●陳文美 李春根

財政專項扶貧資金監(jiān)管：問題與建議

●陳文美 李春根

編者按：黨的十九大報告指出：“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入小康社會是我們黨的莊嚴承諾?！?月25日召開的財政部定點扶貧工作專題會議明確：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是財政工作的歷史責任和政治任務。”要求督促指導地方加強扶貧資金管理，確保財政資金規(guī)范、安全使用。在全面建成小康社會的目標指導下，近年來我國不斷加大扶貧財政資金投入，扶貧開發(fā)投入保持超高增長。如何管好用好扶貧資金，提高扶貧資金的效率和質(zhì)量，是新時代下財政監(jiān)督工作面臨的重要課題。本期專題“新時代加強財政扶貧資金監(jiān)管探討”圍繞以上問題邀請財政學者和實務工作者展開研究與探討。

提高扶貧資金的使用效率，重視并加大其監(jiān)管力度，確保扶貧資金透明、安全運行，關(guān)乎當前全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。目前，扶貧資金的規(guī)模不斷擴大，減貧效應和監(jiān)管力度不斷增強，但資金使用運行過程中卻存在精準識別度不高、違規(guī)使用問題突出、資金閑置嚴重、資金投放不合理等諸多問題。針對以上問題，提出合理劃分政府間職責，統(tǒng)籌整合扶貧資源，注重事前、事中、事后監(jiān)管有效結(jié)合，提高扶貧監(jiān)管主體的獨立性，建立健全扶貧資金監(jiān)管結(jié)果問責機制等政策建議。

扶貧 扶貧資金 扶貧資金監(jiān)管

財政專項扶貧資金是國家財政預算安排專門用于支持落后地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、改善扶貧對象基本生產(chǎn)生活條件，以增強困難群體自身發(fā)展能力，幫助其提高收入水平，逐漸消除農(nóng)村貧困現(xiàn)象的資金。在全面建成小康社會的決勝階段，國家高度重視通過扶貧工作來實現(xiàn)全面脫貧摘帽，大量的扶貧專項資金投入到扶貧工作中來，僅2016年安排政府財政資金為1067億元。其中，中央安排667億元，各省級配置共計400億元，力度之大前所未有。然而，由于扶貧資金管理體系不完善、監(jiān)管難度大、監(jiān)管執(zhí)行不嚴等諸多原因，導致違規(guī)違紀違法使用扶貧資金的事件層出不窮。2013年、2016年、2017年3月份國家審計署三次對全國范圍內(nèi)近217個縣扶貧資金的審計反映，扶貧資金使用中存在諸如違規(guī)挪用、貪污侵蝕、變更用途等現(xiàn)象。繼這之后，各地區(qū)如湖南、貴州等地又頻頻曝出扶貧資金使用與監(jiān)管的諸多問題。高度重視扶貧資金的監(jiān)管工作，筑牢扶貧資金管理使用的“高壓線”，是扶貧資金安全運行、提高支出效率的重要因素，關(guān)系到2020年全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。

一、財政專項扶貧資金的投入及監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）扶貧資金的規(guī)模不斷提高

改革開放近四十年來，國家高度重視扶貧工作，出臺契合不同時期的扶貧政策，并通過專項財政扶貧資金給予保障。從資金的來源看，扶貧資金種類繁多，其來源主要涉及財政、扶貧、發(fā)改、民政等主管部門和支農(nóng)金融機構(gòu)，包括老區(qū)建設資金、財政扶貧資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、中央專項彩票公益金支持貧困革命老區(qū)整村推進項目資金、扶貧貸款貼息資金以及金融機構(gòu)投放到戶貼息貸款和項目貼息貸款等七大類。從資金規(guī)?？?，扶貧資金逐年提高，從1980年的5億元到2016年1067億元，增長了212倍；從表1可以看出不同階段，扶貧資金投入均呈現(xiàn)快速增長的趨勢。2016年扶貧資金投入1067億元，為2015年投入的2.28倍，增長率高達128.25%。從資金累積來看，從扶貧開發(fā)階段的30億元提高到攻堅階段的3144.55億元，提高了將近104倍?？梢?，隨著2020年全面建成小康社會目標的不斷逼近，國家正舉全國之力進一步加大扶貧資金投入力度。

（二）扶貧資金的減貧效應不斷增強

減貧脫貧是扶貧資金功能與作用發(fā)揮的主要目標，其效果的衡量主要體現(xiàn)在貧困人口數(shù)量減少和扶貧對象生活質(zhì)量的提高。反映在具體指標上，主要涉及貧困人口減少情況、貧困發(fā)生率、貧困線的高低及貧困人口的人均收入等。就這幾個指標來看，從1978年到2014年，我國累計減貧人口逾7億，截止到2016年底，農(nóng)村貧困人口減少到4332萬人。從表2看，扶貧標準線不斷提高，2016年貧困標準為2855元，六年內(nèi)提高了555元，年平均漲幅為4.46%。從重點貧困縣貧困人口的人均收入看，2016年已突破6000元，增幅超過全國平均水平。五年間貧困發(fā)生率逐年減少，2016年貧困發(fā)生率降低到4.5%，遠遠低于國際上平均貧困發(fā)生率為37.3%的水平，且六年來平均減幅為2.12%?？梢?，扶貧資金的減貧效應在不斷提高。如何在資源有限的情況進一步提升扶貧資金減貧與脫貧效應，提高其支出效率，是扶貧資金監(jiān)管工作的重點之一。

表1 不同階段國家專項扶貧資金投入情況

表2 2011—2016年全國農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)及發(fā)生率

（三）扶貧資金的監(jiān)管力度不斷增強

按照全面建成小康社會的目標要求，中央政府不僅加大財政扶貧資金的投入力度，還十分重視扶貧資金的監(jiān)管工作，先后出臺了《國家扶貧資金管理辦法》、《財政專項扶貧資金管理辦法》、《關(guān)于建立財政專項扶貧資金安全運行機制的意見》，規(guī)范了專項扶貧資金的預算與分配、使用與撥付、管理與監(jiān)督的具體事項。各地方政府也按照中央政策文件的要求紛紛出臺適合本轄區(qū)內(nèi)扶貧資金的管理辦法，如貴州省出臺《貴州省財政專項扶貧資金報賬制管理實施細則（試行）》、云南印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的實施意見》，確立了“項目跟著規(guī)劃走，資金跟著項目走，監(jiān)督跟著項目走”的原則。需強調(diào)的是，各地還不斷創(chuàng)新監(jiān)督方式，運用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等手段構(gòu)建了政府監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、專門監(jiān)督、社會監(jiān)督、績效評價等“多位一體”的監(jiān)督體系，以確保扶貧資金在陽光下運行。

在實踐層面，國家審計署持續(xù)關(guān)注扶貧資金的審計問題，并將其列為審計“十三五”規(guī)劃的重點。2017年3月，審計署又組織審計署特派辦與地方審計機關(guān)重點抽查20個省的158個縣國家開發(fā)扶貧工作重點縣和集中連片特困地區(qū)縣。重點涉及審計的扶貧資金達400個億，涉及全國117個縣、1665個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5833個行政村、近5000個項目，超過2000個單位。截至目前，國家審計署三次大型審計審查都圍繞扶貧資金的使用與管理，重點針對財政扶貧資金管理分散、資金閑置、分配管理、資金績效等問題展開?？梢哉f，無論是制度還是實踐層面，對扶貧資金監(jiān)督范圍、監(jiān)督力度均得到不斷加強，為資金透明、安全運行提供有利條件。

二、財政專項扶貧資金監(jiān)管的主要問題

（一）扶貧對象精準識別度亟需提高

效用理論認為，同樣1個單位貨幣帶給窮人的滿足感遠遠高于富人，在社會總收入未增加的情況下，財富從富人轉(zhuǎn)移到窮人手里使效用增加，從而增加社會的總福利。因此，精準識別扶貧對象，讓扶貧資金真正精準分配到貧困對象，既是實現(xiàn)資金邊際效用最大化、提高資金使用效率的要求，更是消除貧困實現(xiàn)共同富裕的目標。然而現(xiàn)實中，由于扶貧對象的確定工作量大、信息化手段跟不上或一些主觀原因?qū)е碌姆鲐殞ο笞R別錯誤，出現(xiàn)“扶貧濟富”的現(xiàn)象。2016年全國共剔除識別不精準人口900萬人，補錄新識別貧困人口800多萬人，按照目前貧困人口4332萬人計算，精準識別準確度不足80%，充分說明精準扶貧工作推進還不到位。如2015年廣西馬山縣扶貧造假事件，其認定3000多名扶貧對象屬于違規(guī)認定，這其中343人為財政供養(yǎng)人員，2454人購買了2645輛汽車，439人為個體工商戶或經(jīng)營公司；與此同時，該縣為完成上級下達的扶貧任務，錯誤將人均純收入低于當?shù)貒肄r(nóng)村扶貧標準線的困難戶認定為脫貧，數(shù)量高達2272人，分別占脫貧戶數(shù)、脫貧人數(shù)的9.10%和8.90%。諸多此類案例充分暴露出精準扶貧工作不到位，自然降低扶貧資金的效用，拉低社會總福利水平，更給社會帶來負面效應。

（二）扶貧資金違規(guī)使用問題亟需規(guī)范

按照《關(guān)于建立財政專項扶貧資金安全運行機制的意見》的要求，扶貧資金必須堅持規(guī)范運作、程序管理的原則。然而就審計結(jié)果來看，扶貧資金的違規(guī)使用問題比較突出。主要表現(xiàn)在：首先，違法挪用、騙取等現(xiàn)象嚴重。2013年審計結(jié)果顯示，19個重點扶貧縣中17個縣騙取資金超過2150萬元，占審計資金的1.73%；2016年審計結(jié)果則顯示，涉及1.51億元扶貧資金被各種虛報冒領(lǐng)或違規(guī)使用，占該次審計資金的2.99%。其中，通過偽造合同、編造到戶補貼發(fā)放表、重復申報、假發(fā)票入賬等各種手段，套取騙取扶貧資金5573.13萬元，違規(guī)主體范圍涉及29個縣的59個單位和28名個人。2017年3月份的審計結(jié)果也表明，158個縣超過60%的縣發(fā)生騙取套取現(xiàn)象，涉及金額3.81億元。其次，隨意改變扶貧資金用途現(xiàn)象普遍。在40個縣的審計中，均出現(xiàn)不同程度的改變扶貧資金用途情況。扶貧資金主要被用于非扶貧領(lǐng)域，如平衡預算、市政建設、賓館改造等，彌補業(yè)務經(jīng)費和發(fā)放福利，涉及金額分別為2194.78萬元、2149.36萬元。第三，存在貪污侵占扶貧資金的問題。2013年對19個縣的審計結(jié)果顯示，10個縣違規(guī)支出招待費用于請客、送禮、旅游等，違規(guī)總金額接近1110萬元。扶貧資金違規(guī)使用勢必會降低資金的使用效率，更會嚴重破壞政府的權(quán)威與公信力。

（三）扶貧資金閑置嚴重亟需盤活

財政資金閑置就是指財政資金存放在銀行里未用，未發(fā)揮出資金效益。扶貧財政資金閑置不僅阻礙資金效益發(fā)揮，還拖慢攻堅脫貧的進程。在扶貧資金使用過程中，一邊面臨七千萬困難群眾需求“嗷嗷待哺”的困境，另一邊扶貧資金卻趴在賬上睡覺。三次審計結(jié)果顯示，扶貧資金閑置過高，分別為1.41億元、8.7億元、19.54億元，分別占當次審計資金的11.3%、17.35%、5.8%。其中，資金閑置達兩年以上的超過15個億，最長逾15年之久。反觀其原因，資金管理分散導致的整合效應低是其根源。目前我國的扶貧資金主要來源于包括扶貧辦、發(fā)展改革委、財政等在內(nèi)的諸多部門，資金種類眾多，項目多而碎，其管理部門涉及幾十個單位部門，主要以“條條”管理形式組織起來，容易產(chǎn)生信息不對稱、溝通協(xié)調(diào)不暢，進而阻礙扶貧資金的整合使用，最終致使大量資金的閑置。如何將沉睡的扶貧資金整合盤活，充分運用到扶貧工作中去，是扶貧資金運行的重要一環(huán)。

（四）扶貧資金投放不合理亟需調(diào)整

優(yōu)化扶貧資金結(jié)構(gòu)，將其投向合理的扶貧項目、方向和領(lǐng)域，讓資金產(chǎn)生效益從而帶動扶貧對象脫貧，是扶貧資金使用的基本要求。然而現(xiàn)實中，由于資金投向不合理導致巨大的浪費甚至損失，主要體現(xiàn)在：第一，地方政府追求扶貧資金的短期效應。從審計報告中可以看出，出于考核任務與地方利益考慮，一些地方更傾向于將資金投向種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等一些短期內(nèi)能見成效的項目，而忽視包括電力、交通等基礎(chǔ)設施和教育、醫(yī)療、培訓等長遠項目的投入。第二，扶貧資金與貧困群眾利益關(guān)聯(lián)性不強。一些地方喜好將扶貧資金集中在龍頭企業(yè)或合作社，存在“壘大戶、造盆景”現(xiàn)象，而企業(yè)或合作社在發(fā)展中對貧困群體的現(xiàn)實需求關(guān)注不高，如對困難戶的就業(yè)、職業(yè)發(fā)展、利益分配等聯(lián)結(jié)較弱。第三，扶貧資金盲目投向偏離現(xiàn)實需求。一些扶貧項目由于缺乏前期論證或者論證不充分甚至錯誤而盲目立項，致使項目脫離實際或風險、阻力太大而擱置，造成巨大的浪費損失。單就2016年審計結(jié)果顯示，扶貧資金投向不合理造成失敗或未達預期目標的項目上百個，損失浪費高達1.41億元。

三、加強財政專項扶貧資金監(jiān)管的建議

（一）清晰合理劃分政府間職責，統(tǒng)籌整合各部門扶貧資源

如前所述，財政扶貧資金來源涉及不同層級政府的多個部門，投入的類型眾多而復雜，牽涉諸多部門利益。在這種情況下，要提高扶貧資金的支出效率，就必須清晰合理劃分不同政府間、部門間的職責。首先，須理順各級政府在扶貧工作中的職責。中央政府的主要職責是注重扶貧工作的頂層設計，出政策、出資金，引導地方政府對扶貧工作的開展，并統(tǒng)一考核和驗收扶貧成效。省級政府在加大扶貧資金投入的基礎(chǔ)上，要更加注重扶貧資金的監(jiān)管工作，發(fā)揮包括財政、審計在內(nèi)的省域內(nèi)扶貧資金的監(jiān)管。市縣級政府在扶貧中主要是管理職責，強化其在扶貧工作中的權(quán)利和責任，發(fā)揮對扶貧工作規(guī)劃和資金安排的主體地位，形成分工協(xié)作、上下聯(lián)動的扶貧合力。其次，協(xié)調(diào)整合各部門扶貧資源。扶貧工作中，扶貧部門處于核心地位，其職責涉及扶貧工作的政策與規(guī)劃、資金分配與使用。財政部門作為扶貧資金賬戶開設部門，涉及扶貧資金的收支歸口管理。在充分發(fā)揮兩部門重要作用的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)整合其他各部門的扶貧資源，保持各部門分工協(xié)作，積極、及時、有效地對接好扶貧工作，一并推進扶貧資金統(tǒng)籌使用，逐步破解由扶貧資金、項目分散而導致資金滯留閑置的局面，盤活沉淀資金，提高資金使用效率。

（二）抓好監(jiān)督流程的關(guān)鍵點，有效落實陽光化管理

扶貧資金的違規(guī)使用及投向的不合理，很大程度上是源于扶貧資金的監(jiān)管出問題。為有效落實扶貧資金的陽光化管理，必須做到事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合，將扶貧資金使用納入監(jiān)管全過程。

第一，充分論證扶貧項目的合規(guī)性與可行性。扶貧資金屬于稀缺性的公共資源，在使用過程中應更加注重政策性與可行性分析，降低失敗風險。為此，扶貧資金的事前監(jiān)督需要強調(diào)在項目立項、審批、金額額度、投資方向的合規(guī)性，注重與國家扶貧政策相吻合，同時還需結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，充分論證項目開展的可行性，預期目標是否能實現(xiàn)，能否有效使貧困戶脫貧。其次，加強資料審查的真實性與完整性。扶貧資金分配實質(zhì)是利益分配，將扶貧資金淪為“唐僧肉”的現(xiàn)象時有發(fā)生。為此，對扶貧對象的識別方面，事前監(jiān)管還須做好貧困群眾建檔立卡資格審查與核實，運用大數(shù)據(jù)提高扶貧對象識別精準度，重點監(jiān)督對象認定過程中出現(xiàn)弄虛作假、失職瀆職腐敗等行為，避免扶貧資金“濟富”現(xiàn)象發(fā)生。同時做好扶貧項目立項申報審核和考察工作，重點審查項目真實性，避免空殼項目、巧設名目、不切實際等騙取扶貧資金的行為。

第二，加強扶貧資金的事中監(jiān)管。為及時了解項目的進展和資金使用情況，扶貧資金事中監(jiān)管主要涉及項目過程管理與資金到賬兩個重點。一方面，派遣專門審計人員定期對項目進度、實施情況、階段預期達標情況進行監(jiān)督。對于項目進程中脫離實際、偏離政策的情況，要隨時作出調(diào)整，確保項目順利完成；對不能達預期進度和目標的，及時追責問責，避免資金的損失浪費；另一方面，適時監(jiān)督資金足額到賬情況，確保項目順利開展，重點跟蹤資金的走向，避免假賬、截留、挪用、擠占、變更用途、冒領(lǐng)、騙取等風險行為發(fā)生。對于違規(guī)使用的情況，及時追回資金一律查處嚴辦，確保扶貧資金用于扶貧群眾與扶貧項目。

第三，突出扶貧資金的事后監(jiān)管。與其他項目相比，扶貧項目在強調(diào)成本—效益的同時，更加注重成本—效益的評價，以改善困難群體的生活環(huán)境、提高生活質(zhì)量為目標。這就要求扶貧資金監(jiān)管更加重視對扶貧開發(fā)項目實施成效的監(jiān)管，當然其關(guān)鍵是對扶貧的后續(xù)項目驗收。為此，需要建立以績效為主的評價體系，其體系不僅包括傳統(tǒng)的效率指標，還包括貧困人口減少、困難群眾人均收入提高、居住生活環(huán)境改變、生存技能情況等脫貧實效指標。必須指出，在驗收過程中為打破政府內(nèi)部自管自監(jiān)帶來的弊端，需引入體制外的第三方監(jiān)管，并充分聽取和吸收第三方的評價意見。同時，事后監(jiān)管還要注重民眾對資金的預決算、項目成效的評價與監(jiān)督。

（三）開展異地交叉審計，提高扶貧監(jiān)管主體的獨立性

可以看出，事前、事中、事后監(jiān)管的監(jiān)管主體都涉及體制內(nèi)和體制外監(jiān)管，為確保監(jiān)管的有效性，均需提升監(jiān)管主體的獨立性。就體制內(nèi)監(jiān)管而言，目前我國對扶貧資金的監(jiān)管主要是各級審計部門，而各級審計部門隸屬各級政府部門，接受本級政府的領(lǐng)導，組織人事、目標考核等諸多方面也受其影響，這就使得無論從形式上還是利益方面都難以保持其獨立性，從而降低了監(jiān)管的有效性。為此，建議提倡異地交叉審計。在充分授予審計機關(guān)享有對任何部門和組織管理使用公共資源的效益性、效率性和效果性進行審核的權(quán)力的情況下，開展審計工作的地區(qū)輪崗輪換制度，對同級政府不同地區(qū)進行財政資金的交叉審計。就體制外第三方監(jiān)管而言，同樣提高監(jiān)管的獨立性。公開招標具有合格資質(zhì)，具有獨立性的第三方評價機構(gòu)，對各有關(guān)部門開展的扶貧項目工作進行動態(tài)監(jiān)測、跟進和評估，并將結(jié)果及時對外部發(fā)布，接受社會監(jiān)督。

（四）建立健全扶貧資金監(jiān)管結(jié)果問責機制，增強監(jiān)管力度

為加強對扶貧政策、項目、資金等落實情況的監(jiān)督檢查，防止扶貧資金等各種違規(guī)違法行為進一步發(fā)生，減少對社會的不利影響，提高扶貧資金的使用效率，需要建立健全扶貧資金監(jiān)管結(jié)果的行政問責，增強監(jiān)管力度和權(quán)威性。按照“分級問責、權(quán)責一致、分類問責、精準問責、依法依規(guī)、嚴格問責”的原則，實施本級問責和決定機關(guān)開展本級問責工作，根據(jù)不同性質(zhì)、影響程度大小等不同標準將監(jiān)管結(jié)果進行分類，依法進行問責，對性質(zhì)惡劣、社會影響大的案件，從重問責，并提高結(jié)果處理的通報曝光率，以典型反面事例教育警醒扶貧資金“高壓線”莫觸碰的基本事實。■

（本文為財政部2017年共建聯(lián)合研究課題 “現(xiàn)代財政制度下的財政監(jiān)督理論與制度創(chuàng)新”的階段性成果）

貴州財經(jīng)大學公共管理學院、江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院）

[1]財政部，國家發(fā)展改革委，國務院扶貧辦.財政專項扶貧資金管理辦法 [EB/OL].2011-11-07.http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjZhengCeFaBu_2_2/201111/t20111129_611223.html...

[2]李達仁.庸官不去，貧困難扶 [N].中國紀檢監(jiān)察報.2015-10-10（02）.

[3]王善平，申志仁.財政扶貧開發(fā)資金審計監(jiān)管研究[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2010，（07）.