文/蔣清華

全國黨代會報(bào)告如何講憲法
——寫在第四個國家憲法日之際

文/蔣清華

習(xí)近平總書記指出，要大力弘揚(yáng)憲法精神，切實(shí)增強(qiáng)憲法意識，讓憲法家喻戶曉，樹立忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法的自覺意識。本文通過梳理黨的十二大報(bào)告至十九大報(bào)告中關(guān)于憲法的重要內(nèi)容，力圖展現(xiàn)黨的十九大報(bào)告關(guān)于憲法理念和憲法實(shí)施部署的重要發(fā)展，扎實(shí)做好十九大精神的學(xué)習(xí)宣傳貫徹。

全國黨代會報(bào)告是學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的憲法理念的重要載體

全國黨代會報(bào)告在性質(zhì)上是政治報(bào)告，旨在闡明黨中央對關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展一系列重大問題的政治立場、態(tài)度和原則。黨代會報(bào)告論述憲法問題，首先是從政治上來研究和把握的。黨代會報(bào)告要論及的憲法問題絕非是局部、枝葉、短期的事項(xiàng)。鑒于此，我們可以認(rèn)為，納入黨代會報(bào)告的憲法議題都是黨中央所認(rèn)定的重大問題。因而，黨代會報(bào)告成為我們把握黨的憲法觀念的一個絕佳載體。進(jìn)一步地說，以歷史整體眼光來看，歷次黨代會報(bào)告反復(fù)強(qiáng)調(diào)、重申的憲法議題，就反映著我們黨所持的最基本的憲法觀念。將目光聚焦黨代會報(bào)告直接提及憲法的論述，可以簡便易行、科學(xué)有效地把握黨的憲法理念。這也是本文的觀察視角。

自改革開放起，我們黨加快社會主義民主法治建設(shè)，越來越注重依照憲法來治國理政。黨的十二大至十九大的報(bào)告中，“憲法”一詞以及國家憲法意義上的“憲”字的出現(xiàn)次數(shù)、文本位置、所屬議題，見表。

黨代會報(bào)告聚焦的三大憲法議題

通過上述梳理可見，改革開放以來至今，歷次黨代會報(bào)告直接論述憲法，最為集中的是如下三大議題：

1.黨與憲法的關(guān)系：黨領(lǐng)導(dǎo)制憲，黨要遵憲，黨員干部要帶頭遵憲

關(guān)于黨與憲法關(guān)系的認(rèn)識，從十二大至十九大共8份報(bào)告中，除十四大報(bào)告之外，其余7份報(bào)告都作了明確論述。

改革開放之后，形成并鞏固的一個最重要的憲法觀念就是黨必須在憲法范圍內(nèi)活動。中國共產(chǎn)黨是中國的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，居于全面領(lǐng)導(dǎo)和長期執(zhí)政的地位。憲法是黨的主張和人民意志有機(jī)統(tǒng)一的治國安邦總章程。黨遵守憲法對于維護(hù)憲法權(quán)威、捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)、保障憲法實(shí)施具有決定性意義。十二大、十三大、十五大、十七大和十八大報(bào)告都講到黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動。習(xí)近平總書記指出，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，這兩個方面是統(tǒng)一的。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。

十二大至十九大報(bào)告中的憲法議題

歷次黨代會報(bào)告中，與黨要遵憲緊密關(guān)聯(lián)的一個憲法觀念是黨組織和黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)帶頭遵守憲法（或表述為“成為遵守憲法的模范”）。從整體與部分的角度來講，黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵憲是黨要遵憲的具體化；從黨與人民關(guān)系的角度來講，黨員帶頭遵憲是黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)的本質(zhì)要求，在現(xiàn)代法治文明語境中，黨員帶頭遵憲也是保持黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)的重要保障。十二大、十六大、十七大和十九大報(bào)告都講到黨組織、黨員干部在遵憲守法上要起到帶頭作用。

2.憲法至上：任何組織或個人都不得有超越憲法的特權(quán)

關(guān)于憲法至上的理念，8份黨代會報(bào)告中，直接涉及的有4份報(bào)告；另有5份報(bào)告講到與之相關(guān)的問題。

現(xiàn)行憲法第5條第五款規(guī)定，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。十五大、十六大、十八大和十九大報(bào)告都援引了這一規(guī)定，十八大和十九大報(bào)告還接著強(qiáng)調(diào)：絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法（“逐利違法”是十九大報(bào)告新增的）。沒有超越憲法的特權(quán)，就意味著憲法具有至上的法制地位。

黨代會報(bào)告中，與憲法至上理念密切相關(guān)的是：維護(hù)憲法尊嚴(yán)、權(quán)威的論述（十五大、十七大和十九大報(bào)告）；憲法是法律體系核心、基礎(chǔ)的論述（十三大和十九大報(bào)告）。此外，十二大報(bào)告提出的憲法教育，是樹立憲法至上理念的重要途徑。

3.憲法實(shí)施和監(jiān)督：維護(hù)憲法權(quán)威和法制統(tǒng)一的本質(zhì)要求

關(guān)于憲法實(shí)施和監(jiān)督的意識，8份黨代會報(bào)告中，直接論述的有4份報(bào)告；另有7份報(bào)告講到與之相關(guān)的問題。

憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。十四大報(bào)告涉及憲法實(shí)施議題時，講的是“嚴(yán)格執(zhí)行憲法和法律”。十五大報(bào)告首次講到“加強(qiáng)對憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督”。十七大報(bào)告講加強(qiáng)憲法實(shí)施。十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督。憲法實(shí)施與憲法實(shí)施的監(jiān)督（簡稱憲法監(jiān)督）是兩個既有區(qū)別又有關(guān)聯(lián)的概念。憲法實(shí)施是指將文本上的憲法變成實(shí)踐中的憲法，使憲法的規(guī)定對現(xiàn)實(shí)生活發(fā)揮規(guī)范作用。憲法監(jiān)督是指對憲法實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)并糾正違憲行為。我國憲法的實(shí)施主要是通過立法來保證憲法確立的制度以及原則、精神得到落實(shí)，實(shí)施主體主要是立法機(jī)關(guān)和有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)。我國的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)是全國人大及其常委會。還必須認(rèn)識到，中國共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，在憲法解釋、合憲性審查、憲法實(shí)施和監(jiān)督體制機(jī)制等方面擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，實(shí)際上肩負(fù)著推動憲法實(shí)施和監(jiān)督的重要使命。

黨代會報(bào)告中，與憲法實(shí)施密切相關(guān)的是：依憲辦事的論述——依照憲法和組織法管理政務(wù)類公務(wù)員（十三大報(bào)告），依照憲法和法律管理國家和社會事務(wù)（十五大報(bào)告），嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事（十九大報(bào)告）；憲法賦權(quán)的論述——各級人大及其常委會要全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的職責(zé)（十九大報(bào)告）；牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對港、澳全面管治權(quán)（十九大報(bào)告）；憲法責(zé)任的論述——履行維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的憲制責(zé)任（十九大報(bào)告）。

另外，幾次黨代會報(bào)告還講到憲法與權(quán)利保障的關(guān)系。例如，十三大報(bào)告提出，抓緊制定憲法規(guī)定的政治自由方面的法律，建立人民申訴制度（筆者注：1989年通過了行政訴訟法），“使憲法規(guī)定的公民權(quán)利和自由得到保障，同時依法制止濫用權(quán)利和自由的行為”。十四大報(bào)告指出：“我國的憲法從根本方面保障了人民的各種權(quán)利。”十五大、十七大和十九大報(bào)告都講到法律面前人人平等。從現(xiàn)代政治文明來看，人權(quán)和公民權(quán)利是憲法的核心內(nèi)容和基本價值，因而是憲法實(shí)施的重要目標(biāo)。正如習(xí)近平總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上講話所強(qiáng)調(diào)的：“憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實(shí)施才能真正成為全體人民的自覺行動?！?/p>

十九大報(bào)告關(guān)于憲法的直接論述

每五年一次的黨代會報(bào)告都是字斟句酌、反復(fù)修改、精打細(xì)磨出來的重要政治文獻(xiàn)。據(jù)報(bào)道，十九大報(bào)告起草過程中，有一項(xiàng)重要的修改完善工作就是“文字精簡”。不過看起來，十九大報(bào)告并沒有對“法治”“憲法”進(jìn)行精簡，相反，它是迄今為止，我們黨歷史上直接論述法治次數(shù)最多的黨代會報(bào)告（“法治”“依法治國”共52次），也是明確講到憲法次數(shù)最多的黨代會報(bào)告——共10次（包括作為簡稱的“憲”字2次），此前的報(bào)告中，最多為8次（十二大報(bào)告），其次是5次（十三大和十五大報(bào)告），最少為3次（十四大、十六大至十八大報(bào)告）。十九大報(bào)告論述憲法次數(shù)最多，在本文看來，這彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對憲法精神和實(shí)踐的高度重視。

1.厚植憲法意識，議題更加全面

十九大報(bào)告對憲法的直接論述，從文本結(jié)構(gòu)來看，不僅出現(xiàn)在工作部署部分，而且出現(xiàn)在成就總結(jié)部分、全黨全國新指導(dǎo)思想論述部分；從具體議題來看，不僅涉及黨與憲法的關(guān)系、憲法在法律體系中的地位、憲法權(quán)威、憲法實(shí)施等傳統(tǒng)議題，而且以憲法思維論述人大職責(zé)、中央對港澳全面管治權(quán)，這是此前幾份黨代會報(bào)告所沒有的（香港基本法出臺于1990年，即十三大之后；香港回歸于十五大前夕）。

十九大報(bào)告重申“使各級人大及其常委會成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”。為此，要發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，更好地發(fā)揮人大代表作用，從而更好地支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。

十九大報(bào)告兩次提到依照憲法和基本法全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”方針，首次在黨代會報(bào)告中指出憲法和基本法賦予了中央對香港、澳門全面管治權(quán)。這體現(xiàn)了鮮明的問題導(dǎo)向，那就是要依照憲法和基本法處理好中央全面管治權(quán)與港澳高度自治權(quán)之間關(guān)系，“把維護(hù)中央對香港、澳門特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)結(jié)合起來，確?！粐鴥芍啤结槻粫?、不動搖，確?！粐鴥芍啤瘜?shí)踐不變形、不走樣”，“要支持特別行政區(qū)政府和行政長官依法施政、積極作為，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)香港、澳門各界人士齊心協(xié)力謀發(fā)展、促和諧，保障和改善民生，有序推進(jìn)民主，維護(hù)社會穩(wěn)定，履行維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的憲制責(zé)任”。

2.維護(hù)憲法權(quán)威，表述更加凸顯

十九大報(bào)告第六部分第（四）點(diǎn)專門部署“深化依法治國實(shí)踐”，這一段共8句話，可謂字字珠璣。其中，第三句落腳點(diǎn)是“維護(hù)憲法權(quán)威”。這是黨代會報(bào)告第一次突出地要求維護(hù)憲法權(quán)威。

過去，我們常常把憲法權(quán)威、尊嚴(yán)和法律權(quán)威、尊嚴(yán)放在一起講，例如，十五大報(bào)告講“維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)”，十七大報(bào)告講“帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威”。這當(dāng)然沒有問題，法律的權(quán)威和尊嚴(yán)必須維護(hù)。不過，越是強(qiáng)調(diào)厲行法治，就越需要強(qiáng)化憲法意識，突出憲法的至上法制地位。憲法是國家的根本大法，是“法律的法律”，是法律體系的核心，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。憲法權(quán)威需要特別維護(hù)、憲法尊嚴(yán)需要特別捍衛(wèi)、憲法實(shí)施需要特別重視。

在第（四）點(diǎn)的末尾，十九大報(bào)告除了重申任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，還專門提到了兩條法治理念——憲法法律至上、法律面前人人平等。這是憲法至上的概念第一次載入黨代會報(bào)告之中。憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，維護(hù)憲法的至上權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的至上權(quán)威。黨的領(lǐng)導(dǎo)、憲法至上和人民主體地位是根本一致的。

3.加強(qiáng)憲法監(jiān)督，舉措更加管用

習(xí)近平總書記指出，全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。對于保證憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全等問題，必須高度重視，切實(shí)加以解決。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督是分不開的，憲法監(jiān)督以憲法實(shí)施為前提，憲法實(shí)施以憲法監(jiān)督為保障。在黨的十八屆四中全會提出健全憲法解釋程序機(jī)制、設(shè)立國家憲法日、建立憲法宣誓制度之后，十九大報(bào)告進(jìn)一步明確了監(jiān)督憲法全面有效實(shí)施的“關(guān)鍵招數(shù)”——推進(jìn)合憲性審查工作，無疑成為報(bào)告的一大亮點(diǎn)。

“合憲性審查”概念首次載入黨代會報(bào)告。合憲性審查理念符合完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的實(shí)際需要，它不是對國家機(jī)關(guān)抱著違憲懷疑和否定的前見，更反對濫用審查權(quán)致使權(quán)爭紛沓、相互傾軋，而是作為黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理體系現(xiàn)代化構(gòu)造中的重要一環(huán)，秉持尊重和謙抑的積極態(tài)度，目的在于確保各國家機(jī)關(guān)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保社會公平正義得以堅(jiān)定維護(hù)、人民權(quán)益得以充分保障。為此，做好合憲性審查工作，必須堅(jiān)持如下重要原則：堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持正確的政治方向，保證人民當(dāng)家作主，維護(hù)憲法權(quán)威和法制統(tǒng)一。

對于合憲性審查工作，十九大報(bào)告講的是“推進(jìn)”而不是“建立”，這是符合實(shí)際的。因?yàn)楦鶕?jù)憲法、立法法以及有關(guān)規(guī)定，全國人大及其常委會事實(shí)上一直在通過備案審查工作對法規(guī)、司法解釋進(jìn)行合憲性合法性審查。不過，由于具體制度尚不健全，目前還沒有達(dá)到社會各界預(yù)期的狀態(tài)。在新時代，我們要健全中國特色憲法監(jiān)督制度，進(jìn)一步明確合憲性審查的對象、范圍、界限、方式、公民申請條件、違憲糾正程序等問題，加強(qiáng)審查機(jī)構(gòu)隊(duì)伍和能力建設(shè)，及時有效糾正違憲行為。

“憲法與國家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)?！绷?xí)近平總書記深刻總結(jié)中華人民共和國成立以來我國憲法制度及其實(shí)施的歷史經(jīng)驗(yàn)指出，“只要我們切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國家事業(yè)就會遭受挫折。這些從長期實(shí)踐中得出的寶貴啟示，必須倍加珍惜。我們要更加自覺地恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命”。黨的十九大報(bào)告集中體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持厲行法治、推動憲法全面有效實(shí)施、不斷開辟治國理政新境界的決心和信心。我們要始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨的十九大精神，牢固樹立“四個意識”，不斷增強(qiáng)“四個自信”，深化依憲治國、依憲執(zhí)政實(shí)踐，堅(jiān)持不懈抓好憲法實(shí)施工作，把全面有效實(shí)施憲法提高到一個新水平，更好地發(fā)揮憲法在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局中的重大作用，為決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利提供根本法制保證。

（作者系中南大學(xué)法學(xué)院講師、法學(xué)博士）