●吳俊培

一般公共預(yù)算制度安排研究

●吳俊培

一般公共預(yù)算制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的核心制度。這一制度由稅制、分稅和轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)成。在這一制度安排中，稅制中性是基礎(chǔ)，但稅制中性需要預(yù)算支出中性作保障。這就需要建構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)有序、合作有度的財(cái)政體制。為此，本文提出大數(shù)對(duì)稱定律、分稅地方最低承擔(dān)量及其轉(zhuǎn)移支付基金制的構(gòu)想。這種制度安排有利于制度透明，也有利于更好地協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。

競(jìng)爭(zhēng)商品 合作商品 稅收中性 大數(shù)對(duì)稱 預(yù)算中性 制度透明

吳俊培，男，漢族，江蘇蘇州人，1947年11月出生，研究生學(xué)歷，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，1984年5月加入中國(guó)共產(chǎn)黨，1968年11月參加工作?，F(xiàn)任武漢大學(xué)財(cái)政金融研究中心主任，教授、博士生導(dǎo)師。長(zhǎng)期從事公共部門經(jīng)濟(jì)的研究，研究方向有財(cái)政宏觀理論、公共部門效率研究、稅收調(diào)節(jié)理論等領(lǐng)域。

1963年9月至1968年11月在江蘇省蘇州高級(jí)中學(xué)學(xué)習(xí)；1968年11月至1973年9月在江蘇吳縣渡村公社插隊(duì)，任民辦教師；1973年9月至1975年7月在蘇州地區(qū)師范學(xué)校理化專業(yè)學(xué)習(xí)；1975年7月至1979年3月任江蘇蘇州地區(qū)五七農(nóng)業(yè)大學(xué)政治教師；1979年3月至1980年9月任蘇州地區(qū)醫(yī)院衛(wèi)校政治教師；1980年9月至1982年9月為湖北財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政金融系財(cái)政專業(yè)碩士研究生；1982年9月至1992年1月任中南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政金融系教師，其中，1986年11月至1989年12月在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院財(cái)貿(mào)物資經(jīng)濟(jì)系攻讀財(cái)政專業(yè)博士學(xué)位，1988年10月至1989年4月在英國(guó)格拉斯哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)系作高級(jí)訪問(wèn)學(xué)者；1992年1月至1995年12月任中南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅系副主任；1995年12月至1997年10月任中南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅系主任；1997年10月至1999年1月任中南財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)；1999年1月至2000年4月任中南財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委常委、校長(zhǎng)；2000年8月至2009年6月任武漢大學(xué)黨委常委、副校長(zhǎng)。2009年3月至今任武漢大學(xué)財(cái)政金融研究中心主任。1985年晉升為講師，1987年晉升為副教授，1992年6月晉升為教授，1993年遴選為博士生導(dǎo)師。

1991年獲中南財(cái)經(jīng)大學(xué)做出突出貢獻(xiàn)的中國(guó)博士學(xué)位獲得者；1992年獲財(cái)政部?jī)?yōu)秀教材二等獎(jiǎng)；1994年獲國(guó)務(wù)院政府特殊津貼；1995年獲湖北省人文社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果三等獎(jiǎng)；1997年獲湖北省普通高等學(xué)校優(yōu)秀教學(xué)成果二等獎(jiǎng)；1998年獲教育部普通高校第二屆人文社科優(yōu)秀成果三等獎(jiǎng)；2001年獲湖北省第二屆社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果二等獎(jiǎng)；2003年獲教育部普通高校第三屆人文社科優(yōu)秀成果二等獎(jiǎng)。歷年來(lái)在中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社、經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社、武漢大學(xué)出版社等出版學(xué)術(shù)專著十余部，發(fā)表論文百余篇。

社會(huì)兼職：中國(guó)國(guó)際稅收研究會(huì)顧問(wèn)；中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事；湖北省財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)；湖北省人民政府咨詢委員會(huì)成員等。

一、一般公共預(yù)算理論

2015年開(kāi)始實(shí)施的《預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《新預(yù)算法》）明確指出：一般公共預(yù)算（以下簡(jiǎn)稱公共預(yù)算）是“對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算”。公共預(yù)算制度是公共經(jīng)濟(jì)中的核心制度安排，但在理論上存在一些誤區(qū)，需要澄清。

首先，主流公共經(jīng)濟(jì)理論對(duì)公共商品（Public goods)這一核心概念的定義有問(wèn)題。在主流理論中，公共商品被定義為非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的消費(fèi)品。這個(gè)定義不符合形式邏輯，也不符合實(shí)際。因?yàn)閷?duì)于定義來(lái)說(shuō)不能用否定性名詞表達(dá)，否定性名詞并不能給人明確的概念。這在形式邏輯中已經(jīng)被說(shuō)得很清楚了。而且，公共商品并非是純粹的消費(fèi)品，同樣具有投資品的性質(zhì)。

效率是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的核心命題。亞當(dāng)·斯密早在1776年就提出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置效率靠的是價(jià)值規(guī)律，而競(jìng)爭(zhēng)是價(jià)值規(guī)律發(fā)揮作用的重要條件。經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展到今天，合作同樣是資源配置效率不可或缺的要素已被充分認(rèn)識(shí)。公共經(jīng)濟(jì)就是合作經(jīng)濟(jì)，同樣是提高效率的重要手段。實(shí)際上，馬歇爾在創(chuàng)立新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的時(shí)候已經(jīng)指出，競(jìng)爭(zhēng)未必有效率，合作未必沒(méi)有效率。事實(shí)表明，公共預(yù)算制度安排是處理競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)系的關(guān)鍵制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度就是強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)的制度，公共預(yù)算制度就是強(qiáng)調(diào)合作的制度。經(jīng)濟(jì)效率是由競(jìng)爭(zhēng)和合作共同決定的。當(dāng)然，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并非完全沒(méi)有合作，比如公司組織，但制度安排以競(jìng)爭(zhēng)為主。公共經(jīng)濟(jì)并非完全沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，比如地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，但制度安排以合作為主。

上述分析表明，公共商品定義為合作性商品更為貼切，與私人商品（private goods)為競(jìng)爭(zhēng)性商品相對(duì)應(yīng)。合作性商品和私人商品的供應(yīng)方式及其相互關(guān)系決定經(jīng)濟(jì)效率的狀態(tài)。

其次，主流公共經(jīng)濟(jì)理論重視稅收中性的制度安排，不重視甚至忽視預(yù)算支出中性的制度安排。

公共預(yù)算收入以稅收為主體，也有一部分來(lái)自目前財(cái)政收入分類中的非稅收入和調(diào)入預(yù)算內(nèi)的基金收入。后兩種本質(zhì)上是稅收的轉(zhuǎn)化形式，目的是使稅制更合理①。稅收本質(zhì)上是對(duì)國(guó)民收入流量的扣除，那是預(yù)算的收入側(cè)，稅制設(shè)計(jì)考慮中性原則是非常必要的。但是，稅收中性光看收入側(cè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須看支出側(cè)。因?yàn)橹挥性谑杖牒椭С鰞蓚€(gè)方面綜合起來(lái)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響是中性的，才是真正的中性。但是支出中性的問(wèn)題不被重視甚至被完全忽視了。

稅收是通過(guò)公共預(yù)算制度安排才形成各級(jí)政府的公共預(yù)算支出的。公共預(yù)算制度②由稅收制度、“分稅”制度和轉(zhuǎn)移支付制度組成。三者之間的關(guān)系不是任意的，究竟相互之間有什么制約關(guān)系，目前研究還不夠深入。誤區(qū)之一是認(rèn)為稅收和支出之間沒(méi)有內(nèi)在對(duì)應(yīng)關(guān)系，表現(xiàn)為只要是稅收收入就可以用于滿足公共預(yù)算的任何支出需求。這種把稅收和支出脫節(jié)的研究極大地?cái)_亂了稅收中性原則的實(shí)現(xiàn)。試想，如果稅收收入來(lái)源和支出去向完全沒(méi)有關(guān)系，那么稅制中性的科學(xué)性體現(xiàn)在哪里呢？或者說(shuō)，即使稅收從收入側(cè)分析是中性的，但缺乏支出側(cè)的約束條件還能保證中性嗎？誤區(qū)之二是認(rèn)為稅制和“分稅”之間沒(méi)有內(nèi)在聯(lián)系?！胺侄悺笔侵付惙N在中央和地方之間的劃分。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，收入流量的稅收應(yīng)該是中央稅，并且在制度安排上應(yīng)該按預(yù)算支出需求設(shè)計(jì)宏觀稅負(fù)③。地方稅是指歸地方預(yù)算收入的稅種。為什么要強(qiáng)調(diào)稅種分開(kāi)，既是稅收中性支出側(cè)的要求，也是財(cái)政體制穩(wěn)定的條件。我們把增值稅和企業(yè)所得稅作為共享稅，而且是地方預(yù)算收入的主要來(lái)源，很不合理。增值稅和企業(yè)所得稅是全國(guó)性稅收，應(yīng)該屬于中央稅，是滿足全國(guó)人民公共需求的主要來(lái)源。如果預(yù)先把很大的比例歸地方，那么實(shí)際上地方競(jìng)爭(zhēng)侵占了中央稅，強(qiáng)化了地區(qū)之間的不平衡。理論界提倡房地產(chǎn)稅為地方稅是有一定道理的。但房地產(chǎn)稅名義上是對(duì)資產(chǎn)存量征稅，實(shí)際上也是對(duì)國(guó)民收入流量的扣除，存量稅并不是真正的稅源。從這個(gè)意義上說(shuō)，房地產(chǎn)稅的稅負(fù)應(yīng)該遞推到宏觀稅負(fù)中去，或者說(shuō)開(kāi)征房地產(chǎn)稅并不是為了增加宏觀稅負(fù)，而是有利于支出中性。如果不這樣通盤考慮，那么分稅會(huì)扭曲中性。誤區(qū)之三是認(rèn)為中央轉(zhuǎn)移支付的支出和收入來(lái)源沒(méi)有關(guān)系。中央轉(zhuǎn)移支付支出有兩種類型：均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。為什么要均衡性轉(zhuǎn)移支付，目的是充分發(fā)揮公共商品的合作效率。為什么要專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，目的是符合多受益多支付的效率原則。因此，從稅收的收入來(lái)源和支出去向的性質(zhì)來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付是可以實(shí)行基金制的。

第三，主流公共經(jīng)濟(jì)理論不重視甚至忽視公共商品對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。公共經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響是通過(guò)公共商品發(fā)揮作用的，但主流理論中幾乎缺乏這方面的研究。

在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型中，公共預(yù)算支出直接看作是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)要素，或者說(shuō)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的增長(zhǎng)要素同等看待。這是完全錯(cuò)誤的。公共經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響是間接的，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的直接影響根本不同。政府的非生產(chǎn)性是一個(gè)傳統(tǒng)的看法。以致于斯密在倡導(dǎo)政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論的時(shí)候把政府支出看作是非生產(chǎn)的。上世紀(jì)30年代凱恩斯顛覆了斯密的理論，政府非生產(chǎn)性的理念被動(dòng)搖。但畢竟和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同，仍然不能把預(yù)算支出直接看作是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要素。例如，政府的生產(chǎn)性可能體現(xiàn)在教育、科研投資對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力的提高上；可能體現(xiàn)在公共商品的提供上節(jié)約了交易費(fèi)用；可能體現(xiàn)在使競(jìng)爭(zhēng)和合作的關(guān)系更有效率，等等；所有這些，都不是可以直接根據(jù)預(yù)算支出來(lái)推定的。這需要對(duì)政府提供的公共商品進(jìn)行認(rèn)真的分析?？墒窃谥髁骼碚撝腥狈@方面的研究。

上述表明，理論研究是重要的，沒(méi)有理論支撐的體制改革不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

二、公共預(yù)算制度安排的準(zhǔn)則

（一）預(yù)算透明準(zhǔn)則

預(yù)算透明是指決定預(yù)算的制度是透明的，預(yù)算的信息是透明的。

公共預(yù)算是反映公共需求的預(yù)算，因此決定公共需求的制度必須是透明的，決定公共需求收支的制度是必須透明的，公共需求的績(jī)效是透明的，以及涉及上述的各種信息也是透明的。這使公共經(jīng)濟(jì)的行為是可預(yù)期的，也使公共經(jīng)濟(jì)的信息成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的可預(yù)期信息。

制度透明是保證公共選擇正確合理的必要前提，信息透明是必要保障。公共預(yù)算所提供的公共服務(wù)，不僅是居民消費(fèi)的重要組成部分，也是引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)消費(fèi)、投資的重要信息窗口。

公共預(yù)算制度的基礎(chǔ)是稅制，公共預(yù)算制度透明的基本要求就是稅制對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是中性的。這就要求按中性要求設(shè)置稅種，并和相應(yīng)公共商品的支出需求對(duì)應(yīng)起來(lái)設(shè)計(jì)稅負(fù)。公共預(yù)算制度透明還需要分稅透明加以保證，按公共預(yù)算中性的要求劃分稅種。此外，分別建立一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基金，明確轉(zhuǎn)移支付基金分配制度也是保證公共預(yù)算制度透明的必要條件。

信息透明是制度透明的結(jié)果。且在此基礎(chǔ)上的信息公開(kāi)有利于績(jī)效分析，便于制度不斷改進(jìn)。

（二）預(yù)算硬約束準(zhǔn)則

公共預(yù)算硬約束準(zhǔn)則是指公共預(yù)算的收入來(lái)源和支出用途都受明確的制度約束。這要求公共預(yù)算和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邊界是清晰的，公共預(yù)算內(nèi)部的邊界是清晰的，公共預(yù)算和其他預(yù)算的邊界是清晰的。

首先，必須使公共預(yù)算和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的邊界是清楚的。公共預(yù)算的收入主要是稅收，所以對(duì)稅收的約束制度也就是處理公共經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的制度。經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，收入受約束是經(jīng)濟(jì)效率的基本前提條件。以公共支出的需求來(lái)決定宏觀稅負(fù)是界定清楚政府和市場(chǎng)關(guān)系的重要保障。這也是把傳統(tǒng)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根本性變革，設(shè)定了稅收干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的約束條件。

其次，公共預(yù)算內(nèi)部一般公共商品支出和特種公共商品支出的邊界是清楚的。這種約束是建立在一般稅用于一般公共商品、特種稅用于特種公共商品的大數(shù)對(duì)稱規(guī)律的基礎(chǔ)之上的。這就要求在預(yù)算支出安排時(shí)，一般公共商品的支出來(lái)源和特種公共商品的支出來(lái)源之間的邊界也是清晰的。不僅如此，各種一般公共商品之間的支出需求是有約束的，因此相互之間不能隨意擠占。同樣，各種特種公共商品之間的支出需求也是有約束的，相互之間同樣不能隨意擠占。

再次，四種預(yù)算之間的邊界是清楚的，相互之間不能隨意調(diào)劑。

最后，各級(jí)政府之間的預(yù)算邊界是清晰的，特別要防范地方的或有債務(wù)轉(zhuǎn)移給中央，也要防范企業(yè)的債務(wù)轉(zhuǎn)移給政府，還要防范給后代人增加債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）預(yù)算中性準(zhǔn)則

預(yù)算中性是指政府預(yù)算收支不扭曲市場(chǎng)資源配置效率。

我們?cè)谟懻摱愂罩行缘臅r(shí)候已經(jīng)隱含了預(yù)算中性的假設(shè)。如果光從稅收角度考慮，那么稅收取走了再生產(chǎn)收入流中的一部分貨幣流量。這對(duì)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)是一部分福利損失。這部分福利損失由公共預(yù)算支出提供的公共服務(wù)得以補(bǔ)償，那么社會(huì)總福利不變。這就是說(shuō)，稅收中性需要預(yù)算中性才能實(shí)現(xiàn)，預(yù)算中性需要稅收中性為前提條件。

預(yù)算中性不僅從收支總量上看如此，從結(jié)構(gòu)上看也是如此。這就是說(shuō)地方公共預(yù)算也是中性的。中央和地方的關(guān)系是通過(guò)稅制、“分稅”和轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)的，因此也必然要求相應(yīng)的中性。

“分稅”中性是指中央稅和地方稅的設(shè)立不扭曲市場(chǎng)資源配置效率。特別是地方稅，一定要確保是當(dāng)?shù)鼐用袷艿胤焦卜?wù)所支付的一部分價(jià)格。這里強(qiáng)調(diào)的是“部分”成本價(jià)格，而不是“全部”成本價(jià)格。地方公共商品有兩類：閉合性地方公共商品和開(kāi)放性地方公共商品。閉合性地方公共商品由地方資源配置，符合中性。開(kāi)放性地方公共商品需由上級(jí)公共預(yù)算補(bǔ)助才能維持中性。而且只有有差別的地方公共商品由地方提供才是有效率的。地方之間需要相同性質(zhì)的地方公共商品，那么由上級(jí)公共預(yù)算提供更有效率。因此，分稅不是讓地方預(yù)算自給自足，而是為了更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算中性準(zhǔn)則。

轉(zhuǎn)移支付中性，是指上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府補(bǔ)助以后不扭曲市場(chǎng)資源配置效率。這就是我們上面已經(jīng)指出的要根據(jù)大數(shù)對(duì)稱定律辦事。

三、中央和地方的職能分工和合作

（一）資源配置職能的劃分

從政府整體來(lái)看，具有資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三個(gè)職能。從政府的組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，就存在職能在中央和地方之間的分工問(wèn)題。

政府間的資源配置職能主要根據(jù)效率原則來(lái)劃分。公共商品可以根據(jù)受益面區(qū)分為全國(guó)性公共商品和地方性公共商品兩類，前者受益面是全國(guó)范圍的，例如國(guó)防、外交等；后者的受益面是地方性的，例如城市交通、衛(wèi)生等。全國(guó)性公共商品的資源配置是中央政府的職能，地方性公共商品的資源配置則由受益面相應(yīng)的轄區(qū)政府負(fù)責(zé)。政府職能部門的安排隱含了政府職責(zé)的履行方式，也是公共部門預(yù)算的安排基礎(chǔ)。從政府預(yù)算的結(jié)構(gòu)來(lái)看，一般公共預(yù)算由中央公共部門預(yù)算和地方公共部門預(yù)算組成。

地方公共商品還可以區(qū)分為地方閉合性公共商品和開(kāi)放性公共商品兩類。前者是指地方公共商品全部由該地居民受益；后者是指受益面溢出該地。后者使得地方對(duì)那類公共商品不會(huì)有效供給。因此受益外溢部分的成本應(yīng)該由上級(jí)政府相應(yīng)補(bǔ)助（轉(zhuǎn)移支付）。這表明開(kāi)放性地方公共商品的資源配置是由上下級(jí)政府共同完成的。

公共勞務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)效率的重要手段。地方公共勞務(wù)的水平對(duì)整體利益的影響是不同的。例如，如果某地的社會(huì)治安較差，那么不僅影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量，同時(shí)也影響其他地方居民的生活質(zhì)量。因此地方公共商品的提供不只是地方政府的職責(zé)，中央政府對(duì)于地方公共商品的提供具有全面統(tǒng)籌和保證作用。

（二）收入分配職能的劃分

對(duì)于一般公共預(yù)算來(lái)說(shuō)，收入分配職能通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)。一種是通過(guò)公共商品的提供來(lái)實(shí)現(xiàn)收入再分配；另一種是對(duì)貧困戶的直接資助，前者是主要方式。這就是說(shuō)，收入分配政策是通過(guò)稅收政策和公共商品資源配置職能去實(shí)現(xiàn)的。

在收入分配職能中，中央政府處于主導(dǎo)地位。首先，在通過(guò)稅收處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系中，在公共商品的資金提供中，中央起決定性的作用。其次，地方?jīng)]有單獨(dú)的、可持續(xù)的收入分配手段。例如地方若要減輕稅收，增加地方公共福利，那么由于地方的開(kāi)放性特點(diǎn)使這一政策難以為繼。因?yàn)榈胤降倪@一政策必然吸引大量的窮人進(jìn)入，從而使這一政策難以為繼。

在收入分配職能中，地方有權(quán)處理地方性的收入分配問(wèn)題。由于地方政府更貼近居民，更了解地方居民的公共需求，也更了解地方的收入分配現(xiàn)狀。地方政府的這些職能通過(guò)地方稅、地方的使用者費(fèi)和地方資源配置權(quán)的安排來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（三）經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的劃分

經(jīng)濟(jì)波動(dòng)可以說(shuō)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征。這就需要借助政府的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能來(lái)解決。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能屬于宏觀經(jīng)濟(jì)的范疇。

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能主要由中央政府承擔(dān)。這是因?yàn)檎{(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的主要政策工具在中央，例如財(cái)政政策、貨幣政策、進(jìn)出口政策、利率政策等。這些政策的運(yùn)用對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響是全局性的。

對(duì)于宏觀調(diào)控來(lái)說(shuō)，需求管理和供給管理都要重視。經(jīng)濟(jì)波動(dòng)總是在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題上表現(xiàn)出來(lái)。

地方政府也有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的功能。因?yàn)橛行┵Y源配置和收入分配問(wèn)題只影響地方經(jīng)濟(jì)，而地方經(jīng)濟(jì)的改善對(duì)于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是必不可少的。

中央和地方對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定都有重要的作用，但側(cè)重點(diǎn)有所不同。一般說(shuō)來(lái)兩者的功能應(yīng)該是互補(bǔ)的。例如，如果中央加大需求管理的力度，那么地方支持這一政策的最好辦法是堅(jiān)持平衡和結(jié)余的財(cái)政政策。應(yīng)該說(shuō)地方對(duì)于供給管理有優(yōu)勢(shì)。

（四）職能分工和預(yù)算安排

職能分工似乎有三種預(yù)算：中央和地方的資源配置預(yù)算、收入分配預(yù)算和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定預(yù)算。但實(shí)際上是不可能分別編三本預(yù)算的。因?yàn)槊媾R的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)整體，需要一本預(yù)算去履行三職能。而且這三職能之間可以說(shuō)是融為一體的。上面的分析表明，對(duì)公共商品的資源配置隱含了收入分配的處理方式；經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策也要通過(guò)政府的資源配置和收入分配來(lái)貫徹。

這就要通過(guò)分稅制財(cái)政體制來(lái)實(shí)施。這一制度安排就是由稅制、“分稅”和轉(zhuǎn)移支付制度組成的。這一制度安排體現(xiàn)了政府和市場(chǎng)的關(guān)系、中央和地方在履行三職能中的關(guān)系。這一制度安排從根本上決定政府的行為方式。

四、建構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)有序、合作有度的財(cái)政體制

財(cái)政體制由稅制、分稅和轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)成。其中，稅制是基礎(chǔ)。通常，人們把稅制理解為稅收制度的總稱，狹義地說(shuō)是各個(gè)稅種的總稱；廣義地說(shuō)還包括相應(yīng)的征管制度在內(nèi)。如果那樣定義稅制的話，那么中央稅、地方稅都被包括在里面了，不利于完成本文的目標(biāo)。

本文的稅制概念是指國(guó)家和市場(chǎng)之間的稅收關(guān)系，即國(guó)稅（中央稅）和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。為什么要那樣定義呢。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的條件下，應(yīng)該以公共預(yù)算的支出需求來(lái)考慮稅收。那么，什么是公共預(yù)算的支出需求呢？那就是全國(guó)人民都應(yīng)該享受的公共商品服務(wù)，或稱公共服務(wù)均等化?；蛘哒f(shuō)正是這類公共服務(wù)才支撐了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出能力。稅收遵循的原則仍然是斯密早就提出的公平、便利、確實(shí)和節(jié)約的原則。這就是說(shuō)稅收的繳納地和公共服務(wù)之間并沒(méi)有直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。因此從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力征得的稅收應(yīng)該屬于國(guó)稅，即中央稅。只有中央政府才能代表全國(guó)人民按照居民對(duì)公共服務(wù)的需求在各地區(qū)重新分配。這就是說(shuō)稅收和預(yù)算支出之間是分開(kāi)的，俗稱“收支兩條線”。

國(guó)稅既然是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制，即競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)和合作性經(jīng)濟(jì)的共同產(chǎn)物，那么就應(yīng)該根據(jù)再生產(chǎn)的規(guī)則選擇稅種。從再生產(chǎn)看，收入流量有兩種：商品勞務(wù)的收入流量和生產(chǎn)要素的收入流量④。根據(jù)稅收中性原則，對(duì)這兩種收入流量應(yīng)該普遍征稅。這種普遍征稅的稅收稱為一般稅，即商品勞務(wù)一般稅和生產(chǎn)要素一般稅。一般稅可以一個(gè)稅種承擔(dān)，也可以兩個(gè)稅種承擔(dān)。對(duì)于商品勞務(wù)一般稅來(lái)說(shuō)，原先由兩個(gè)稅種承擔(dān)，“營(yíng)改增”以后由增值稅一個(gè)稅種承擔(dān)。顯然，一般稅由一個(gè)稅種承擔(dān)比兩個(gè)稅種承擔(dān)更有利于稅收中性。對(duì)于生產(chǎn)要素一般稅來(lái)說(shuō)，由于我國(guó)是公有制為基礎(chǔ)的國(guó)家，所以一般稅可以看作由企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅兩個(gè)稅種承擔(dān)。

根據(jù)支出決定原則，一般稅的宏觀稅負(fù)應(yīng)該滿足全國(guó)公共商品的服務(wù)需要。這就是我們所說(shuō)的大數(shù)對(duì)稱定律的第一層次。換一種說(shuō)法是：一般稅收入應(yīng)該滿足公共服務(wù)均等化的需要。對(duì)此，筆者在《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》上發(fā)文論證過(guò)。

從再生產(chǎn)的角度看，僅靠一般稅調(diào)節(jié)是難以保證稅收中性的，還需要根據(jù)具體情況在一般稅的基礎(chǔ)上加征稅收。這被稱為特種稅，相對(duì)于一般稅來(lái)說(shuō)，特種就是重復(fù)征稅。開(kāi)征什么樣的特種稅才能有利于稅收中性呢？這就要求特種稅的調(diào)節(jié)目標(biāo)是明確的，相應(yīng)的征稅范圍也是清晰的。因此，特種稅的類目不宜太多。通常有關(guān)稅、消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅。關(guān)稅主要用于調(diào)節(jié)國(guó)際稅收關(guān)系。對(duì)于一個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系來(lái)說(shuō)，對(duì)外必須是一致的。消費(fèi)稅從理論上說(shuō)是對(duì)高消費(fèi)加征的稅收，目的是為了公平。環(huán)境保護(hù)稅實(shí)際上是對(duì)環(huán)境污染者加收的費(fèi)用。特種稅通常隱含了支出方向，要么是公共服務(wù)特殊受益加收的費(fèi)用，要么是導(dǎo)致公共服務(wù)成本提升加收的費(fèi)用。這表明，特種稅不僅有利于稅收中性，也隱含了具有相應(yīng)支出方向的收支對(duì)稱要求。這可以看作是大數(shù)對(duì)稱的進(jìn)一步調(diào)節(jié)⑤。

“分稅”是指中央稅和地方稅的設(shè)置。為什么要設(shè)置地方稅？這是從支出側(cè)考慮稅收中性的要求。光有收入側(cè)的稅收中性，沒(méi)有支出側(cè)的相應(yīng)配合，稅收中性將會(huì)落空。稅制只是解決公共商品的總需求和總供給的問(wèn)題，并沒(méi)有解決公共服務(wù)均等化的問(wèn)題。公共服務(wù)均等化強(qiáng)調(diào)的是居民的受益，在收支兩條線的模式下，考慮居民受益是中性的重要原則。因此，地方稅本質(zhì)上是居民在地方受益交納的稅收。在稅制設(shè)計(jì)中不是已經(jīng)包含這方面的需要了嗎，為什么要讓地方居民繳納地方稅？這是因?yàn)榈胤骄用袷芤娉潭仁遣痪獾?。這種不均衡來(lái)自兩方面的原因：流動(dòng)性和空間占有的不同。理論上說(shuō)，地方之間的資源具有流動(dòng)性特征。居民可以在一個(gè)地方選擇居住，在另一個(gè)地方選擇購(gòu)物，再在一個(gè)地方選擇工作。居民享受居住地的公共服務(wù)是沒(méi)有疑問(wèn)的，但同時(shí)也享受了其他地方的公共服務(wù)。地方的居所，包括法人組織的生產(chǎn)場(chǎng)所和服務(wù)場(chǎng)所。居所的地理位置不同、占有的空間不同，享受的公共服務(wù)也不同。因此開(kāi)征地方稅有利于效率的提高。

開(kāi)征地方稅的目的并不是為了增加宏觀稅負(fù)，而是為了使稅收負(fù)擔(dān)在結(jié)構(gòu)上更合理。因此，地方稅稅負(fù)應(yīng)該被遞推進(jìn)一般稅宏觀稅負(fù)之中?；蛘哒f(shuō)，地方稅的稅負(fù)是宏觀稅負(fù)的組成部分。因此，地方稅的總稅負(fù)是可以根據(jù)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)計(jì)算出來(lái)的，并且可以測(cè)算地方政府的收入能力作為地方獲得補(bǔ)助的重要依據(jù)。

這就是說(shuō)，設(shè)置地方稅是使地方之間競(jìng)爭(zhēng)有序的重要舉措。地方如果要通過(guò)地方稅增加地方財(cái)政收入，除非其他地方都不增加。這是不可能的，而且中央可以規(guī)定地方增加地方稅的幅度，就可以得到有效控制。如果地方要通過(guò)減少地方稅的辦法給當(dāng)?shù)鼐用裨黾痈＠敲吹胤綄?duì)于公共服務(wù)均等化的任務(wù)就難以完成。因此也是不可能的。

這里需要說(shuō)明的是根據(jù)地方收入能力核定的地方標(biāo)準(zhǔn)收入是指在正常情況下地方可以獲得的收入，不是實(shí)際收入。下面將要討論轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題，就可以發(fā)現(xiàn)這一概念的建立有利于地方之間的競(jìng)爭(zhēng)有序和合作有度。

地方公共預(yù)算的支出需求是按照公共服務(wù)均等化的原則核算的。需要核定地方的標(biāo)準(zhǔn)支出需求，這根據(jù)地方的人口、人口密度、地理環(huán)境、公共服務(wù)水平等因素核定。開(kāi)始的時(shí)候可以采用經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，然后逐年調(diào)整。根據(jù)收支兩條線原則，地方支出需求減去地方核定收入的差額就是地方應(yīng)該獲得的補(bǔ)助收入。

標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的核定既有利于地方之間的競(jìng)爭(zhēng)，又有利于地方之間的合作。

以上分析表明，均衡性轉(zhuǎn)移支付是可以實(shí)行基金制的。這個(gè)基金的來(lái)源是中央一般稅收入減去中央財(cái)政支出需求的差額。這個(gè)差額加上地方稅收入是可以滿足各級(jí)政府的支出需要的。因?yàn)檫@本身被隱含于制度安排之中。

上面在討論特種稅的時(shí)候已經(jīng)指出，特種稅已經(jīng)隱含了支出方向。因此可以建立相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基金，具體不再細(xì)述。

按照上面的分析建構(gòu)稅制、分稅和轉(zhuǎn)移支付制度，有利于體制的穩(wěn)定。因?yàn)槿咧g相對(duì)獨(dú)立，不會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身。更重要的是：建構(gòu)了既有競(jìng)爭(zhēng)，又有合作，而且相互制衡的機(jī)制?！?/p>

(本文是社科基金項(xiàng)目 “完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”（批準(zhǔn)號(hào)：17BJY173）的中間研究成果。)

注釋：

①這個(gè)問(wèn)題與本文的關(guān)系不是很密切，需另文專門討論。

②公共預(yù)算制度通常被稱為分稅制財(cái)政體制，應(yīng)該說(shuō)概括得不很正確，且容易引起誤解。

③宏觀稅負(fù)應(yīng)該根據(jù)公共預(yù)算支出需求來(lái)設(shè)計(jì)，但目前的研究中把宏觀稅負(fù)看作是稅負(fù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。理念不同反映理論認(rèn)識(shí)的分歧。

④雖然本質(zhì)上只有一種，但在實(shí)際操作中通常按兩種更為便捷。我們習(xí)慣上把前者稱為流轉(zhuǎn)稅，后者稱為所得稅。從科學(xué)分析的角度看是不正確的。因?yàn)閮烧叨紝儆谠偕a(chǎn)的收入流量，都是“流轉(zhuǎn)”的；兩者也都是“所得（收入）”。

⑤我國(guó)的特種稅設(shè)置和政府性基金收入以及非稅收

入等之間的關(guān)系沒(méi)有理清楚，需另文專門討論。

1、高培勇.論完善稅收制度新階段[J]，經(jīng)濟(jì)研究，2015,(2).

2、吳俊培,龔旻.基于公共預(yù)算中性的事權(quán)劃分及其財(cái)力約束研究[J].財(cái)政研究,2015,(05).

3、吳俊培,郭柃沂.論效率與公平的稅收制度[J].稅務(wù)研究,2016,(01).

4、吳俊培,郭柃沂.關(guān)于建構(gòu)我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付基金制度的可行性研究[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2016,(12).

5、吳俊培.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2009.

6、吳俊培.中國(guó)地方政府預(yù)算改革研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012.

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）