【摘 要】 20世紀90年代，廣東立足自身實際，積極開展市場經(jīng)濟探索，極大推動了城鎮(zhèn)化進程。在廣東推進城鎮(zhèn)群建設的實踐中，珠三角城鎮(zhèn)群的發(fā)展成就最為顯著。這一成功實踐不僅得益于制度與政策層面的有力保障，還與珠三角外向型經(jīng)濟的成熟發(fā)展與民間城鎮(zhèn)化意識的覺醒密不可分。

【關鍵詞】 20世紀90年代；珠江三角洲；城鎮(zhèn)群建設；粵港經(jīng)貿合作

【中圖分類號】D232；K27；F127 【文獻標志碼】A 【文章編號】1672-3570-（2017）09-0037-07

城鎮(zhèn)群是生產力發(fā)展與生產要素優(yōu)化組合的結果，是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產物，標志著一個國家（地區(qū)）工業(yè)和經(jīng)濟社會的發(fā)達程度?？v觀發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程，可以看出，城鎮(zhèn)群與經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關。我國城鎮(zhèn)群發(fā)展也遵循這個規(guī)律。

20世紀90年代初期，國家明確提出要加快新型工業(yè)化，大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和城鎮(zhèn)化建設，在“八五”計劃中，首次提及“城市化”這一概念。隨著經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化的推進，我國城鎮(zhèn)群建設逐步加快，起步階段主要以京津唐城鎮(zhèn)群、珠三角城鎮(zhèn)群、長三角城鎮(zhèn)群為代表。從改革開放起步至2000年的短短22年間，廣東小城鎮(zhèn)從120個增至1556個，珠三角一躍成為我國城鎮(zhèn)化水平最高的三大城鎮(zhèn)密集地區(qū)之一。②20世紀90年代，珠三角城鎮(zhèn)群進入高速發(fā)展時期。特別是1992年以后，伴隨著市場經(jīng)濟體制的確立，珠三角私營企業(yè)與外資企業(yè)大量崛起，珠三角依托于早期社隊企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)初步建立起專業(yè)鎮(zhèn)格局。研究這一階段珠三角城鎮(zhèn)群建設的探索實踐，系統(tǒng)梳理其經(jīng)驗教訓，契合當前中央新型城鎮(zhèn)化的時代背景，對于加快推進珠三角世界級城市群建設，指導我國其他地區(qū)城鎮(zhèn)群的發(fā)展具有重要的參考與借鑒意義。

一、20世紀90年代珠三角城鎮(zhèn)群形成的基礎

（一）珠三角城鎮(zhèn)群發(fā)展歷程回顧

新中國成立至2000年，珠三角城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：1949—1978年的緩慢發(fā)展時期；1978—1992年的起步階段；1992—2000年的高速發(fā)展階段。這三個階段，每一階段均以前一階段發(fā)展為基礎，體現(xiàn)出一定的延續(xù)性，但每一階段的基礎、政策、動力、速度、質量均有所不同。

在第一階段，珠三角城鎮(zhèn)化建設有所發(fā)展，期間，主要以廣州、佛山、江門三市發(fā)展較快。但是，基于當時中央對廣東是國防前線的定調，瀕臨港澳的一些地方被列為邊防禁區(qū)，經(jīng)濟上實行閉關政策，國家在該地區(qū)投資較少，經(jīng)濟發(fā)展不快，使珠三角在全國城鎮(zhèn)體系中總體地位有所下降。

在第二階段，珠三角城鎮(zhèn)發(fā)展進入一個全新歷史時期。農村經(jīng)濟體制的加速改革，特別是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、構建外向型經(jīng)濟等政策的實施極大地促進了珠三角城鎮(zhèn)化進程，因此，這一階段也被稱作工業(yè)發(fā)展主導時期?？焖俟I(yè)化促進了珠三角城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)的空間結構發(fā)生了根本性轉變。

在第三階段，珠三角城鎮(zhèn)化迎來高速發(fā)展。1992年是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程中的重要節(jié)點，這一年，鄧小平發(fā)表南方談話，也正是在這一年，社會主義市場經(jīng)濟體制的目標被確立。此后，城鎮(zhèn)化開始變成一個自上而下的戰(zhàn)略。尤其是南方談話對社會主義的本質作出明確定義后，改革開放的各項事業(yè)獲得更加充分的發(fā)展空間，珠三角的經(jīng)濟發(fā)展進入了新歷程，由此帶來城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展。較之上一階段的產業(yè)城鎮(zhèn)化，這一時期城鎮(zhèn)化最鮮明的特色是土地城鎮(zhèn)化。

隨著工業(yè)化的推進，人們生活水平逐步提高，珠三角告別貧困步入小康，社會越來越關注生活質量的提高，各地也由工業(yè)發(fā)展第一轉變?yōu)榈诙⒌谌a業(yè)并舉，這使得城市意識空前提高。在城市強調發(fā)展第三產業(yè)的同時，城鎮(zhèn)建設用地向郊區(qū)擴展，城鄉(xiāng)一體化的趨勢開始出現(xiàn)。①以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與民營企業(yè)集中的中心鎮(zhèn)為依托，珠三角通過產業(yè)集聚帶動人口集聚，進而實現(xiàn)了城市周邊地區(qū)的快速發(fā)展。1995年，珠三角城市數(shù)目已增至26座。截止至2000年，珠三角城市常住人口達4289萬，城鎮(zhèn)化率達72%。②珠三角城鎮(zhèn)化在這一時期的高速發(fā)展與其良好的城鎮(zhèn)化基礎密不可分，而構成其穩(wěn)固基礎的重要因素有兩個：一是農村工業(yè)化的快速發(fā)展，二是粵港經(jīng)貿合作的良好基礎。

（二）農村工業(yè)化是珠三角城鎮(zhèn)化的原動力

中共十一屆三中全會以來，珠三角的干部群眾沖破“左”的思想束縛，抓住中央賦予的優(yōu)惠政策以及國際上第三次產業(yè)大調整的有利時機，充分發(fā)揮與港澳地區(qū)的地緣優(yōu)勢，大批引進“三來一補”與“三資”企業(yè)，與香港形成了“前店后廠”的緊密聯(lián)系。珠三角地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃興起，走出了一條獨具特色的外向型經(jīng)濟發(fā)展道路。這不僅成為了珠三角地方財政收入與居民收入的主要來源，同時還促進了農村工業(yè)化的產生與發(fā)展。由于具有鮮明的外向化與市場化特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為珠三角城鎮(zhèn)化的初始動力。另一方面，農村經(jīng)濟改革的成功也為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了良好的物質基礎。農村經(jīng)濟體制改革全面展開后，廣東逐步形成了多層次綜合發(fā)展的農村產業(yè)格局。隨著農業(yè)商品率的不斷提高，貿工農型的產業(yè)結構逐步形成。城鎮(zhèn)的生產與服務業(yè)市場進一步擴大，城市作為一個區(qū)域中心的向心力加強，這些因素進一步推進了城鎮(zhèn)群的發(fā)展。③

（三）粵港經(jīng)貿合作是珠三角城鎮(zhèn)群發(fā)展的助推器

珠三角城鎮(zhèn)群發(fā)展不可以忽視的一個重要的外部關聯(lián)，即其與港澳尤其是香港的聯(lián)系。1979年，隨著國門的敞開，廣東由封閉走向開放，對外經(jīng)濟活動日益活躍。廣東以吸引港澳的中小廠商到珠江三角洲發(fā)展“三來一補”的加工貿易為突破口，帶動廣東勞動密集型加工業(yè)務的興起。外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也促進了當?shù)鼗A設施的改善。20世紀80年代中后期，粵港澳合作進一步擴展。這不僅造就了珠三角外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，同時為當?shù)貏?chuàng)造了大量就業(yè)機會，轉移了農村剩余勞動力。當剩余勞動力不能滿足需求時，大量外來務工人員遷入，使得珠三角地區(qū)在20世紀90年代初成為了我國人口遷入量最大地區(qū)，由此帶來了珠三角城鎮(zhèn)規(guī)模的快速升級。在外來務工人員迅速增加的情況下，珠江三角洲形成了豐富的勞動力市場，這一方面促成了廣闊農村的工業(yè)化和城市化，同時也成為了珠江三角洲城鎮(zhèn)化持續(xù)增長的動力源泉。endprint

二、20世紀90年代廣東對珠三角城鎮(zhèn)群建設的探索

20世紀90年代以來，廣東積極推進珠三角城鎮(zhèn)群建設，一方面出臺系列政策文件、規(guī)劃綱要對其進行緊密部署，另一方面大力完善城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展制度體系。同時，珠三角地區(qū)開放先進的民間意識也成為了推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的一股不可忽視的力量。當產業(yè)集群形成后，民眾城鎮(zhèn)化意識開始覺醒，大膽著手于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產權改革與農村土地股份制改革，其中，順德北滘鎮(zhèn)與南海下柏村就是典型代表。

（一）加強城鎮(zhèn)群建設合理布局

隨著經(jīng)濟全球化帶來的工業(yè)化的成功，城鎮(zhèn)化得以迅速發(fā)展。國家和廣東省相繼制定頒布了大量城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理方面的方針、政策、法規(guī)和措施，為搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理工作提供了依據(jù)和保障。

1991年，國家“八五”計劃提出要加強城鄉(xiāng)建設的統(tǒng)籌規(guī)劃。城市發(fā)展要堅持實行嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，有計劃地推進我國城鎮(zhèn)化進程，并使之同國民經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。1996年，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，明確指出，要“統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設，嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地，加強城鄉(xiāng)法制化管理，形成大中小城市和城鎮(zhèn)規(guī)模適度，布局和結構合理的城鎮(zhèn)體系”。①1998年，中共十五屆三中全會通過《關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》指出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略。”②2000年，中共中央、國務院《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》指出：“要充分認識發(fā)展小城鎮(zhèn)的重大戰(zhàn)略意義，力爭經(jīng)過10年左右的努力，將一部分基礎較好的小城鎮(zhèn)建設成為規(guī)模適度、規(guī)劃科學、功能健全、環(huán)境整潔、具有較強輻射能力和農村區(qū)域性經(jīng)濟文化中心，其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)要發(fā)展成為帶動能力更強的小城市?！雹圻@一系列文件的出臺為全國城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向，國家在政策層面的準備為城鎮(zhèn)化大潮做好了鋪墊。為了進一步加強珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)群的協(xié)調發(fā)展，20世紀90年代以來，廣東省委、省政府先后制訂了具體的對策與措施以保障城鎮(zhèn)群規(guī)劃的順利實施。

1991年是廣東省村鎮(zhèn)建設規(guī)劃年，為了進一步建立更為規(guī)范合理的城鎮(zhèn)體系結構，廣東省建設委員會與廣州市地理研究所共同編制了《珠江三角洲城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（1991—2010）》。規(guī)劃以建立合理的城鎮(zhèn)體系結構為目標，提出要推動大、中、小城市的合理布局與協(xié)調發(fā)展。

1992年，鄧小平南方談話進一步推動了思想解放，經(jīng)濟體制實現(xiàn)從改革開放初期“有計劃的商品經(jīng)濟”到“社會主義市場經(jīng)濟體制”的重大轉變，城市發(fā)展的多元投資主體的積極性被調動起來，開始呈現(xiàn)外資、民間資金和政府投資多重力量推動城市發(fā)展的格局。這一階段，廣東工業(yè)快速發(fā)展，大中城市勞動密集型傳統(tǒng)產業(yè)的調整及香港、臺灣產業(yè)轉移填補了鎮(zhèn)域經(jīng)濟的空白，鎮(zhèn)域經(jīng)濟已從農村工業(yè)化躍上了城市現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展階段，東莞、佛山、中山形成電子信息、服裝、毛織和家具制造等產業(yè)集群，大量工業(yè)城鎮(zhèn)加速崛起。為適應城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，構建更為合理規(guī)范的城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展的制度體系，1995年，廣東省建設委員會、珠三角經(jīng)濟區(qū)城市群規(guī)劃組共同編制了《珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)城市群規(guī)劃——協(xié)調與持續(xù)發(fā)展》。此規(guī)劃是20世紀90年代指導珠三角城鎮(zhèn)化建設的綱領性文件。它詳細分析了20世紀90年代初期珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)城市與鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀，提出了鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展存在的問題，并針對問題給予了走向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策建議，同時對城市群發(fā)展的圈層和結構進行了重點探索。2000年，廣東省委省政府連續(xù)頒發(fā)《關于加快城鄉(xiāng)建設 推進城市化進程的若干意見》和《關于推進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的意見》兩個重要文件，明確提出到2010年全省城市化水平要達到50%以上，其中珠三角要達到70%以上。

系列政策文件與規(guī)劃綱要的出臺進一步加強了城鎮(zhèn)群建設的合理布局，為加快城鎮(zhèn)群的發(fā)展提供了制度層面的堅實保障。至2000年，珠三角地區(qū)的城鎮(zhèn)化率達到69%，第三產業(yè)占GDP比重達46.95%。①珠三角9市中，城鎮(zhèn)間平均距離不到10公里②。

（二）構建和完善機制與制度體系

城鎮(zhèn)群建設是各種生產要素的優(yōu)化組合，完善的體制機制是城鎮(zhèn)群快速健康發(fā)展的重要保障。20世紀90年代中期，廣東省委、省政府針對珠三角城鎮(zhèn)規(guī)劃建設中存在的問題，完善協(xié)調發(fā)展機制，推動城鎮(zhèn)群建設取得新的重大進展。1995年，省政府編制了《珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)城市群規(guī)劃——協(xié)調與持續(xù)發(fā)展》（以下稱《規(guī)劃》），對如何構建完善的法律機制、協(xié)調機制、投資機制和土地供應機制做了明確規(guī)定，為城鎮(zhèn)群建設注入了新的發(fā)展動力。

在生產要素優(yōu)化組合方面，重點是完善土地供應機制和投資機制。就完善土地供應機制而言，20世紀90年代中期，珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)內，土地的供應和用地的規(guī)劃控制方面存在問題較多。政府從節(jié)約集約利用土地資源，推進城鎮(zhèn)群建設的角度出發(fā)，明確規(guī)定要加強對農村非農用地的控制，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在小城鎮(zhèn)適當集中，使小城鎮(zhèn)成為一定地域的中心。就完善投資機制而言，為促進珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)基礎設施和區(qū)域公共設施的建設，促進經(jīng)濟向持續(xù)、穩(wěn)定和平衡的方向發(fā)展，廣東省政府于1995年設立珠三角協(xié)同發(fā)展共同資金，以更好地集中資金，加快和推進重點工程建設，實施珠三角各項基礎設施建設規(guī)劃。同時，在珠江三角洲規(guī)劃委員會內設立專門的建設公司。該公司不以盈利為目的，負責共同基金的投放，保障基金的使用符合珠江三角洲的整體利益，達到規(guī)劃與實施的一致，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。

在交通等基礎設施建設方面，廣東加快完善城鎮(zhèn)群之間的交通網(wǎng)絡。20世紀90年代中期，珠三角地區(qū)城市交通問題較為突出，由于私家車逐步進入城鎮(zhèn)家庭，導致道路車輛擁擠。公共交通落后，交通結構不合理，摩托車占據(jù)比例過高等問題已經(jīng)嚴重影響了城鎮(zhèn)交通順暢。為解決上述問題，各級政府按照《規(guī)劃》要求，出臺相關政策，在城市總體規(guī)劃中，提高城市道路廣場用地比例，大中城市編制了以步行道、公共交通系統(tǒng)優(yōu)先為原則的城市交通規(guī)劃。珠三角各地級市加大道路建設資金的投入，并將已有的城市道路逐步完善整理成配套的路網(wǎng)系統(tǒng)，區(qū)分道路功能，設立步行道、自行車專用道。這些舉措促進了城鎮(zhèn)的有序發(fā)展。endprint

在建立協(xié)調管理機制方面，為了使有關城鎮(zhèn)群建設各項規(guī)劃更好實施，1995年，廣東省政府決定成立珠三角經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃委員會。該機構主要負責組織和監(jiān)督規(guī)劃的實施，協(xié)調珠江三角洲規(guī)劃建設和管理中存在的矛盾，編制更加具體的協(xié)調規(guī)劃，籌措?yún)^(qū)域公共設施建設經(jīng)費，統(tǒng)籌國家、省投資項目的布局。除了成立協(xié)調機構以外，省政府還編制更加具體的協(xié)調措施，以深化落實經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃。

完善的體制機制使珠三角的投資環(huán)境進一步優(yōu)化，基礎設施建設更為完善規(guī)范，在制度層面促進了各項規(guī)劃更好地落到實處，為城鎮(zhèn)群的健康有序發(fā)展提供了保障。

（三）分類指導探索發(fā)展模式

改革開放以來，珠三角城市發(fā)展水平有了很大提高，同時也存在城市發(fā)展上好大求全，產業(yè)檔次低，功能發(fā)展相互競爭，與區(qū)域關系失調等一系列問題。1995年，廣東省政府從推進珠三角城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的角度出發(fā)，提出應該從區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展的要求出發(fā)，建立一個相互分工、相互協(xié)作的城市職能分工體系。

為了更好地整體推進珠三角的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，廣東省建設委員會在考察了各地實際情況，綜合國外城市化進程的發(fā)展經(jīng)驗后，提出了適合珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)群建設的兩種模式，即鄉(xiāng)村發(fā)展農業(yè)型和鄉(xiāng)村產業(yè)多元化型。在經(jīng)過了嚴謹周全的考察分析之后，發(fā)現(xiàn)適宜產業(yè)多元化模式的地區(qū)較多，其中既有經(jīng)濟區(qū)的核心區(qū)，也有外圍市縣的部分地區(qū)。由于各地發(fā)展水平不同，所處的階段不同，1995年制定的《規(guī)劃》分別根據(jù)不同地區(qū)制訂了相應的推進策略。其中，三角洲外緣的四會、高要、恩平、臺山、開平、斗門、從化、博羅和惠東縣的相應地區(qū)在當時正處于產業(yè)聚集階段，因此需要加快工業(yè)發(fā)展，迅速形成工業(yè)規(guī)模。而處在三角洲中間地帶的三水、花都、增城、惠陽、新會、鶴山、高明各市的相應地區(qū)，城鎮(zhèn)的工業(yè)已初具規(guī)模，因此強調要在各鎮(zhèn)形成自己的龍頭骨干企業(yè)，加快市域交通網(wǎng)絡和通訊網(wǎng)絡的建設，制定管理區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，為工業(yè)擴散做好準備。位居三角洲核心區(qū)的中山、順德、南海、番禺、東莞各市，是珠江三角洲當時發(fā)展水平最高的地區(qū)，工業(yè)化和城市化水平較高，鎮(zhèn)的工業(yè)實力較強，管理區(qū)的工業(yè)發(fā)展已經(jīng)起步，因此向農業(yè)現(xiàn)代化推進成為了這些地區(qū)當時城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標。政府采取相應措施，引導工業(yè)集中到鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展，引導資金投向農業(yè)，加強農業(yè)技術研究與教育，推動農業(yè)走向現(xiàn)代化。①

總之，《規(guī)劃》根據(jù)珠三角各地實際情況開展分類指導，提出了相應的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，這不僅有效地減輕了各地市在探索自身發(fā)展路徑中可能遇到的障礙與瓶頸，同時優(yōu)化了資源的分配與利用。

（四）民間城鎮(zhèn)化意識覺醒

20世紀90年代，在第二輪國際資本轉移的背景下，珠三角城鎮(zhèn)被納入全球化鏈條。制度破冰及外來人口入遷的改革紅利造就了這一時期珠三角的爆發(fā)式增長。與此同時，潛藏于民間的城鎮(zhèn)化意識再一次被點燃，“做個城里人”成為珠三角地區(qū)大多數(shù)人遏制不住的渴望，由此帶來了農村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革大潮，進而推進了珠三角城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。以土地城鎮(zhèn)化為特征的南海下柏村與開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產權改革的順德北滘鎮(zhèn)都是具有地方特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展典型案例。

1.南海下柏村通過推行土地股份合作制推進城鎮(zhèn)化建設

1992年，南海下柏村實現(xiàn)了土地入股這一農村集體土地制度再創(chuàng)新，農民得以從土地中解放出來，分享土地增值收益。土地股份合作制的推行，實現(xiàn)了土地與資本的結合，一方面滿足了城市化、工業(yè)化對用地的需求，另一方面也促使大批農民投身第二、第三產業(yè)，伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，外來人口不斷涌入，一個新城鎮(zhèn)由此誕生。

1984年中期，南海作為全國實行分田到戶最晚的地區(qū)之一，基本實現(xiàn)了分田到戶，但由于歷史傳承的“桑基魚塘”具有不可分割性導致無法分割到戶。當時，珠三角已經(jīng)有不少地區(qū)走上了“三來一補”的外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展道路。而下柏村卻因為土地的分散無法與新興市場接軌。時任羅村鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長白津來回憶說，當時羅村與外商洽談的不少項目也因土地卡殼，一個項目幾千平方米地，涉及幾個生產隊上百戶人，各懷心思導致征地難，常?！皣樑茇斏瘛薄＂?992年4月，南海調整糧食政策，農村開始調整農業(yè)生產機構。下柏村土地股份合作制改革也在不久之后拉開序幕。1992年7月，下柏村開始試驗土地股份合作制改革：在經(jīng)濟聯(lián)合社基礎上，成立下柏農業(yè)股份公司，與下柏管理區(qū)“兩塊牌子一套人馬”，將各村小組所有的農田、魚塘、空地統(tǒng)一收歸股份公司。此種模式將集體所有的農業(yè)用地轉化為集體所有的建設用地，從而為集體土地入市參與工業(yè)化發(fā)展開通了渠道。改革方案最終在村民代表大會上獲得通過，村名簽字按手印，然后領取股民證。1992年底，下柏人領取到了第一筆分紅。自此以后，下柏人開始大力發(fā)展基礎設施建設，加快招商引資的步伐。20世紀90年代中后期，玻璃廠、陶瓷廠、五金廠等不斷在下柏集聚，下柏村的經(jīng)驗很快得到了大家的認同。1994年4月，廣東省委在南海召開“珠三角農村股份制改革座談會”，下柏村土地股份制改革的經(jīng)驗得到肯定，從此聲名遠播。

下柏村的改革是珠三角農村城鎮(zhèn)化的一種成功模式，它不僅使農民直接獲得分紅收益，更為關鍵的是它將大多數(shù)農村勞動力從土地中解放出來，加速了農村工業(yè)化的進程。農村土地股份制改革成為了珠三角地區(qū)農村推進城鎮(zhèn)化建設的一種典型模式，南海、順德、東莞等地的村莊都紛紛前往下柏村學習經(jīng)驗，以進一步完善各地的城鎮(zhèn)化建設。

2. 順德北滘鎮(zhèn)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產權改革加快城鎮(zhèn)化建設

20世紀90年代初期，廣東農村地區(qū)企業(yè)在“內銷外貿”兩個扇面不斷發(fā)展壯大，珠三角許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了尋求飛躍發(fā)展，紛紛組建企業(yè)集團，成立股份公司，發(fā)展外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1992年之后，一系列改革在順德開展，其中最為重要的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產權改革。

1992年2月，廣東省委召開工作會議，落實南方談話精神。這次會議確立順德為廣東省的綜合改革試點單位。3月，順德撤縣建市，順德市委常委會上形成“改革要膽子大些，經(jīng)濟發(fā)展步伐要快一點”的共識。5月，順德通過政府獨資、控股、參股的經(jīng)營方式，對1000家公有制企業(yè)進行產權改革。其間，北滘被定為順德產權改革的試點鎮(zhèn)。在產權改革之前，北滘鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展支柱是北滘經(jīng)濟發(fā)展總公司。北滘經(jīng)濟發(fā)展總公司董事、副總經(jīng)理周冠雄后來回憶：“當時的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠長負贏不負虧，政府反倒成了債主?！?zhèn)政府最初想通過黨紀來約束，但由于市場逐漸形成主導力量，最后決定通過產權改革來解決問題”。①為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨困境，北滘鎮(zhèn)產權改革得以啟動。1992年，北滘美的集團、裕華實業(yè)、華興實業(yè)同期進行股改。股份制改革后，鎮(zhèn)政府的公務員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內部員工都分配到了一定比例的認購憑證，改革在短期內取得巨大成效。endprint

產權改革進一步釋放了企業(yè)的活力，同時也為政府減輕了負擔。在結束了對企業(yè)的管制之后，政府開始著手于發(fā)展土地進行開發(fā)。1992年，北滘鎮(zhèn)提出建設10萬人口規(guī)模的衛(wèi)星城計劃。當時，在鎮(zhèn)中心的南側，有多家勞動密集型工廠分布。為了解決工人的住宿，工廠周邊住宅小區(qū)包括美的新村、蓬萊新村等已經(jīng)開始自行生長。1992年，北滘經(jīng)濟發(fā)展總公司、廣東發(fā)展銀行、廣發(fā)房地產珠海分公司和一位港商在北滘鎮(zhèn)碧江村一起投資規(guī)劃了一個全國最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)別墅群——碧桂園，規(guī)劃面積達到1.1平方公里。除此之外，政府還加大對灘涂和魚塘的改造，由北滘經(jīng)濟發(fā)展總公司投資，順德首個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)——北滘經(jīng)濟開發(fā)區(qū)投入建設，占地2平方公里。②1995年，北滘產權改革進入尾聲，全鎮(zhèn)共61家企業(yè)成功轉制。

順德的北滘鎮(zhèn)則是在產權改革道路上先行先試的成功例子。北滘鎮(zhèn)的產權改革帶動了順德衛(wèi)星鎮(zhèn)的建設，進一步加快了順德城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐。它助推了順德制造大區(qū)的崛起，催生了一個具有代表性的縣域成長樣本。

三、珠三角城鎮(zhèn)群發(fā)展過程中存在的問題

珠三角城鎮(zhèn)群在20世紀90年代的快速發(fā)展促進了廣東經(jīng)濟社會的繁榮，加速了城鄉(xiāng)一體化進程，增進了社會民生福祉，同時也為全國其他地區(qū)城鎮(zhèn)群的發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗借鑒。然而，隨著時代的發(fā)展，這種依托外向型經(jīng)濟的城鎮(zhèn)群發(fā)展模式也逐漸顯現(xiàn)其局限性。尤其是，隨著勞動密集型產業(yè)逐步暴露其技術含量低、附加值低、破壞資源與環(huán)境的弊端，城鎮(zhèn)化建設在土地資源有限、能源供應緊張等“剛性”約束下顯得日益難以為繼。

（一）生態(tài)環(huán)境質量趨于下降

改革開放以來，高速的工業(yè)化發(fā)展導致了土地被過度利用開發(fā)。珠三角經(jīng)濟發(fā)展的原始積累階段，主要發(fā)展以“三來一補”為代表的勞動密集型產業(yè)。隨著工業(yè)化與城市化發(fā)展步伐的加快，與之關聯(lián)的礦山和石材開采導致珠三角經(jīng)濟區(qū)植被生態(tài)被破壞和水土流失。與此同時，珠三角經(jīng)濟的迅速發(fā)展也帶來了環(huán)境、大氣以及土壤被污染的問題。部分城市江河受污染嚴重，導致居民生活受到影響。大氣環(huán)境污染也相當嚴峻，生態(tài)環(huán)境問題成為制約珠三角經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題。

（二）科技創(chuàng)新程度偏低

基于外向型經(jīng)濟的選擇，珠三角城鎮(zhèn)發(fā)展主要依賴于“三來一補”的經(jīng)濟發(fā)展模式，該經(jīng)濟發(fā)展模式在生產發(fā)展中需要消耗大量的水、電、土地、勞動力資源和能源等，較少依賴于科技創(chuàng)新，這條“高投入、高耗能、低產出”的粗放型發(fā)展道路，技術和知識含量低。低水平的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，反映在城鎮(zhèn)化發(fā)展上，則表現(xiàn)為居民素質、居住環(huán)境、生活質量始終難以提高。

（三）地方自主性差

珠三角地區(qū)企業(yè)主要是來料加工型企業(yè)，大多數(shù)城市經(jīng)濟發(fā)展長期依賴出口，區(qū)域經(jīng)濟對外資、外來技術和外部市場依賴程度很高，對外界環(huán)境變化反應敏感，內需和投資領域對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻相對小。當外界環(huán)境發(fā)生變化時，特別是在國際形勢不穩(wěn)定時，珠三角經(jīng)濟便極易陷入被動。過分依賴外來因素也從客觀上削弱了地方本土經(jīng)濟發(fā)展空間和潛力，使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的自主性普遍較差。

余論

20世紀90年代，珠三角憑借改革開放初期國家賦予的“特殊政策、靈活措施”得以先走一步的優(yōu)勢，借助農村工業(yè)化的原始動力與粵港經(jīng)貿合作平臺，走出了一條具有地方特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。這一發(fā)展歷程與廣東省委、省政府在政策層面構建完善的制度體系密不可分，同時，隱藏于珠三角地區(qū)先進的民間意識也為城鎮(zhèn)群的發(fā)展注入了源源不斷的動力。這一時期，珠三角的經(jīng)濟實力得到進一步增強，人民生活水平也得到大幅度提升。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，改革的深入，傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式之下所產生的生態(tài)環(huán)境問題卻日益暴露，這對珠三角城鎮(zhèn)化的進一步提升形成了障礙。為應對在發(fā)展過程中出現(xiàn)的發(fā)展方式粗放、生態(tài)環(huán)境遭致破壞等問題，進入新世紀以后，珠三角開始進一步調整自身的發(fā)展策略，一方面加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，另一方面，積極探索與港澳經(jīng)貿合作長效機制，以提升城鎮(zhèn)群的對外競爭力和可持續(xù)發(fā)展力。同時，將關注點放到社會建設的制度構建上，根據(jù)城鎮(zhèn)群居民的需求進一步構建完善的社會保障體系與完備的公共服務設施，使城鎮(zhèn)群居民的生活質量得到有力保障。當前，國家正在著力構建粵港澳大灣區(qū)，珠三角城鎮(zhèn)群建設成為構建大灣區(qū)的重要內容，如何在現(xiàn)有城鎮(zhèn)化的基礎之上，深度整合資源，加快轉型升級，形成互促互利，錯位發(fā)展的區(qū)域內大融合格局是其未來發(fā)展的必然趨勢。

（洪曉霓，法學碩士，中共廣東省委黨史研究室）endprint