用其地位權(quán)威和公正中立的形象有效地選擇必要的供給主體。供給主體的選擇需要政府評(píng)估和分析潛在的供給主體的技能，從而能夠有效識(shí)別并整合對于實(shí)現(xiàn)合作供給目標(biāo)至關(guān)重要的人力和資源。如果供給主體的選擇是基于對潛在供給主體的正確評(píng)估和識(shí)別的基礎(chǔ)上的，而且這些潛在的供給主體愿意為了整體目標(biāo)而努力，那么公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的績效會(huì)比較理想。但供給主體的選擇并不是一勞永逸的。如果政府發(fā)現(xiàn)某些供給主體不適合該供給網(wǎng)絡(luò)，不管該供給網(wǎng)絡(luò)是否已經(jīng)開始運(yùn)行，政府都可以開除他們并重新選擇新的供給主體。

（二）公共服務(wù)多元合作供給的協(xié)調(diào)者

公共服務(wù)多元合作供給的績效不僅取決于單個(gè)的供給主體的服務(wù)供給績效，還有賴于不同供給主體間相互協(xié)調(diào)和整合的程度。如果公共服務(wù)合作供給的單個(gè)主體供給效率低下，那么合作供給的績效肯定不盡如人意。這一點(diǎn)是毋庸置疑的。但人們往往忽視了它的對立面，即使所有的供給主體運(yùn)轉(zhuǎn)高效，如果他們之間缺少協(xié)調(diào)與配合，合作供給的績效仍然不會(huì)令人滿意。明確的供給目標(biāo)能指引不同供給主體的行為導(dǎo)向供給目標(biāo)。但要讓所有的供給主體都認(rèn)可整體目標(biāo)并不是一件容易的事情。公共服務(wù)的合作供給其實(shí)就是不同供給主體間的相互博弈。他們有不同的目標(biāo)和利益訴求。因此為了使不同的主體間開展有效的合作，海曙區(qū)政府應(yīng)為不同的供給主體提供一個(gè)相互協(xié)調(diào)的平臺(tái)。一方面整合了市、區(qū)兩級(jí)政府及其職能部門，市民只要聯(lián)系81890就可以將自己的需求傳遞給相關(guān)的職能部門，防止不同的部門間相互推諉；另一方面通過整合轄區(qū)內(nèi)56個(gè)黨政部門，提高為企業(yè)服務(wù)的水平。轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)只需撥打81890，就會(huì)將發(fā)展過程中遇到的問題傳遞給相關(guān)的部門，相關(guān)的部門會(huì)主動(dòng)與企業(yè)聯(lián)系并幫助其解決問題。

（三）公共服務(wù)多元合作供給的責(zé)任者

政府不能以公共服務(wù)合作供給作為借口來擺脫自己的責(zé)任。政府合法性要求政府必須代表并維護(hù)公共利益。政府在合作供給中不能將其責(zé)任也在一定程度上順帶“輸出”了。政府應(yīng)明確合作不能損害公共利益，以創(chuàng)造公共價(jià)值為目標(biāo)，清楚地界定合作的范圍和內(nèi)容，并建立必要的監(jiān)督和控制機(jī)制。有效的控制對于確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果具有重要的作用。無論是從法律還是實(shí)際需要看，政府都不能推脫其作為責(zé)任的最終承擔(dān)者的角色。海曙區(qū)政府為了防止家政企業(yè)追求部門利益而犧牲公共利益，對家政企業(yè)進(jìn)行了規(guī)范化管理。海曙區(qū)政府一方面建立了家政協(xié)會(huì)的自治制度，通過協(xié)會(huì)管理的形式實(shí)行家政企業(yè)的自我約束、自我監(jiān)督和自我管理；另一方面還建立了質(zhì)量監(jiān)控制度，對家政企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量、收費(fèi)情況和服務(wù)態(tài)度等進(jìn)行監(jiān)控，對服務(wù)質(zhì)量好的企業(yè)向社會(huì)推薦，對質(zhì)量差的企業(yè)則實(shí)施處罰。通過對企業(yè)的規(guī)范化管理，政府扮演了公共服務(wù)合作供給的責(zé)任者。endprint

三、簡政放權(quán)背景下提升政府元治理能力的路徑

元治理對政府能力提出更高的要求。政府應(yīng)從其組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、人事制度和機(jī)制保障等方面入手來提高其元治理能力。

（一）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

政府應(yīng)優(yōu)化自身的組織結(jié)構(gòu)，拆除等級(jí)制政府中非常盛行的條狀壁壘，使各機(jī)構(gòu)之間能夠充分地分享信息。一個(gè)以公眾需要為目的、關(guān)注民主價(jià)值和公共利益的整體性政府是政府元治理的前提。單靠政府與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的服務(wù)外包并不能解決公共服務(wù)供給的全部問題，“當(dāng)一個(gè)刻板而又封閉的政府官僚結(jié)構(gòu)與一個(gè)私人公司簽訂一份服務(wù)合同的時(shí)候，公民仍然是通過一條狹長孤立的渠道接受服務(wù)”[11]（p.5）。一方面，政府應(yīng)打破以往的不同層級(jí)政府間的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象，合理劃分各級(jí)政府的職責(zé)和權(quán)限，既要保證上級(jí)的有效控制，又不會(huì)損害下級(jí)的積極性；另一方面，政府在橫向上應(yīng)圍繞結(jié)果而不是職能進(jìn)行組織，建立扁平化的組織結(jié)構(gòu)，“使職能永遠(yuǎn)處于流動(dòng)狀態(tài)”[12]（p.52）。圍繞結(jié)果進(jìn)行組織改變了傳統(tǒng)的按職能劃分所導(dǎo)致的過于強(qiáng)化部門之間的界限的弊端，使得各個(gè)部門超越部門利益，面向整個(gè)過程和整體利益。

（二）完善人事制度

正如詹姆士·Q·威爾遜指出的那樣，政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)不是影響其員工行為的最主要的因素。正相反，員工會(huì)對機(jī)構(gòu)的制度、他們的上級(jí)和同事，以及正式、非正式的激勵(lì)制度，乃至他們置身于其中的特殊工作環(huán)境、文化和工作的態(tài)度、規(guī)范快速地做出反應(yīng)[13]（p.72）。因此政府元治理能力的提升需要政府工作人員具有更高的能力?！爱?dāng)網(wǎng)絡(luò)管理涉及多個(gè)利益相關(guān)者時(shí)，網(wǎng)絡(luò)供給要想取得好的績效，應(yīng)由一個(gè)網(wǎng)絡(luò)管理者來監(jiān)督規(guī)則和程序的執(zhí)行情況，網(wǎng)絡(luò)管理者的技能會(huì)影響網(wǎng)絡(luò)的績效，在某些情況下，它甚至比網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和機(jī)制的作用更大?！盵9]元治理者的能力主要有兩種：培育網(wǎng)絡(luò)的能力和啟動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的能力。前者認(rèn)為元治理者應(yīng)扮演好推動(dòng)者和協(xié)調(diào)者的角色，從而能夠緩解網(wǎng)絡(luò)成員間的關(guān)系并建立網(wǎng)絡(luò)成員對共同使命和目標(biāo)的承諾；后者認(rèn)為元治理者應(yīng)扮演領(lǐng)導(dǎo)者的角色，建立一個(gè)大家都認(rèn)可的使命并采取策略來實(shí)現(xiàn)這一使命。因此政府必須改變他們錄用、培訓(xùn)和考核及獎(jiǎng)勵(lì)員工的傳統(tǒng)人事制度，各種崗位說明和政策也一定要支持這樣的變革，從而建立一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，以戰(zhàn)勝元治理所面臨的各種棘手問題。

（三）健全激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制能夠激勵(lì)公共服務(wù)的供給者調(diào)整產(chǎn)品和服務(wù)的結(jié)構(gòu)來滿足不確定的需求，能鼓勵(lì)供給主體選擇最好的路徑和解決沖突的方法來完成復(fù)雜的任務(wù)，并能整合和充分發(fā)揮人力資本的效能來實(shí)現(xiàn)公共利益。此外，激勵(lì)機(jī)制還能防止不同主體的投機(jī)行為。健全激勵(lì)機(jī)制應(yīng)遵循一定的原則。為了防止搭便車行為的存在，激勵(lì)機(jī)制應(yīng)該與結(jié)果而不是主體的活動(dòng)掛鉤?！肮膊块T和私人部門之間存在一種新的合作方式。它需要網(wǎng)絡(luò)各方進(jìn)行思維轉(zhuǎn)換，以一種完全不同的方式分享責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，由此也要求一種不同的合作方式?！盵11]（p.114）激勵(lì)機(jī)制還應(yīng)使不同主體在合作的過程中能夠獲得績效擔(dān)保。公共服務(wù)與其他服務(wù)不同，它不是以盈利為目的的，因此，它的供需關(guān)系不能通過價(jià)格來決定。為了維護(hù)公眾的利益，合作者的利潤水平會(huì)被控制在實(shí)際成本的某個(gè)區(qū)間范圍內(nèi)。與政府對于其他主體利潤的限制相對應(yīng)，政府應(yīng)通過承諾足夠的需求穩(wěn)定性來減少合作者的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

政府元治理能力的提升需要明確責(zé)任的承擔(dān)主體。政府應(yīng)明確合作不能損害公共利益，以共同創(chuàng)造價(jià)值為目標(biāo)，盡量清楚地界定授權(quán)的范圍和內(nèi)容，在確定不同主體平等地位的同時(shí)，建立必要的監(jiān)督和控制機(jī)制。其他的主體需要樹立社會(huì)責(zé)任意識(shí)，自覺認(rèn)同公共服務(wù)的目標(biāo)并將其內(nèi)化為自己的行為和目標(biāo)。通過明確不同主體的責(zé)任可以避免相互推諉的現(xiàn)象并使他們之間優(yōu)勢互補(bǔ)，從而能夠保證公共利益。如果責(zé)任分擔(dān)不合理，讓非政府主體承擔(dān)了他們無法承擔(dān)的責(zé)任，由于他們?nèi)狈Τ袚?dān)該種責(zé)任的能力，必然會(huì)降低合作的效果。完善責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的最佳思路是揚(yáng)長避短、優(yōu)勢互補(bǔ)，使得不同的主體有能力來承擔(dān)其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

（五）建立責(zé)任追究機(jī)制

政府的元治理應(yīng)建立有效的責(zé)任追究和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。雖然政府作為公共利益的代表應(yīng)扮演公共服務(wù)供給的最終責(zé)任者的角色，但這并不是說其他主體就不需要承擔(dān)責(zé)任。世界銀行2004年發(fā)布的發(fā)展報(bào)告《讓服務(wù)惠及窮人》的將公共服務(wù)供給的責(zé)任分為長線責(zé)任和短線責(zé)任。所謂的長線責(zé)任是指作為公共服務(wù)消費(fèi)者的公眾通過向國家表達(dá)自己的需求和國家通過契約來約束公共服務(wù)供給者使其提供的服務(wù)符合公眾的要求。短線責(zé)任主要發(fā)生在公共服務(wù)的提供者與公眾之間，讓公眾直接監(jiān)督服務(wù)提供的情況及服務(wù)供給者的表現(xiàn)。簡言之，長線責(zé)任是公眾向政府追究責(zé)任，政府通過合同關(guān)系再向服務(wù)的提供者追究責(zé)任的機(jī)制；短信責(zé)任是公眾直接向服務(wù)的提供者追究責(zé)任的機(jī)制。因此，當(dāng)公眾所獲得的公共服務(wù)的質(zhì)量低下或者不能很好地滿足需求時(shí)，公眾可以追究服務(wù)提供者的責(zé)任，也可以要求政府來承擔(dān)責(zé)任，但如果服務(wù)的提供者沒有承擔(dān)責(zé)任的能力或者公眾追訴行政責(zé)任時(shí)，政府則將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方式能夠確保問責(zé)性的總體平衡和支持。如果公眾不追究服務(wù)的直接供給者的責(zé)任而是選擇直接向政府尋求救濟(jì)，那么政府應(yīng)該承擔(dān)所有的責(zé)任，事后可以通過行使追償權(quán)要求其他的供給主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

總之，簡政放權(quán)是深化政府職能轉(zhuǎn)變的重要一招。2013年新一屆政府成立伊始就將削減、下放行政審批事項(xiàng)作為轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)行政體制改革的“先手棋”，并在實(shí)踐探索中走出了從單一的行政審批削減、下放路徑到簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)“三位一體”的系統(tǒng)性革新路徑。黨的十九大報(bào)告中繼續(xù)強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能與深化簡政放權(quán)。但是簡政放權(quán)并不是說政府可以“一放了之”。尤其是隨著我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，政府更應(yīng)牢牢把控其核心價(jià)值——公共價(jià)值。因此“元治理者”是簡政放權(quán)背景下政府最適宜的角色。元治理要求政府在面對公共問題時(shí)，不是考慮如何向私人部門或社會(huì)組織發(fā)布標(biāo)書或者如何指揮手下做得更好，而是應(yīng)該考慮如何能夠把endprint

所需要的各種資源集結(jié)在一起

盡可能充分完成任務(wù)。為了更好地扮好元治理的角色，一方面政府應(yīng)該繼續(xù)深化機(jī)構(gòu)改革，統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，打破政府條塊分割及地域、層級(jí)和部門限制，為政府審批流程再造與服務(wù)優(yōu)化創(chuàng)造綜合平臺(tái)，另一方面政府還應(yīng)構(gòu)建有利于私人部門參與公共服務(wù)供給的制度，包括市場準(zhǔn)入制度、完善產(chǎn)權(quán)制度、制定稅收優(yōu)惠制度等。簡政放權(quán)還需要政府重新認(rèn)識(shí)社會(huì)組織的價(jià)值，給予社會(huì)組織應(yīng)該有的認(rèn)同和足夠的信任，以更開放、更寬容的態(tài)度來看待社會(huì)組織，使其獲得更為寬松的發(fā)展環(huán)境。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]endprint