◎文/夏璟華 楊東旭

稅收風險管理存在的問題與應(yīng)對措施

◎文/夏璟華 楊東旭

隨著我國稅收征管改革的不斷深化，稅收征收管理的質(zhì)效不斷提升，稅收執(zhí)法風險的意識不斷提高，稅收現(xiàn)代化目標進程日趨接近，各級稅務(wù)部門對于稅收風險管理的研究也在不斷深入。本文擬從稅收征管實踐的角度，就稅收風險管理中存在的問題以及應(yīng)對措施，進行了一些嘗試性的探討。

稅收風險；稅收征管；信息管稅

一、稅收風險管理的現(xiàn)狀

國家稅務(wù)總局在《2002－2006年中國稅收征收管理戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》中，明確提出“引進風險管理意識可以使各級稅務(wù)機關(guān)更加深刻地從戰(zhàn)略管理的角度認識自身工作的本質(zhì)及其規(guī)律，防范征管風險的舉措，又可以使稅收征管工作獲得更多的主動性。”2009年4月，國家稅務(wù)總局在 《全國中長期稅收征管工作規(guī)劃（2010－2015）》中明確提出，要在今后六年中建立“以申報納稅為基礎(chǔ)，以信息管稅為依托，以稅收風險管理為導向，規(guī)范執(zhí)法，優(yōu)化服務(wù)，促進遵從”的稅收征管模式。2012年7月，全國稅務(wù)系統(tǒng)深化稅收征管改革會議進一步明確指出，要“建立以稅收風險管理為導向，以分類管理為基礎(chǔ)，以信息管稅為依托，以重點稅源管理為著力點，以提高納稅遵從度和納稅人滿意度為目標”的現(xiàn)代稅收征管體系。

隨后，國家稅務(wù)總局先后下發(fā)了 《關(guān)于加強稅收風險管理工作的意見》、《關(guān)于進一步加強稅收風險管理工作的通知》等一系列文件，防范和規(guī)避稅收風險在各地稅務(wù)部門形成了共識，并積極研究稅收風險管理理論，全面加強稅收風險管理實踐指導，在稅收風險管理工作上，取得了階段性的成果。

二、稅收風險管理存在的問題

由于征管理念、法律制度、經(jīng)濟環(huán)境、社會信用體系發(fā)展和信息技術(shù)發(fā)展程度的不同，在思想認識、理論體系、立法保障、資源配置、流程化管理、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量和風險分析監(jiān)控及應(yīng)用開發(fā)、風險差別化的有效應(yīng)對等方面，還有千差萬別的不一致，尚存在許多瓶頸問題需要破解，是擺在稅務(wù)部門以及稅務(wù)人員面前的重要課題，問題主要體現(xiàn)在：

（一）稅收風險管理的理論體系尚未建立

1.理論體系不健全、不統(tǒng)一。目前，我國的稅收風險管理還處于理論研究、開展試點和局部實踐階段，從各地稅務(wù)部門的實踐成果層面看，尚未形成稅務(wù)部門較為健全和統(tǒng)一的理論體系作為支撐。況且風控平臺存在著水平參差不齊，內(nèi)容形式五花八門的問題。就理論體系而言，還僅僅停留在倡導稅務(wù)人員如何規(guī)避執(zhí)法廉政風險，防范職務(wù)犯罪上，還沒有涉及更深層次地納稅遵從風險管理的研究和探討方面。

2.征收管理理念比較滯后。就征收管理理念而言，有的稅務(wù)部門有著較為程式化的工作思路，呆板滯后不易變更。無論是從文件的制定下發(fā)，還是征管的現(xiàn)實層面來看，體現(xiàn)得都比較突出。對于涉稅事項從嚴限制、層層審批、多頭管控，在這種理念的指導下，不利于征納雙方建立起互信互利的良好關(guān)系，不利于納稅遵從的實現(xiàn)。

3.征收管理模式比較落后。在征管過程中，稅務(wù)部門普遍存在人員少、管戶多的現(xiàn)實情況，傳統(tǒng)的全能型集權(quán)式稅收管理員制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)現(xiàn)代征收管理的要求，形成了管戶底數(shù)不清，變動趨勢不明、原因掌控不到位的被動局面。難以真正實現(xiàn)差別化和針對性的服務(wù)與管理，疏于管理、淡化責任現(xiàn)象時有發(fā)生，進而，導致征納成本高，征管質(zhì)效差，資源浪費嚴重，納稅人滿意度低的情況。

（二）稅收征管的資源配置有待于進一步優(yōu)化

1.配套措施不到位。就目前而言，大部分稅務(wù)部門征管機構(gòu)的設(shè)置，實際上是“管戶制”和“管事制”的混合體，與稅收風險管理相關(guān)的配套措施尚不到位，“管戶制”下的事項多、環(huán)節(jié)繁、權(quán)限細的問題沒有得到解決，難以發(fā)揮稅收風險管理的作用。

2.資源優(yōu)化不合理。由于受現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置、征管模式和人力資源結(jié)構(gòu)等瓶頸的影響，未按照“管理有風險的納稅人、服務(wù)無風險的納稅人”的稅收風險管理理念優(yōu)化資源設(shè)置機構(gòu)，尚沒有做到把優(yōu)質(zhì)征管資源優(yōu)先配置在稅收風險大的區(qū)域。

3.管理人才不滿足。從征管現(xiàn)狀來看，稅收風險管理人才隊伍尚不能滿足風險控制的需要。風險管理人員綜合素質(zhì)參差不齊，無法滿足實際稅收風險管理風險分析識別、風險應(yīng)對控制以及資源配置等的需要，稅收風險管理人才嚴重不足。

（三）信息管稅的支撐力作用尚需進一步加大

1.信息管稅步伐較慢。在目前，由于稅收征管信息化建設(shè)還處于起步階段，稅收征管仍處于傳統(tǒng)手段向信息化、程序化、科學化轉(zhuǎn)換的過程中，信息傳遞、反饋、共享的速率和程度較低，導致稅務(wù)信息內(nèi)容采集不全面，時效性差，掌控納稅人的信息不完整等。

2.信息管稅水平不高。當前，盡管稅務(wù)部門采用了計算機受理納稅申報、發(fā)票發(fā)售等涉稅事宜，但是多以手工操作為主，沒有普遍使用信息技術(shù)來處理納稅信息，影響了納稅信息的應(yīng)用效率，也未達到節(jié)約征管成本的目的。稅務(wù)信息呈現(xiàn)靜態(tài)、虛假和滯后的現(xiàn)象比較明顯。

3.涉稅信息渠道狹窄。稅務(wù)部門獲取涉稅信息渠道不暢，信息數(shù)據(jù)數(shù)量不足，準確系數(shù)不高，及時性和有效性不強，對于稅收風險分析影響比較重要的物流、資金流信息數(shù)據(jù)等無法有效取得，第三方信息共享度不夠。

（四）稅收管理風險的應(yīng)對防范體系亟待建立

1.稅收信用保障體系不完善。當前，我國正處在深化經(jīng)濟體制改革和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的攻堅期，社會誠信意識和信用水平還不高，“偷、逃、騙、抗”等稅收違法行為還時有發(fā)生，依法誠信納稅還沒有得到普遍有效地遵從，嚴重破壞了正常的稅收秩序和市場秩序，阻礙了稅收風險的應(yīng)對防范體系的建立。

2.稅收執(zhí)法監(jiān)督體系不完善。盡管我國已經(jīng)建立起法律監(jiān)督體系，并將稅收執(zhí)法作為一種行政行為列入行政監(jiān)督體制。但是，稅務(wù)部門稅法解釋不夠規(guī)范，行政裁量權(quán)缺乏合理，行使和監(jiān)督過程缺少約束等問題依然存在。征納雙方的地位不平等，征納雙方的權(quán)利義務(wù)的不對等問題仍較為普遍的存在。因此，導致了監(jiān)督的失衡。

三、加強稅收風險管理的建議

（一）健全組織機構(gòu)，優(yōu)化資源配置，提供組織保障體系

1.合理設(shè)置機構(gòu)。結(jié)合稅源分布特點，按照納稅人規(guī)模和行業(yè)特點，扁平化、專業(yè)化分類設(shè)置組織機構(gòu)，減少管理層級，合并職能交叉重疊的部門，歸并和減少行政審批事項及環(huán)節(jié)，更好地開展專業(yè)化服務(wù)，更直接監(jiān)控稅收管理風險。

2.完善管理層級。各管理層級應(yīng)該打破行政屬地限制，突出和加強對區(qū)域大企業(yè)及重點稅源行業(yè)風險管理和納稅服務(wù)，在稅源規(guī)模大、密度大的區(qū)域加大機構(gòu)和管理資源配置力度，把有限的資源優(yōu)先配置在規(guī)模大、密度大、風險大的區(qū)域。

3.培養(yǎng)管理人才。逐步建立由行業(yè)稅收管理專家、國際稅收管理專家、信息技術(shù)專家以及會計師、律師等專門管理人才組成的稅收風險管理專業(yè)化團隊，優(yōu)先配置到重要的風險管理部門和崗位。

（二）轉(zhuǎn)變征管理念，創(chuàng)新征管模式，提高稅收征管水平

1．進一步轉(zhuǎn)變征管理念。2013年，在全國稅務(wù)工作會議上，國家稅務(wù)總局提出“建立完備規(guī)范的稅法體系、成熟定型的稅制體系、優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)體系、科學嚴密的征管體系、穩(wěn)固強大的信息體系、高效清廉的組織體系，到2020年基本實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化”的目標，這一目標，就要求稅務(wù)部門將征管理念由管理向治理轉(zhuǎn)變，進一步加強稅源監(jiān)控和預(yù)警提示，尤其是加強對重點稅源、重點企業(yè)、重點項目以及高風險區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)的管理，有效防止區(qū)域性、重大稅收違法案件的發(fā)生，確保稅收收入穩(wěn)步增長。

2．完善稅源專業(yè)化管理。構(gòu)建現(xiàn)代化稅源專業(yè)化管理體系，以風險管理理念為指導，以現(xiàn)代信息技術(shù)為依托，以對涉稅信息的采集、應(yīng)用為主線，提高涉稅電子信息的應(yīng)用能力。按照差別管理、部門協(xié)作、科學效能、強化服務(wù)的原則，通過重點稅源專人負責、精細化管理,一般稅源區(qū)域統(tǒng)籌、專業(yè)化管理,零散稅源源頭控管、社會化管理。實現(xiàn)從無差別管理向分級分類管理轉(zhuǎn)變、從分散管理向集約化管理轉(zhuǎn)變、從稅管員管戶向稅管員管事轉(zhuǎn)變。

3．利用好納稅評估手段。利用納稅評估的管理手段，嚴格數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，完善信息共享機制，強化數(shù)據(jù)信息的分析利用，運用行業(yè)風險應(yīng)對預(yù)警指標，不斷優(yōu)化征收管理。進而，提升稅收專業(yè)化管理水平，提高納稅人的稅法遵從。

（三）全面信息管稅，提高支撐力度，有效防范稅收風險

1．不斷加快信息化建設(shè)。以風險管理為導向，以信息化為手段，提高納稅遵從是當前稅務(wù)部門工作的重中之重。稅務(wù)部門應(yīng)充分發(fā)揮信息管稅的作用，建立各行業(yè)風險特征庫，分析疑點，有針對性地管理，從而，提升管理質(zhì)效，提高納稅人遵從。一是充分利用網(wǎng)上報稅、自助辦稅終端等申報方式，自動對納稅人種類信息進行采集，簡化納稅人申報的流程。二是推廣使用網(wǎng)絡(luò)發(fā)票和電子發(fā)票，即時準確采集和存儲發(fā)票數(shù)據(jù)，簡化發(fā)票的流轉(zhuǎn)、貯存、查驗和比對，有效防控發(fā)票類違法。三是建立稅法宣傳、稅法咨詢的計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，讓納稅人可以迅速了解涉稅事項的準確信息，建立稅收法規(guī)的互聯(lián)網(wǎng)站。四是提供電話自動查詢系統(tǒng)和人工查詢系統(tǒng)，利用電子郵件向納稅人定期提供稅收法規(guī)、政策信息。五是利用互聯(lián)網(wǎng)處理涉稅事項，實現(xiàn)網(wǎng)上行政。

2．加強部門間協(xié)作配合。一方面，要加強稅務(wù)部門內(nèi)部征管查各業(yè)務(wù)部門的協(xié)作，建立聯(lián)動機制，以稽查促征管，提高稅收征管的質(zhì)量。另一方面，加強外部部門之間的協(xié)作。一是實現(xiàn)國稅、地稅之間的溝通，建立國地稅共用的網(wǎng)上報稅系統(tǒng)。二是稅務(wù)部門與工商、銀行、海關(guān)等相關(guān)部門之間的聯(lián)網(wǎng)，信息共享，加強聯(lián)系，及時提供和反饋信息，實現(xiàn)實時管理。三是稅務(wù)部門與公、檢、法、質(zhì)監(jiān)、房產(chǎn)等部門的協(xié)調(diào)配合等等。這樣既提高了征管質(zhì)量，也有利于納稅人稅法遵從。

（四）建立分析機制，完善監(jiān)控系統(tǒng)，構(gòu)建風險防范體系

1．完善稅收風險評價指標體系。結(jié)合經(jīng)濟運行走勢、行業(yè)特點、經(jīng)營規(guī)律、稅收政策、稅收風險特征以及易發(fā)環(huán)節(jié)、典型案例經(jīng)驗等因素，綜合構(gòu)建和完善稅收風險評價指標體系，科學測算和確定稅收風險閾值、預(yù)警標準及風險權(quán)重體系等。

2.建立稅收風險分析監(jiān)控模型。在完善稅收風險評價指標體系基礎(chǔ)上，采用科學的分析識別算法，結(jié)合運用數(shù)據(jù)庫技術(shù)手段，研究建立稅收風險分析監(jiān)控模型，從宏觀經(jīng)濟到經(jīng)營行業(yè)再到納稅人，分層次進行風險識別，層層深入，深度挖掘、發(fā)現(xiàn)和識別真正的稅收風險源、風險易發(fā)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵的風險點。

（五）多項措施并舉，促進納稅遵從，提升納稅人滿意度

1．建立稅收風險應(yīng)對控制體系。按照“服務(wù)+管理+執(zhí)法”的差別化、遞進式模式，建立稅收風險應(yīng)對控制體系。通過科學的分析識別，確定納稅人的風險等級，對無風險的納稅人采取優(yōu)化納稅服務(wù)，提供綠色通道，在涉稅事項審批方面提供方便、快捷、個性化的服務(wù)；對低風險納稅人，采取納稅輔導、風險提示等服務(wù)方式應(yīng)對；對中等偏高風險等級的納稅人，則實施案頭審核評稅及稅務(wù)約談等評估方式應(yīng)對；對較高風險等級納稅人，采取實地檢查、核定等評估方式應(yīng)對；對高風險等級納稅人則采取全面稅務(wù)稽查以及移送司法部門等方式進行風險應(yīng)對。通過建立稅收風險應(yīng)對控制體系，實現(xiàn)服務(wù)、管理、執(zhí)法的有機結(jié)合，促進納稅遵從度和納稅人滿意度共同提高。

2．全力推進社會誠信體系建設(shè)。黨的十八大提出“加強政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”。國務(wù)院常務(wù)會議對 “建立健全守信激勵和失信懲戒機制”以及 “積極促進信用信息的社會運用”等方面做出專門部署。國務(wù)院還印發(fā)《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，提出加強稅務(wù)領(lǐng)域信用建設(shè)，建立稅收違法黑名單制度，推進納稅信用與其他社會信用聯(lián)動管理，提升納稅人稅法遵從度，提高納稅人依法納稅意識，規(guī)范稅務(wù)部門執(zhí)法行為，構(gòu)建與現(xiàn)代文明相一致的社會信用體系。完善社會信用信息系統(tǒng)的建立，通過建立企業(yè)、自然人信用查詢系統(tǒng)，使全民納稅意識提升，對不依法納稅起到引導、警示和規(guī)范的作用。

眾所周知，稅收風險管理是現(xiàn)代稅收管理的先進理念和國際通行做法，是完善我國稅收管理體系、提高治理能力、實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的有效舉措，是構(gòu)建科學嚴密稅收征管體系的核心工作。稅收風險管理是深化稅收征管改革的突破口，稅收風險管理是完成組織收入目標的重要抓手，通過我們鍥而不舍地深入探索與積極實踐，一定會對稅收事業(yè)的長足發(fā)展起到積極的促進作用。

責任編輯：解忠艷

曲寧

F812.42

A

1006－1255－（2017）05－0030-05

夏璟華（1963—），天津市北辰區(qū)地方稅務(wù)局副局長。郵編：300400

楊東旭（1974—），天津市北辰區(qū)地方稅務(wù)局計會科。郵編：300400