姚榮杰

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475000)

姚榮杰.稅費(fèi)改革后我國(guó)基層干群關(guān)系的現(xiàn)狀研究——基于河南11個(gè)行政村的實(shí)證分析[J].河南理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2017，18(4):048-054.

稅費(fèi)改革后我國(guó)基層干群關(guān)系的現(xiàn)狀研究
——基于河南11個(gè)行政村的實(shí)證分析

姚榮杰

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475000)

稅費(fèi)改革促進(jìn)了我國(guó)基層政權(quán)職能的轉(zhuǎn)變，縣鄉(xiāng)村三級(jí)利益共同體逐漸解體，村民自治也不斷創(chuàng)新，從而使20世紀(jì)90年代緊張惡化的基層干群關(guān)系得到緩和。但與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村仍然存在著農(nóng)民對(duì)基層干部缺乏信任并在行為上冷漠疏離的現(xiàn)象，其原因在于稅費(fèi)改革后基層政權(quán)普遍存在的消極行為?；谶@種狀況，應(yīng)以基層治理資源的合理配置與基層民主的切實(shí)推進(jìn)為關(guān)鍵點(diǎn)，從根本上促進(jìn)基層干群關(guān)系的和諧與基層政治的穩(wěn)定。

干群關(guān)系；基層治理；基層民主

馬克思指出：政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去[1]219。阿爾蒙德也認(rèn)為，任何結(jié)構(gòu)只有在實(shí)現(xiàn)其功能的情況下，才能夠?yàn)榻Y(jié)構(gòu)的存續(xù)提供必要性和合法性。

20世紀(jì)80年代的中國(guó)，國(guó)家和農(nóng)民之間的關(guān)系顯化為對(duì)各種稅費(fèi)的提取和繳納，鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)作為國(guó)家最基層的政權(quán)組織和村級(jí)組織，也基于上級(jí)政府所施壓力、自身財(cái)政困難以及各層級(jí)的利益需求等多種因素，緊緊圍繞稅費(fèi)的提取實(shí)現(xiàn)其自身定位。不斷膨脹的稅費(fèi)和計(jì)劃生育罰款以及干部在收取過(guò)程中普遍存在的粗暴行為，最終造成20世紀(jì)90年代中后期基層干群關(guān)系的極度惡化，基層政權(quán)存在的合法性和必要性大大降低，基層政權(quán)處于危機(jī)和動(dòng)搖之中。同時(shí)，基層官員的形象和實(shí)際作為也使農(nóng)民對(duì)為其授權(quán)的上級(jí)黨政機(jī)關(guān)產(chǎn)生懷疑，并最終導(dǎo)致他們對(duì)整個(gè)黨和國(guó)家的認(rèn)同降低。

于是，中央政府在21世紀(jì)之初開(kāi)始著手進(jìn)行稅費(fèi)改革，通過(guò)對(duì)農(nóng)村稅賦制度的調(diào)整切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加了農(nóng)民的收入。同時(shí)，稅費(fèi)改革及其隨后對(duì)農(nóng)業(yè)稅的全面取消，在一定程度上也消解了基層政權(quán)的提取職能，幾乎完全封堵了他們向農(nóng)民隨意收費(fèi)的可能，改革之前所結(jié)成的縣鄉(xiāng)村利益共同體，因失去其存在的制度基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而解體，基層民主也獲得了推進(jìn)的空間和動(dòng)力，農(nóng)民與基層政權(quán)之間的緊張局勢(shì)有所緩和。但是，當(dāng)前的大多農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村干部仍然缺乏信任，行為上疏離冷漠，認(rèn)同上出現(xiàn)分層并傾向于通過(guò)上訪解決基層矛盾等問(wèn)題仍然存在。究其原因，則在于稅費(fèi)改革后基層鄉(xiāng)村干部普遍存在的消極行政行為，如工作表面化、形式化，借欠跑要，訴苦與抱怨等。這種普遍存在的消極行政狀態(tài)對(duì)基層干群關(guān)系產(chǎn)生了負(fù)面影響，也使國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系從“汲取型”向“懸浮型”[2]轉(zhuǎn)變。

筆者于2010年至今對(duì)河南省8市11個(gè)行政村的實(shí)地調(diào)研，于2010年至2012年在河南省8市11個(gè)行政村進(jìn)行關(guān)于我國(guó)農(nóng)民政治認(rèn)同的社會(huì)調(diào)查。此次調(diào)查采取問(wèn)卷法、結(jié)構(gòu)性訪談以及觀察法的形式進(jìn)行，共派發(fā)主體問(wèn)卷500份，收回有效問(wèn)卷337份，占問(wèn)卷的67.4%；派發(fā)外出務(wù)工人員問(wèn)卷319份，收回有效問(wèn)卷235份，占問(wèn)卷的73.7%；并收回老人問(wèn)卷44份，黨員問(wèn)卷46份，村干部問(wèn)卷32份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主問(wèn)卷27份，這次調(diào)研結(jié)果為稅費(fèi)改革后我國(guó)基層干群關(guān)系的現(xiàn)狀展現(xiàn)了一份真實(shí)圖景。

一、基層政權(quán)職能的轉(zhuǎn)變

(一)基層政權(quán)職能轉(zhuǎn)變的原因

稅費(fèi)改革前，基層政府的角色與職能緊緊圍繞著稅費(fèi)提取來(lái)定位，實(shí)際職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離其法定職能，而濃縮為“要錢(qián)、要命、要糧”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)的統(tǒng)一任務(wù)就是向農(nóng)民汲取，甚至以粗暴手段應(yīng)對(duì)拒交的農(nóng)民，從而造成嚴(yán)重的干群矛盾沖突；而村委會(huì)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的準(zhǔn)派出機(jī)構(gòu)，也背離其農(nóng)民立場(chǎng)和為群眾服務(wù)的宗旨，跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府站在同一立場(chǎng)、實(shí)行同一職能，造成村民對(duì)村委會(huì)的信任危機(jī)。這些現(xiàn)象在中部地區(qū)基層政府表現(xiàn)得尤為突出，因?yàn)樗炔荒芟裎鞑恳粯又饕揽可霞?jí)特別是中央的補(bǔ)助收入，也不能像東部一樣在上解部分財(cái)力的同時(shí)獲得一些補(bǔ)助，它是以本級(jí)財(cái)政為主，且主要依靠收費(fèi)。所以，稅費(fèi)改革對(duì)中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沖擊最大，鄉(xiāng)村政權(quán)幾乎失去所有合法借口向農(nóng)民伸手“要錢(qián)”“要糧”“要命”。故“三要”政府似乎已無(wú)甚可要，其原有工作重心已被消解。

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就將工作重心轉(zhuǎn)移于社會(huì)管理和公共服務(wù)，對(duì)待農(nóng)民的態(tài)度從粗暴惡劣轉(zhuǎn)為緩和；村干部不用再向農(nóng)民們收取稅費(fèi)，減小了村民委員會(huì)的行政壓力，村干部與農(nóng)民的關(guān)系也漸趨改善。筆者調(diào)查中，幾位鄉(xiāng)村干部對(duì)這些轉(zhuǎn)變表達(dá)了肯定的看法。如ZK縣ZL村文書(shū)認(rèn)為：“減少了對(duì)立，增加了和諧，由催拿逼要轉(zhuǎn)為指導(dǎo)服務(wù)，由索取變?yōu)榉钏??！盭C縣JC鄉(xiāng)武裝部長(zhǎng)認(rèn)為：“罵聲少了些，贊揚(yáng)多了些?！盳P縣BYS村支書(shū)認(rèn)為：“村干部積極傳達(dá)上面的政策方針，讓村民得到了不少實(shí)惠，以前村干部總向村民要錢(qián)，現(xiàn)在總向村民發(fā)錢(qián)?！鞭r(nóng)民們也感受到村干部這些變化，在337份有效問(wèn)卷中，39.8%(134人)的受訪者認(rèn)為，稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村干部的工作有所改善。如ZP農(nóng)民認(rèn)為，“從收費(fèi)型干部變?yōu)榉?wù)型”“吃喝拿少了”；XC農(nóng)民認(rèn)為，“干部減少了吃喝”；PY農(nóng)民認(rèn)為，“村干部花錢(qián)少了”；XX農(nóng)民認(rèn)為，“現(xiàn)在的干部看見(jiàn)百姓，真是好多了”。

(二)縣鄉(xiāng)村利益共同體的解體

稅費(fèi)改革前，縣鄉(xiāng)財(cái)政基本依靠向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而收取稅費(fèi)又離不開(kāi)村干部的協(xié)作，這就需要縣鄉(xiāng)政權(quán)向村干部示好，以默許他們搭車(chē)收費(fèi)或提供額外獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)調(diào)動(dòng)他們的積極性，使他們甘冒同村人的輿論壓力和排斥而為上級(jí)效勞；當(dāng)村干部的自利行為引起農(nóng)民上訪時(shí)，縣鄉(xiāng)也常會(huì)保護(hù)村干部，縣鄉(xiāng)村結(jié)成緊密的“利益共同體”。上下一心的利益共同體以收取稅費(fèi)和自利為目的，可以排拒和壓制農(nóng)民的反抗，也可以消耗掉來(lái)自上層政府機(jī)關(guān)的減負(fù)指令和政策安排，20世紀(jì)90年代末農(nóng)民沉重負(fù)擔(dān)引發(fā)的抗?fàn)幣c國(guó)家下發(fā)的減負(fù)惠農(nóng)文件大多無(wú)果而終就是其體現(xiàn)。這就迫使中央于21世紀(jì)之初進(jìn)行財(cái)稅體制改革，并于2005年底徹底取消農(nóng)業(yè)稅，這在實(shí)際上切斷了利益共同體存在的制度基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

(1)縣鄉(xiāng)政府財(cái)政不再依靠農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，不能再向農(nóng)民濫收雜費(fèi)，村干部之于縣鄉(xiāng)政府的價(jià)值就被大大削弱?？h鄉(xiāng)政府不再需要為村干部的不合理行為買(mǎi)單并提供保護(hù)，縣鄉(xiāng)村利益共同體存在的制度基礎(chǔ)消解了。

(2)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了籠絡(luò)村干部的權(quán)限和資源。如陳柏峰在河南安陽(yáng)的調(diào)查顯示，農(nóng)村的宅基地審批、計(jì)劃生育罰款、社會(huì)撫養(yǎng)征收和水資源費(fèi)征收都收歸縣管，無(wú)論是鄉(xiāng)還是村都失去謀取私利的可能性和支配權(quán)力，鄉(xiāng)村利益共同體的維系缺少了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。幾位村干部告訴筆者：“稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系影響深遠(yuǎn)，是顛覆性的改善，當(dāng)前鄉(xiāng)村之間關(guān)系似乎松散，鄉(xiāng)里的權(quán)威感逐漸降低?！彪m然“鄉(xiāng)和村之間仍然是上級(jí)與下級(jí)、管理與服從的關(guān)系，但是鄉(xiāng)村之間各自辦事空間更大”。

(三)村民自治的推進(jìn)與“4﹢2”工作法、“警民一家親”等方法的嘗試

稅費(fèi)改革使基層治理中關(guān)涉經(jīng)濟(jì)利益的色彩和分量淡了很多，基層政權(quán)自然“就會(huì)關(guān)注起政治性的收益，就會(huì)敏感于自上而下政策所包含的收益空間或政治風(fēng)險(xiǎn)”[3]。他們一改稅改前對(duì)基層民主的排斥，而較為主動(dòng)地推進(jìn)村民自治，也主動(dòng)做出一些有利于百姓的制度創(chuàng)新。在河南省內(nèi)推廣的“4﹢2”工作法和KF市倡導(dǎo)的“警民一家親”。

“4﹢2”工作法由河南省DZ市于2004年創(chuàng)建，以通過(guò)“四議”和“兩公開(kāi)”6個(gè)環(huán)節(jié)將黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化，最終推進(jìn)基層黨組織建設(shè)和基層民主建設(shè)。該工作法在實(shí)踐中成績(jī)明顯，如筆者所參觀的DZ市XL村、FP村、MY村等，經(jīng)過(guò)公平協(xié)商解決了嚴(yán)重的村莊派系斗爭(zhēng)，順利完成村莊整治和規(guī)劃，農(nóng)民對(duì)村干部的態(tài)度發(fā)生了由懷疑到信任、由抵觸到協(xié)作、由疏遠(yuǎn)到親近的變化。鑒于DZ市的成功，河南省逐漸拓展“4﹢2”工作法的試點(diǎn)，并于2009年在全省村級(jí)組織進(jìn)行推廣。調(diào)查顯示，這種已推廣2年的村民自治新機(jī)制，雖與DZ市的典型村莊相比存在不小差距，但也取得一定的切實(shí)進(jìn)展。

(1)村委會(huì)樹(shù)立起一定的權(quán)威。當(dāng)家庭遇到困難或鄰里發(fā)生糾紛時(shí)，32.6%(110人)的受訪者傾向找村委會(huì)解決；對(duì)于村委會(huì)布置的工作，45.1%(152人)的受訪者會(huì)積極配合，41.2%(139人)的受訪者表示對(duì)村委會(huì)很服氣。

(2)村委會(huì)選舉得到更多農(nóng)民的支持。53.4%(180人)的受訪者在投票時(shí)意識(shí)到自己的民主權(quán)利；43.6%(147人)的受訪者表示關(guān)心村委會(huì)選舉；31.2%(105人)的受訪者認(rèn)為，本村的村委會(huì)選舉是公開(kāi)、公平、公正的。

(3)村務(wù)公開(kāi)取得一些進(jìn)展。35.3%(119人)的受訪者認(rèn)為，本村村務(wù)是公開(kāi)的。29.1%(98人)的受訪者認(rèn)為，公開(kāi)的內(nèi)容大多是真的。

(4)農(nóng)民對(duì)村干部和村民自治的整體看法有所改進(jìn)。48.7%(164人)的受訪者對(duì)村干部表示出信任。對(duì)實(shí)施多年的村民自治，27%(91人)的受訪者表示了肯定，說(shuō)明村民自治取得一部分農(nóng)民的認(rèn)可。

“警民一家親”由河南省KF市于2006年推出，以通過(guò)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)警力下沉至村，履行維護(hù)社會(huì)治安、增強(qiáng)農(nóng)民安全防范意識(shí)等職能。Q縣GG鎮(zhèn)一位民警談到活動(dòng)推出前后的不同：“以前是你報(bào)警我出警的坐等辦公，現(xiàn)在是警力下沉到村莊后的走訪形式；以前辦案粗暴草率，現(xiàn)在依法辦案并能還人以公道；以前抓超生行為失當(dāng)，現(xiàn)在則態(tài)度緩和?！背S持治安、辦證等分內(nèi)職能，駐村民警也常在走訪中解決宅基地、婆媳、土地等糾紛。CZ村村支書(shū)認(rèn)為，該活動(dòng)增加了農(nóng)民生活的安全感，村莊治安明顯好轉(zhuǎn)，農(nóng)民法律意識(shí)也得到增強(qiáng)，優(yōu)化了警民關(guān)系。用GG鎮(zhèn)派出所所長(zhǎng)的話說(shuō)：“警民關(guān)系和群眾基礎(chǔ)從稅改前的緊張期到當(dāng)前的蜜月期，警察形象上從不行到現(xiàn)在的行，農(nóng)民從陌生冷硬到現(xiàn)在的不陌生?！薄熬褚患矣H”在實(shí)際上也改善著農(nóng)民對(duì)基層政權(quán)的整體看法，有助于基層干群關(guān)系的和諧。一位得到“愛(ài)國(guó)模范”榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)的民警Z某認(rèn)為：“民警下村并非個(gè)人行為，在老百姓眼里，警察就代表著黨和政府，即使是其做點(diǎn)力所能及的事情，也會(huì)感覺(jué)是黨和政府在關(guān)心他們；警察的形象好了就代表著黨和政府的形象變好。”這樣做法所促成的警民和諧及基層干群和諧經(jīng)新聞媒體報(bào)道，各地公安干警紛紛前往學(xué)習(xí)。

除此之外，河南省委省政府還進(jìn)行了“五個(gè)一工程”等制度創(chuàng)新，體現(xiàn)各級(jí)政權(quán)都在為改善農(nóng)民的生存與發(fā)展條件做出探索和努力。農(nóng)民由此熱烈擁護(hù)中央和省級(jí)政策，他們對(duì)基層政權(quán)的看法也得到改善。78.3%(264人)的受訪者認(rèn)為當(dāng)前國(guó)家政策很好，44.9%(151人)的受訪者對(duì)省市表示認(rèn)可， 43.3%(146人)的受訪者對(duì)縣級(jí)政府表示認(rèn)可，37.1%(125人)的受訪者對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)干部表示認(rèn)可，31.7%(107人)的受訪者則對(duì)村干部表示滿意或基本滿意。

二、存在的問(wèn)題：農(nóng)民的消極態(tài)度與行為

面對(duì)當(dāng)前基層干群關(guān)系的優(yōu)化，我們?cè)跇?lè)觀的同時(shí)還應(yīng)保持一份謹(jǐn)慎和理性。筆者在實(shí)地訪談與問(wèn)卷分析中，還了解到農(nóng)民對(duì)基層干部的諸多不滿?！柏濆X(qián)又不辦實(shí)事”成為農(nóng)民對(duì)大多數(shù)基層鄉(xiāng)村干部的總體認(rèn)識(shí)，這使他們對(duì)鄉(xiāng)村干部個(gè)人及其工作都缺乏足夠的信任與支持，認(rèn)同上也呈現(xiàn)分層并傾向于上訪，說(shuō)明基層干群關(guān)系在趨向緩和的同時(shí)，還存在著走向疏離和冷漠的問(wèn)題。

(一)信任的缺失

農(nóng)民參與村莊政治效能感的低下，使他們對(duì)村干部乃至村民自治制度都缺乏足夠的信任。

(1)他們不太信任村干部的工作。如對(duì)于村委會(huì)選舉過(guò)程，56.4%(190人)的受訪者“不關(guān)心”村委會(huì)選舉，認(rèn)為選舉只是“走形式”“上級(jí)任命”“以錢(qián)拉票”“誰(shuí)家族大是誰(shuí)”。即使有43.6%(147人)“關(guān)心”村委會(huì)選舉，理由也多是出于“為了出個(gè)包青天”“怕流氓當(dāng)?shù)馈薄芭逻x貪官”等渴望或擔(dān)心。68.8%(232人)的受訪者認(rèn)為村委會(huì)選舉沒(méi)有做到公開(kāi)、公平、公正，其中大多數(shù)又認(rèn)為選舉過(guò)程公開(kāi)但不公平、公正。他們也不信任村干部當(dāng)選后的作為，因?yàn)椤罢l(shuí)當(dāng)選都一樣，都不為老百姓著想”。58.8%(198人)的受訪者不服氣村委會(huì)安排的工作，認(rèn)為“村委會(huì)工作不務(wù)實(shí)，不為百姓辦實(shí)事”“村干部不能創(chuàng)新致富，僅是傳話筒”。他們不信任村務(wù)的公開(kāi)，64.7%(218人)的受訪者認(rèn)為，村務(wù)大多不公開(kāi)；對(duì)于公開(kāi)的內(nèi)容，70.9%(239人)的受訪者認(rèn)為，不夠真實(shí)。

(2)對(duì)村干部的為人不夠信任。58.2%(196人)的受訪者認(rèn)為，“嘗過(guò)甜頭的人”“投機(jī)鉆營(yíng)的人”“好出風(fēng)頭的人”等最愿意當(dāng)干部，因?yàn)楫?dāng)干部可以“很快發(fā)家致富”“顯得體面”等。

(3)對(duì)農(nóng)村黨員不信任。在對(duì)44位老人的訪談中，52.3%(23人)的受訪者認(rèn)為，現(xiàn)階段的農(nóng)村黨員最不讓人認(rèn)可，一般黨員“在農(nóng)村沒(méi)起到什么作用，混同于一般老百姓，甚至有些還不如老百姓”，而黨員干部則“大多政治覺(jué)悟低、注重享樂(lè)”“脫離群眾、不顧百姓”“喜歡浮夸政績(jī)”等。

(4)對(duì)村民自治制度有所懷疑。除27%(91人)的受訪者對(duì)村民自治的整體持肯定看法之外，更多村民則認(rèn)為當(dāng)前村民自治沒(méi)能做到以民為本，為農(nóng)民辦實(shí)事，而是流于形式，表現(xiàn)在民主程度低、透明度低，村民無(wú)法對(duì)村委會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督。

(二)行為的疏離與冷漠

即使對(duì)鄉(xiāng)村干部持有懷疑，農(nóng)民對(duì)其產(chǎn)生、履職情況以及下不下臺(tái)都無(wú)能為力，43.9%(148人)的受訪者表示對(duì)村干部不滿也毫無(wú)辦法，所以他們只能在行為上表現(xiàn)出疏離與冷漠。如拒絕參加村委會(huì)選舉或其他村務(wù)會(huì)議，不配合村委會(huì)布置的工作等。54.9%(185人)的受訪者對(duì)村務(wù)工作選擇一般應(yīng)付、不合作甚至對(duì)抗。67.4%(227人)的受訪者在家庭遇到困難或者鄰里出現(xiàn)糾紛時(shí)，傾向于家庭自己解決。他們也會(huì)議論、偷罵、諷刺甚至毆打村干部，NY市FP村村支書(shū)近2年內(nèi)被村民毆打3次，而ZP縣MY村文書(shū)講到他們的糟糕處境：“近幾年天黑我們都不敢自己在外面走，怕挨揍。”P(pán)Y市JSB村支書(shū)也講，他之所以仍在做支書(shū)，是怕不干了在村里不好呆。但大多數(shù)村民則表示出冷漠和疏離，直接“當(dāng)他們是空氣”，不關(guān)心誰(shuí)當(dāng)以及怎么當(dāng)，“總之是井水不犯河水，誰(shuí)也礙不著誰(shuí)的事”。

(三)認(rèn)同分層與農(nóng)民上訪

在調(diào)查中，61.4%(207人)的受訪者認(rèn)為當(dāng)前最不滿意的社會(huì)現(xiàn)象是“官員腐敗貪污”，但這種對(duì)官員的認(rèn)識(shí)是分層的。他們對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)及國(guó)家政策極為認(rèn)可，從省至市、縣、鄉(xiāng)，認(rèn)同則漸次下落。他們認(rèn)為：地方官員“以權(quán)代法，以錢(qián)代法，以情代法”“國(guó)家政策雖好，都讓下面的歪嘴和尚給唱歪了”。這種政治認(rèn)同的分層使他們?cè)谡叩耐茝V實(shí)施中，最為支持中央和省級(jí)政策，而對(duì)市縣級(jí)尤其是鄉(xiāng)級(jí)政策的態(tài)度則消極應(yīng)對(duì)甚至抵制；也使他們?cè)谟龅絾?wèn)題時(shí)，常根據(jù)自身或周?chē)迕裨诘胤降氖〗?jīng)歷，或基于在地方不可能得到解決的憑空想象，選擇越級(jí)上訪，將上訪視為解決問(wèn)題的快速方法。但上訪并不總是順利的，壓力型體制和“一票否決制”使地方政府必須以各種合法或不合法的手段阻止其上訪；上訪也并不都意味著問(wèn)題的解決，在對(duì)13名上訪者的訪談中，只有2名對(duì)結(jié)果表示滿意，其他人的上訪經(jīng)歷都以各種各樣的失敗告終，這也給他們及周?chē)迕駧ジ嗷疑J(rèn)識(shí)，引起村民對(duì)中央權(quán)威認(rèn)同的弱化。

三、原因探析：“反倒逼”的基層政權(quán)消極作為

關(guān)于農(nóng)民對(duì)基層干部信任缺失與行為排斥的負(fù)面狀況，筆者認(rèn)為，其源自于稅費(fèi)改革后基層政權(quán)的消極行為傾向。這種傾向已引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，賀雪峰將之概括為追求“無(wú)過(guò)便是功[4]235”；申端峰則論證了鄉(xiāng)村組織并沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，而是將“軟指標(biāo)硬指標(biāo)化[5]123”；趙曉峰對(duì)豫東6村做了調(diào)查，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織處于國(guó)家政權(quán)體系的邊緣，只會(huì)“把上級(jí)政府在壓力型體制慣性思維下分配下來(lái)的違背民意的剛性任務(wù)彈性化”[6]；李蘭芝則認(rèn)為，作為最低行政階層的自主利益體，鄉(xiāng)村政權(quán)也會(huì)以“弱者的手段”做出“反倒逼”的行為，諸如訴苦、欺瞞、能撈就撈、消極應(yīng)付改革、變通執(zhí)行上級(jí)政策、減少乃至不向農(nóng)民提供基本的公共品等等[7]。筆者在調(diào)查中也觀察到類(lèi)似情況。

(一)工作表面化、形式化

如對(duì)“4﹢2”工作法的貫徹實(shí)施，除DZ市幾個(gè)示范村呈現(xiàn)良好局面，實(shí)現(xiàn)了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的結(jié)合外，更多的村莊卻是由村干部閉門(mén)造車(chē)填寫(xiě)表格，“制造”出和諧美好的村治“成績(jī)”。再如KF市推廣的“警民一家親”，也只有個(gè)別民警受到所包村莊的認(rèn)可，大多村莊對(duì)此反應(yīng)冷淡，稱(chēng)駐警到所包村莊點(diǎn)只是看一眼就走，“在實(shí)際上一點(diǎn)都不親”。村莊公共品的供給，如文化室的建立，往往并非以村民需求為導(dǎo)向，而是簡(jiǎn)單擺上桌椅、掛上牌子就算建成。再看村里的賬目，某村文書(shū)直接告訴筆者：從村到鄉(xiāng)都是兩本賬，一本自己看，一本應(yīng)付檢查，基本查不出問(wèn)題。

(二)不求有功，但求無(wú)過(guò)

稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村干部對(duì)“功”的內(nèi)涵界定已發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，過(guò)去的“功”是完成計(jì)生、稅費(fèi)、建設(shè)的硬指標(biāo)，現(xiàn)在則是穩(wěn)定壓倒一切，所以，當(dāng)面對(duì)上級(jí)有違民意的指標(biāo)任務(wù)時(shí)，鄉(xiāng)村干部往往討價(jià)還價(jià)或變通執(zhí)行，甚至寧肯舉債完成，也不愿向農(nóng)民催逼，以免危及穩(wěn)定，形成過(guò)失。此外，鄉(xiāng)村干部要盡可能地捂蓋已發(fā)生的“過(guò)失”，故而對(duì)上訪頗為緊張。申端峰在河南和平鄉(xiāng)的調(diào)查中了解到，該鄉(xiāng)已實(shí)行“三分之一工作法”，日常工作、招商引資、信訪穩(wěn)定三者各占其一，形成“信訪吸納治理[5]”的局面。維穩(wěn)的硬性任務(wù)使得鄉(xiāng)村干部謹(jǐn)小慎微，也使個(gè)別村民仗起勢(shì)來(lái)，動(dòng)輒以上訪相威脅，這又反過(guò)來(lái)使讓鄉(xiāng)村干部更將工作集中于信訪而疏于管理和服務(wù)。

(三)借欠跑要

20世紀(jì)90年代起鄉(xiāng)村政權(quán)就已陷入財(cái)政困難，但那時(shí)尚可通過(guò)稅費(fèi)汲取將困難轉(zhuǎn)嫁于村民；取消農(nóng)業(yè)稅后，雖有各級(jí)轉(zhuǎn)移支付可資保障，但這種缺乏彈性的財(cái)政來(lái)源卻加劇著鄉(xiāng)村財(cái)政困難，鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)在近幾年出現(xiàn)激增。據(jù)筆者了解，ZP縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在嚴(yán)重的債務(wù)問(wèn)題，最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)3 000多萬(wàn)元，少的也有500萬(wàn)左右；而ZP縣BYS村至2010年8月，債務(wù)已超82萬(wàn)元，其債務(wù)累積情況如下(表1)。

可以說(shuō)，財(cái)政困難仍是鄉(xiāng)村兩級(jí)所面臨的緊迫問(wèn)題，“借欠跑要”也由此成為其重要工作內(nèi)容?！敖琛敝饕窍蛏?縣財(cái)政)和向下(民間個(gè)人)借款，鄉(xiāng)村干部普遍有分配到手的“借款指標(biāo)”，需通過(guò)個(gè)人關(guān)系借債以維持組織運(yùn)轉(zhuǎn)，但又會(huì)利上滾利、越積越多；“欠”的名目繁多，大到修路架橋建校的工程款，小到吃喝住行的花銷(xiāo)，基本上是能欠就欠；“跑”就是跑項(xiàng)目，包括申報(bào)項(xiàng)目、自設(shè)項(xiàng)目，甚至不惜重復(fù)建設(shè)，以此獲得資金維持運(yùn)轉(zhuǎn)。但是村里并無(wú)大的項(xiàng)目可以申請(qǐng)，于是村干部就會(huì)尋求一些默契性的收入。某村干部坦言，“我

表1 ZP縣BYS村的債務(wù)累積情況

①注：該村債務(wù)累積主要從1995年開(kāi)始，1995—1998年僅三年時(shí)間即累積至13萬(wàn)；1999年基本不變；2000年稅費(fèi)改革開(kāi)始在一些省份試行，該村村民感覺(jué)到政策苗頭，部分人開(kāi)始抵抗稅費(fèi)征收，而村干部則常先借債完成鄉(xiāng)級(jí)的征收額度，后對(duì)村民進(jìn)行征收，但這次卻普遍征收不上，遂增加11萬(wàn)元債務(wù)；2002年稅費(fèi)改革在全國(guó)施行，村干部于7月借債向鄉(xiāng)政府繳納，9月1日稅改政策下至地方，村民拒交各種收費(fèi)有了政策支撐，這樣又形成近20萬(wàn)元債務(wù)；2008年鄉(xiāng)政府安排該村計(jì)劃生育收8萬(wàn)，但村里只收5萬(wàn)，遂借債3萬(wàn)補(bǔ)充，新農(nóng)村合作醫(yī)療又墊付8 000多元；2009年村里墊付多子女費(fèi)4萬(wàn)余元。

們偶爾也會(huì)背著鄉(xiāng)里，在村子中偷收幾個(gè)計(jì)生費(fèi)和建筑營(yíng)業(yè)稅，計(jì)生每戶5 000元左右，建筑營(yíng)業(yè)稅基本1 500元左右，收來(lái)的錢(qián)當(dāng)作村工作經(jīng)費(fèi)使用?！彼^的“要”，就由此而生。

(四)訴苦與埋怨

鄉(xiāng)村干部普遍意識(shí)到自身工作消極，卻又自有苦衷。他們認(rèn)為工作難干，已陷入“老辦法不管用，新辦法不會(huì)用，軟辦法不頂用，硬辦法不敢用”的矛盾之中。筆者對(duì)32名鄉(xiāng)村干部的調(diào)查中，認(rèn)為比較好干的只占18.8%(6名)，50%(16名)的村干部明確表示現(xiàn)在較之以往更不好干，其余10名則不置可否。他們將最大的困難歸結(jié)為“窮”，因?yàn)辇嫶蟮膫鶆?wù)難以靠國(guó)家轉(zhuǎn)移支付消化掉，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政幾乎沒(méi)有任何收入來(lái)源，卻要擔(dān)負(fù)二三百個(gè)工作人員的日常開(kāi)銷(xiāo)，上級(jí)的攤派以及對(duì)上級(jí)的日常接待也是不小的財(cái)政開(kāi)支。

村干部相對(duì)于鄉(xiāng)干部則有更大的難處。據(jù)BYS村文書(shū)透露，村里的收入來(lái)自于鄉(xiāng)里每年5 000元的撥款以及村集體100畝地的1萬(wàn)元收入，但支出項(xiàng)目繁多。

(1)每年有1 000多元用于各種報(bào)刊的強(qiáng)制訂閱，如省市日?qǐng)?bào)、法院報(bào)、公安報(bào)、計(jì)生報(bào)、科技報(bào)等。

(2)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的招待費(fèi)有2萬(wàn)元左右。

(3)夏秋季秸稈焚燒、植樹(shù)造林等的標(biāo)語(yǔ)、橫幅宣傳以及人力支出的費(fèi)用。

(4)鄉(xiāng)計(jì)生辦要求每年抓24個(gè)超生戶，如完不成任務(wù)，將在年終考評(píng)中評(píng)為落后并罰款。

(5)原來(lái)債務(wù)每年償息要1萬(wàn)元左右，而滿足鄉(xiāng)里下派任務(wù)與村組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)仍需借外債維持。這樣的收支失衡必然使村財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。就村干部個(gè)人而言，他們的工資即使經(jīng)過(guò)調(diào)整也仍然很低。BYS村5名村干部，支書(shū)兼主任，支書(shū)月工資600元、主任480元，村副主任、副支書(shū)與兩名委員各360元。除了財(cái)政困難，村干部還要承受村民們的責(zé)怨。于是，“工資待遇低，后顧之憂大，上邊不體諒，群眾不滿意，想到做不到，上下不落好”就成為村干部的普遍抱怨。

工作內(nèi)容形式化、追求無(wú)過(guò)便是功、借欠跑要、訴苦埋怨，這些行為自然偏離了稅費(fèi)改革后基層政權(quán)“應(yīng)然”的服務(wù)性質(zhì)，無(wú)所作為的基層干部多是在被動(dòng)應(yīng)付著基層穩(wěn)定及其財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)，這就使農(nóng)民主體需求得不到很好滿足，農(nóng)民利益得不到順利表達(dá)，農(nóng)民對(duì)基層政權(quán)的監(jiān)督制約也得不到真正實(shí)現(xiàn)，從而引起農(nóng)民的失望和反感，使基層干群關(guān)系在整體緩和的形勢(shì)下呈現(xiàn)疏離趨勢(shì)。

四、結(jié) 語(yǔ)

正如張厚安等所說(shuō)：“村民的同意成為國(guó)家有效治理農(nóng)村的重要變量要素?！盵8]農(nóng)民對(duì)基層政權(quán)的認(rèn)可與支持、農(nóng)民與基層干部關(guān)系的和諧是基層政權(quán)乃至國(guó)家政權(quán)獲取合法性的重要源泉，是國(guó)家制度政策得以實(shí)施的重要保障，也是基層政治穩(wěn)定與基層民主發(fā)展的重要基礎(chǔ)和根本動(dòng)力。我們應(yīng)對(duì)當(dāng)前基層干群關(guān)系取得的成果與存在的問(wèn)題進(jìn)行深入的思考和探索，以樂(lè)觀又謹(jǐn)慎的態(tài)度繼續(xù)加以關(guān)注和研究。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前基層鄉(xiāng)村政權(quán)普遍存在的消極作為導(dǎo)致了農(nóng)民政治信任與政治認(rèn)同的匱乏，而“維穩(wěn)”要求下強(qiáng)制力的消解使基層政權(quán)對(duì)農(nóng)民的抵制與冷漠無(wú)可奈何，基層民主踐行的艱難也使農(nóng)民不能對(duì)基層政權(quán)構(gòu)成監(jiān)督與約束，基層干群關(guān)系由此陷入雙方都不滿意又缺乏相互牽制，而唯有冷漠疏離的局面。其根源在于稅費(fèi)改革后，國(guó)家以豐富的物質(zhì)性資源與農(nóng)民進(jìn)行越來(lái)越直接的聯(lián)系，而基層政權(quán)匱乏的物質(zhì)性資源不能為農(nóng)民提供足夠良好的服務(wù)，最終使基層政權(quán)用于治理的物質(zhì)性資源與權(quán)威性資源都不斷衰竭；另一方面，基層政權(quán)體系中民主法治傳統(tǒng)的缺失、官員道德素養(yǎng)的限制及其對(duì)自我利益的顧慮，使他們不能也不愿積極推進(jìn)基層民主，農(nóng)民則在對(duì)民主長(zhǎng)時(shí)期的期盼與實(shí)踐中不斷消耗著熱情與信念，甚至對(duì)民主承諾產(chǎn)生普遍懷疑而心存抵觸，基層民主由于缺乏權(quán)力支持與群眾基礎(chǔ)也陷入停滯。基層政權(quán)治理資源的匱乏與基層民主難以踐行共致當(dāng)前基層干群關(guān)系的僵持和疏離。針對(duì)這種狀況，一些學(xué)者認(rèn)為，基層鄉(xiāng)村政權(quán)充當(dāng)國(guó)家與農(nóng)民中介人的角色應(yīng)走向終結(jié)，并由此提出撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，在確保國(guó)家基本行政職能下沉的同時(shí)，逐漸實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政權(quán)力的體制性上移，最終在國(guó)家法律權(quán)威下建立授權(quán)性自治體制，即在村一級(jí)實(shí)行村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)行社區(qū)自治。但筆者認(rèn)為，國(guó)家政策和農(nóng)民福祉都離不開(kāi)基層政府服務(wù)職能的履行與提供，基層政權(quán)能夠有所作為且是為民服務(wù)的作為對(duì)其合法性的塑造和回歸至關(guān)重要，而農(nóng)民同步的主體性表達(dá)和對(duì)政府行為有效的監(jiān)督牽制也至關(guān)重要。所以，基層政權(quán)治理資源的合理配置與基層民主的真正落實(shí)應(yīng)成為解決當(dāng)前基層干群關(guān)系存在問(wèn)題的著力點(diǎn)，也只有這樣才能實(shí)現(xiàn)中央政權(quán)—基層政權(quán)—農(nóng)民各個(gè)層面之間的整合與共贏，才能在政治穩(wěn)定中推進(jìn)基層民主的健康發(fā)展。

[1] 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1972：219.

[2] 周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會(huì)學(xué)研究，2006(3)：1-38.

[3] 賀雪峰.取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)鄉(xiāng)村組織行為的影響[J]. 甘肅社會(huì)科學(xué)，2007(5)：1-3.

[4] 賀雪峰.鄉(xiāng)村的前途[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2007:235.

[5] 申端峰.治權(quán)與維權(quán)：和平鄉(xiāng)農(nóng)民上訪與鄉(xiāng)村治理1978—2008[D].武漢：華中科技大學(xué)，2009：155.

[6] 趙曉峰.稅費(fèi)改革后農(nóng)村基層政府的生存邏輯與運(yùn)作邏輯[J].調(diào)研世界，2008(3)：32-34.

[7] 李芝蘭，吳理財(cái).“倒逼”還是“反倒逼”——農(nóng)村稅費(fèi)改革前后中央與地方之間的互動(dòng)[J].社會(huì)學(xué)研究，2005(4):44-63.

[8] 張厚安，徐勇，項(xiàng)繼權(quán).中國(guó)農(nóng)村村級(jí)治理——22個(gè)村的調(diào)查與比較[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，2000:6.

[責(zé)任編輯 王曉雪]

OntheprensentsituationofChina’scadre-massrelationsatthegrassrootslevelafterthetaxreform:an empirical analysis of 11 administrative villages in Henan province

YAORongjie

(SchoolofPhilosophyandPublicManagement,HenanUniversity,Kaifeng475000,Henan,China)

Tax reform has promoted the transformation of the grassroots government function in our country, the country-township-villiage community of interests has gradually disintegrated in rural area, and villagers’ autonomy has also been developed, relaxing the tension between the grassroots cadres and the masses since 1990s. But at the same time, villagers don’t trust in grassroots cadres and behave indifferently to them, partly due to the prevailing inactive tendency in the the grassroots governments. Therefore, if we want to foster a harmonious cadre-mass relationship and the stability of grass-roots political power, we should take the rational allocation of resources and promotion of grassroots democracy as the key points.

cadre-mass relations; grassroots governance; grassroots democracy

10.16698/j.hpu(social.sciences).1673-9779.2017.04.008

2017-03-06；

2017-05-29

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(13CZZ015)。

姚榮杰(1982—)，女，河南南陽(yáng)人，博士，講師，主要從事基層治理與農(nóng)民政治心理研究。

E-mail：yaorongjieabc@163.com

C912.82

A

1673-9779(2017)04-0048-07