摘 要 增量配電改革是國(guó)家電力體制改革的最受關(guān)注的部分之一，也是我國(guó)電力體制改革的重要切入點(diǎn)。時(shí)至今日，雖然相關(guān)的文件已陸續(xù)發(fā)布，但應(yīng)采用何種方式以開(kāi)展增量配電項(xiàng)目，仍未有一個(gè)確切的答案。從地方政府現(xiàn)今釋放出的信息來(lái)看，存在采用特許經(jīng)營(yíng)模式以開(kāi)展增量配電項(xiàng)目的傾向，因此，本文將從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、行為模式、現(xiàn)行規(guī)定等方面入手，分析采用特許經(jīng)營(yíng)模式開(kāi)展增量配電項(xiàng)目的合理性。

關(guān)鍵詞 增量配電 特許經(jīng)營(yíng) 法經(jīng)濟(jì)學(xué)

作者簡(jiǎn)介：鐘宇達(dá)，重慶大學(xué)，法律碩士。

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.162

“增量”，在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域內(nèi)指的是在某一段時(shí)間內(nèi)系統(tǒng)中保有數(shù)量的變化；在數(shù)學(xué)領(lǐng)域內(nèi)則是指數(shù)的變化值，即數(shù)值的變化方式和程度。部分觀點(diǎn)認(rèn)為根據(jù)國(guó)家能源局發(fā)布的《有序放開(kāi)配電業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱：《有序放開(kāi)管理辦法》）第二條 之規(guī)定，對(duì)“增量配電”應(yīng)做如下理解：首先，無(wú)需考慮供電營(yíng)業(yè)區(qū)，應(yīng)將配電網(wǎng)新建工程均視為“增量”；其次，以混合所有制方式投資配電網(wǎng)增容擴(kuò)建也應(yīng)視為“增量”；最后，除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的存量配電網(wǎng)，也應(yīng)屬于“增量”的范疇。增量配電，自其誕生之日起就充滿著各式各樣的爭(zhēng)議與討論，特別是以何種方式開(kāi)展增量配電項(xiàng)目，仍未有一個(gè)確切的答案，從地方政府現(xiàn)今釋放出的信息來(lái)看，存在采用特許經(jīng)營(yíng)模式以開(kāi)展增量配電項(xiàng)目的傾向，因此，本文將從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、行為模式、現(xiàn)行規(guī)定等方面對(duì)采用特許經(jīng)營(yíng)模式開(kāi)展增量配電項(xiàng)目的合理性進(jìn)行分析。

一、經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析

自然壟斷，常存在于當(dāng)一個(gè)企業(yè)完成某一項(xiàng)生產(chǎn)的社會(huì)成本遠(yuǎn)低于多個(gè)企業(yè)時(shí)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，自然壟斷常見(jiàn)于能源領(lǐng)域及交通領(lǐng)域，如：電力、鐵路等，因?yàn)?，無(wú)論產(chǎn)量如何，電力或鐵路等行業(yè)通常會(huì)發(fā)生很大的固定資本，若確定并實(shí)際進(jìn)行投資，平均成本及邊際成本將逐年遞減，而產(chǎn)量將會(huì)不斷上升。因此，對(duì)于這些領(lǐng)域而言，由眾多供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)會(huì)極大的降低效率，且造成資源的浪費(fèi)，例如，在同一片區(qū)域內(nèi)，多家公司分別進(jìn)行獨(dú)立管道建設(shè)以進(jìn)行供電、或供水等，會(huì)導(dǎo)致供應(yīng)區(qū)域的重疊，對(duì)于社會(huì)而言，也是一種資源的浪費(fèi)，不利于社會(huì)發(fā)展。因此，在上述情況下，政府采用特許經(jīng)營(yíng)模式，限制進(jìn)入該行業(yè)的供應(yīng)商的數(shù)量，為市場(chǎng)挑選一家最好的供應(yīng)商，既有利于社會(huì)發(fā)展，也可以避免多家供應(yīng)商的相互競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。

我國(guó)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》”）第一條 規(guī)定的適用范圍包括能源領(lǐng)域，而電力領(lǐng)域?qū)儆谀茉搭I(lǐng)域之一，因此在電力領(lǐng)域亦可采用特許經(jīng)營(yíng)模式。需要注意的是，自然壟斷可能僅存在于一個(gè)產(chǎn)業(yè)的某個(gè)部分和環(huán)節(jié)，電力產(chǎn)業(yè)亦是如此?！蛾P(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》中提出要區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性和壟斷性環(huán)節(jié)。增量配電投資業(yè)務(wù)和售電業(yè)務(wù)放開(kāi)的本質(zhì)不同，售電屬于可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，重在引入競(jìng)爭(zhēng)，釋放市場(chǎng)主體活力；配電網(wǎng)屬于自然壟斷環(huán)節(jié)，重在引入社會(huì)資本，促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)，放大國(guó)有資本的功能。因此，對(duì)于處于自然壟斷環(huán)節(jié)的“增量配電”項(xiàng)目可采用特許經(jīng)營(yíng)模式，以提高效率，避免資源的浪費(fèi)。

二、行為模式對(duì)比分析

《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條 對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的行為模式進(jìn)行了規(guī)定，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)中，政府處于特許人的地位，法人與其他組織從競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出成為被特許人，特許人與被特許人的合作方式是簽訂協(xié)議，以協(xié)議明確雙方權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，合作內(nèi)容則是對(duì)被特許人投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的期限及范圍、收益的分配、及向公眾提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)等事項(xiàng)進(jìn)行約定。

于《有序放開(kāi)管理辦法》第四條 中規(guī)定，有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)要遵循競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)放原則，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定投資主體?！队行蚍砰_(kāi)管理辦法》第七條 進(jìn)一步明確，符合條件的市場(chǎng)主體依據(jù)規(guī)劃向地方政府能源管理部門申請(qǐng)作為增量配電網(wǎng)項(xiàng)目的業(yè)主；地方政府能源管理部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)等市場(chǎng)化機(jī)制公開(kāi)、公平、公正優(yōu)選確定項(xiàng)目業(yè)主，明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、工期、供電范圍并簽訂協(xié)議。由此可見(jiàn)，在“增量配電”中，政府處于確定許可的地位，社會(huì)資本需通過(guò)“招標(biāo)”等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)方可獲得被政府選取的機(jī)會(huì)，對(duì)于雙方權(quán)利、義務(wù)、合作的內(nèi)容等均需通過(guò)簽訂協(xié)議的方式確定。

因此，二者的行為模式存在相似性。

三、法律實(shí)質(zhì)分析

我國(guó)《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第五條 、第十八條 、以及第三十一條 等對(duì)特許經(jīng)營(yíng)模式對(duì)社會(huì)資本規(guī)定了完整的進(jìn)入與退出機(jī)制，無(wú)論合作期限如何約定，合作中的資產(chǎn)所有權(quán)最終會(huì)移交給政府，社會(huì)公共職能在合作結(jié)束后需由政府承擔(dān)。因此，在特許經(jīng)營(yíng)模式中，對(duì)于相關(guān)資產(chǎn)，政府才是最終的所有權(quán)人，對(duì)于社會(huì)公共職能而言，政府才是最終的承擔(dān)者，而社會(huì)資本僅享有一定的運(yùn)營(yíng)權(quán)與受益權(quán)。

“增量配電”中對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)與資產(chǎn)并未強(qiáng)制要求最終移交政府，也未要求相關(guān)社會(huì)公共職能由政府承擔(dān)，因此，就目前生效的相關(guān)文件而言，在特許經(jīng)營(yíng)中的社會(huì)資本與“增量配電”項(xiàng)目中的項(xiàng)目主，在法律地位上存在實(shí)質(zhì)上的區(qū)別。

需要注意的是，雖然“增量配電”與特許經(jīng)營(yíng)之間存在著差別，但這種差別卻并非是不可消除的。于某市的增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作實(shí)施方案征求意見(jiàn)稿中曾明確載明將以特許經(jīng)營(yíng)的方式開(kāi)展“增量配電”工作，并對(duì)存量資產(chǎn)關(guān)系、特許經(jīng)營(yíng)期限等均參照《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》進(jìn)行了規(guī)定，上述種種均表明實(shí)施方案正嘗試在現(xiàn)行文件基礎(chǔ)上，根據(jù)“增量配電”的特性，為其量身定出的一套特有的特許經(jīng)營(yíng)模式，以開(kāi)展增量配電業(yè)務(wù)。

四、結(jié)論

綜上，增量配電項(xiàng)目，從屬于電力能源領(lǐng)域，政府采用特許經(jīng)營(yíng)模式開(kāi)展該項(xiàng)目，于現(xiàn)行法律規(guī)定而言并不存在實(shí)質(zhì)性法律障礙，此外，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言，采用特許經(jīng)營(yíng)模式開(kāi)展增量配電項(xiàng)目還能有效避免資源的浪費(fèi)，提高效率，以保證預(yù)定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的達(dá)成，因此，以特許經(jīng)營(yíng)模式開(kāi)展增量配電項(xiàng)目是一個(gè)較為合理的選擇。endprint

注釋：

第二條 本辦法所稱的配電網(wǎng)業(yè)務(wù)是指滿足電力配送需要和規(guī)劃要求的增量配電網(wǎng)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及以混合所有制方式投資配電網(wǎng)增容擴(kuò)建。配電網(wǎng)原則上指110千伏及以下電壓等級(jí)電網(wǎng)和220（330）千伏及以下電壓等級(jí)工業(yè)園區(qū)（經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)）等局域電網(wǎng)。除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的存量配電網(wǎng)，適用本辦法。

第二條 中華人民共和國(guó)境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法。

第三條 本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政 府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其 他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限 和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公 共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

第四條 有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)要遵循以下基本原則：（一）規(guī)劃引領(lǐng)。增量配電網(wǎng)絡(luò)應(yīng)符合省級(jí)配電網(wǎng)規(guī)劃，保證增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)符合國(guó)家電力發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)主體對(duì)電能配送的要求。（二）競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)放。鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定投資主體。（三）權(quán)責(zé)對(duì)等。社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，應(yīng)遵守國(guó)家有關(guān)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，在獲取合理投資收益同時(shí)，履行安全可靠供電、保底供電和社會(huì)普遍服務(wù)等義務(wù)。（四）創(chuàng)新機(jī)制。擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司應(yīng)創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制和服務(wù)方式，以市場(chǎng)化、保底供電等多種方式向受托用戶售電，并可為用戶提供綜合能源服務(wù)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，向用戶提供智能用電、科學(xué)用電的服務(wù)，促進(jìn)能源消費(fèi)革命。

第七條 符合條件的市場(chǎng)主體依據(jù)規(guī)劃向地方政府能 源管理部門申請(qǐng)作為增量配電網(wǎng)項(xiàng)目的業(yè)主。地方政府能源 管理部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)等市場(chǎng)化機(jī)制公開(kāi)、公平、公正優(yōu)選 確定項(xiàng)目業(yè)主，明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、工期、供電范圍并簽訂 協(xié)議。

第五條 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)可以采取以下方式：（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（三）特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)；（四）國(guó)家規(guī)定的其他方式。

第十八條 實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：（一）至（十七）。

第三十一條 特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照技術(shù)規(guī)范，定期對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行檢修和保養(yǎng)，保證設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)正常及經(jīng)營(yíng)期限屆滿后資產(chǎn)按規(guī)定進(jìn)行移交。

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