郝昭成（中國國際稅收研究會 北京 100053）

完善營改增 增強助推力

郝昭成（中國國際稅收研究會 北京 100053）

2016年我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已初見成效，營改增“增效劑”的作用十分突出。2017年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為主攻方向，完善營改增，繼續(xù)發(fā)揮增效、助推作用義不容辭。實踐將證明：改革越深入、時間越長久，改革的效果就越明顯，納稅人的獲得感也就越突出。

一、營改增契合了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主攻方向是：減少無效低效供給、擴大有效供給，更好適應(yīng)和引導(dǎo)消費。今年的具體要求是：扎實有效去產(chǎn)能，主要是去鋼鐵和去煤炭產(chǎn)能；因城施策去庫存，主要是去三四線城市房地產(chǎn)庫存，支持居民自住和進城人員購房需求；積極穩(wěn)妥去杠桿，主要是降低企業(yè)杠桿率；多措并舉降成本，主要是減稅減費降低企業(yè)負擔(dān)；精準(zhǔn)加力補短板，主要是改善民生和脫貧的突出問題?？傮w上看，深入落實“三去一降一補”仍是總要求、總?cè)蝿?wù)。

完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主攻任務(wù)，需要打好“簡政減稅、放寬準(zhǔn)入、鼓勵創(chuàng)新，持續(xù)激發(fā)微觀主體活力”這樣一套“組合拳”。其中，減稅名列榜首，義不容辭。這是因為，稅收是供給側(cè)“大家族”中的重要一員，營改增是發(fā)揮稅收職能、助推供給側(cè)改革的重要途徑。還因為，營改增不僅助推供給側(cè)改革的作用明顯，而且在推動供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)、消費升級和有效投資相促進、區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展相協(xié)調(diào)的發(fā)展中，都將發(fā)揮深遠影響和持久拉動作用。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個功在當(dāng)前利在長遠的改革，營改增稅制改革是一個謀一域而助推全局的制度性改革。

二、營改增顯現(xiàn)了助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的作用

營改增從試點到全面推開已走過五年的歷程。五年來，營改增通過制度改革減少重復(fù)征稅，通過“鏈?zhǔn)椒磻?yīng)”影響經(jīng)濟各個領(lǐng)域，取得了最為直接的“國家減稅、企業(yè)減負”的影響和成效。一是營改增帶動投資、消費和凈出口的增長，顯現(xiàn)了經(jīng)濟增長效應(yīng)；二是營改增合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)分工和深化協(xié)作，促進產(chǎn)業(yè)層次提升，顯現(xiàn)了結(jié)構(gòu)優(yōu)化效應(yīng)；三是營改增促進企業(yè)主輔分離、服務(wù)外包等組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和方式轉(zhuǎn)變，顯現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型效應(yīng)；四是營改增作為間接稅改革，低收入者和高收入者都受益，但低收入者的間接、直接受益比高收入者更多，使收入不平等的程度有所改善，顯現(xiàn)了居民福利效應(yīng)。

2016年營改增全面推開以來，截至今年2月底已累計減稅6 800多億元，四大試點行業(yè)實現(xiàn)“只減不增”的目標(biāo)，為試點企業(yè)帶來了直接利好。對于非試點的企業(yè)，因營改增全覆蓋帶來的“鏈?zhǔn)椒磻?yīng)”遠超過預(yù)期，給實體經(jīng)濟帶來了看得見、有分量的利好，如江蘇全省因稅制轉(zhuǎn)換實現(xiàn)整體減稅，減稅面超過99%。營改增的抵扣制度打通了全行業(yè)增值稅鏈條，減少了重復(fù)征稅，激活了各類經(jīng)濟要素，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了制度性的利好影響，這種影響隨著時間的進展和社會的發(fā)展，表現(xiàn)將會更多、更好。

三、完善營改增的幾點建議

完善營改增實質(zhì)是完善增值稅，目標(biāo)是建立現(xiàn)代型增值稅。1987年新西蘭首創(chuàng)現(xiàn)代型增值稅制度，特點是“單一稅種、單一稅率、單一納稅人”。我國營改增全面推開后，已實現(xiàn)了“單一稅種”的目標(biāo)，下一步完善營改增的建議是：

（一）分步簡并稅率

為進一步營造簡單、透明、公平、稅負合理的稅收環(huán)境，簡并稅率應(yīng)列為首要內(nèi)容。建議簡并稅率分步推進：第一步，今年由四檔稅率簡并為三檔；第二步，由三檔稅率簡并為二檔；第三步由二檔稅率簡并為一檔。其中，如果設(shè)置兩檔稅率，一檔是標(biāo)準(zhǔn)稅率，適用于絕大部分貨物和服務(wù)，稅率高低視國家財政收入的需要經(jīng)過測算確定；另一檔是優(yōu)惠稅率，適用于基本民生領(lǐng)域和需求彈性較低的公共產(chǎn)品，具體稅率根據(jù)我國實際，參照歐洲模式可考慮在6%左右。增值稅設(shè)置一檔稅率是完善的最終目標(biāo)。目前，在全球開征增值稅的國家（地區(qū)）中，設(shè)置單一稅率和多檔稅率的基本持平，只不過開征較早的多數(shù)選擇了“多檔稅率”，而1986年后開征的多數(shù)選擇了“單一稅率”，這也反映了國際上簡并稅率、簡化稅制的發(fā)展趨勢。簡并稅率的實質(zhì)是行業(yè)利益的再調(diào)整、再平衡。為減少改革阻力，提供可行預(yù)案，應(yīng)統(tǒng)籌研究，盡早準(zhǔn)備。

（二）取消小規(guī)模納稅人

我國目前增值稅納稅人分為一般納稅人和小規(guī)模納稅人，小規(guī)模納稅人實行簡易計稅方法。實踐證明，實行小規(guī)模納稅人制度，有利也有弊。所謂弊，主要是由于稅額不能抵扣，割裂了增值稅抵扣鏈條，提高了產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的稅負，扭曲了納稅人的經(jīng)營決策，背離了增值稅的中性特征。因此，建議取消小規(guī)模納稅人制度，實行增值稅納稅人和非納稅人制度。對增值稅納稅人一律實行稅額抵扣法，對非納稅人一律實行免稅法。這樣，不僅減輕了大量小微企業(yè)的稅收負擔(dān)，降低了納稅成本和征收成本，而且符合稅制改革方向。

（三）清理稅收優(yōu)惠政策

我國目前增值稅優(yōu)惠政策繁雜，有針對特定行業(yè)、地區(qū)甚至納稅人的優(yōu)惠政策，有免稅、稅率抵扣、稅額扣減、即征即退、先征后返、差額納稅等多種優(yōu)惠形式。雖然這些優(yōu)惠政策對經(jīng)濟發(fā)展起到了一定的積極作用，但是也帶來了明顯的問題。比如，增值稅免稅政策，由于本環(huán)節(jié)免稅，不能抵扣的進項稅額從而轉(zhuǎn)入了成本，使本不應(yīng)該負擔(dān)的企業(yè)成為負稅人。同時，造成下一環(huán)節(jié)企業(yè)因無進項抵扣，產(chǎn)生了事實上的重復(fù)征稅，加重了整個產(chǎn)業(yè)鏈的稅負。采用即征即退、先征后返的優(yōu)惠政策，貌似解決了重復(fù)征稅的這個問題，實則丟失了增值稅內(nèi)控機制，反而讓虛開專用發(fā)票的偷騙稅行為鉆了空子。為此，建議取消稅收優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策，以發(fā)揮所得稅稅種和財政支出等政策工具的作用。如確需實施特定的增值稅優(yōu)惠政策，也應(yīng)當(dāng)集中在終端消費品領(lǐng)域，如生活必需的商品和服務(wù)，以利于保持增值稅的中性特征。

（四）完善出口退稅政策

出口商品享有免稅并獲得退還進項稅額的權(quán)利（即增值稅零稅率），進口商品以與國內(nèi)貨物、服務(wù)相同的稅率承擔(dān)納稅義務(wù)，這不僅是出口退稅稅制的本意，而且也是WTO組織認可的國際準(zhǔn)則。我國營改增之后，增值稅實現(xiàn)了對貨物和服務(wù)的全覆蓋，已經(jīng)具備實行徹底出口退稅制度的條件。為此建議：1.盡快實行徹底的出口退稅制度，以提升我國國際貿(mào)易競爭力。至于現(xiàn)行出口退稅擔(dān)負的宏觀調(diào)控作用，可采用關(guān)稅政策工具替代。2.采用“邊試點邊推進”的方法，穩(wěn)步擴大服務(wù)貿(mào)易零稅率的適用范圍。我國目前除了對國際運輸、航天運輸、研發(fā)服務(wù)、設(shè)計服務(wù)等12項服務(wù)出口實行零稅率外，其余實行的都是免稅政策，這從制度上就存在著國內(nèi)外雙重征稅的問題。為支持服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，推進轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的順利進行，并考慮實行徹底出口退稅后，服務(wù)領(lǐng)域比貨物領(lǐng)域風(fēng)險增大的因素，采用“邊試點邊推進”的方法，逐步擴大服務(wù)貿(mào)易零稅率的適用范圍，既符合實際，又易于操作，是一個可行的方法。

（五）積極推進增值稅立法

我國營改增全面推開后，與國際增值稅制度已經(jīng)基本保持一致，增值稅立法時機成熟，應(yīng)該積極推進。其中，有幾個問題建議重點解決：一是增值稅的定位問題。增值稅是以籌集財政收入職能為主，還是以調(diào)控經(jīng)濟為主？或者是以籌集財政收入為主，以調(diào)節(jié)經(jīng)濟為輔？二是增值稅專用發(fā)票管理制度，是輔助性制度還是實質(zhì)性管理制度？如果進一步降低對增值稅專用發(fā)票的形式性要求，轉(zhuǎn)而從交易的實質(zhì)合法性角度加強增值稅征管，又如何設(shè)計抵扣鏈?zhǔn)椒磻?yīng)？三是增值稅是對消費品征稅，對投資品是否不征稅或者免稅？投資品包括住房、保險產(chǎn)品、理財產(chǎn)品、信托產(chǎn)品、期貨和黃金等。如果對投資品不征稅或者免稅，是否可以為開征房地產(chǎn)稅、資本利得稅掃清障礙留下空間？四是按照國際稅收協(xié)調(diào)文件《增值稅/一般消費稅指南》的要求，我國如何參與適應(yīng)，在增值稅立法中應(yīng)重點關(guān)注、有所考慮。五是增值稅立法如何保持中性原則、公平原則、效率原則，征稅范圍、稅基、稅率、減免稅政策等稅收要素，如何滿足我國經(jīng)濟社會發(fā)展和國家治理的要求，如何體現(xiàn)我國特色，最終建立“中國式”的現(xiàn)代增值稅制度，為國際提供“中國式”范本。這些問題可能是增值稅立法的前提，需要與完善國家稅收體系一并考慮、統(tǒng)籌研究。

責(zé)任編輯：趙薇薇