劉宇

摘 要：城市道路擁堵收費(fèi)是交通需求管理的一種手段，是利用價格杠桿促使小汽車使用者改變出行線路、調(diào)整出行時間或變更出行方式，從而緩解城市交通擁堵。通過分析國外擁堵收費(fèi)政策實施的案例，總結(jié)影響擁堵收費(fèi)政策實施效果的因素，提出完善擁堵收費(fèi)政策、提升實施效果的建議。

關(guān)鍵詞：擁堵收費(fèi) 交通管理 城市交通

中圖分類號：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2017）10（a）-0197-03

伴隨著城市化的快速推進(jìn)和居民生活水平的日益提高，我國各大城市的機(jī)動車擁有量不斷上升，城市交通擁堵問題日益加劇，還帶來了諸如環(huán)境污染、能源浪費(fèi)等問題。從經(jīng)濟(jì)的角度上看，導(dǎo)致交通擁堵的根本原因并不是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不足，而是道路的免費(fèi)使用。城市道路擁堵收費(fèi)是交通需求管理的一種手段，是利用價格杠促使小汽車使用者改變出行線路、調(diào)整出行時間或變更出行方式，從而達(dá)到調(diào)控交通需求總量、優(yōu)化交通出行結(jié)構(gòu)的目的。長遠(yuǎn)來看，擁堵收費(fèi)能夠影響城市土地的利用，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

1 城市道路擁堵收費(fèi)理論

1.1 基本內(nèi)容

城市道路擁堵收費(fèi)是指在特定時間內(nèi)對特定區(qū)域或路段的特定車輛類型實行收費(fèi)，本質(zhì)上是一種交通需求管理的經(jīng)濟(jì)手段，利用價格機(jī)制來限制城市道路高峰期的車流密度，減少擁堵時段和擁堵地段的交通負(fù)荷。同時，還可以引導(dǎo)交流量向公共交通轉(zhuǎn)移，提高整個城市交通的運(yùn)營效率。

狹義的擁堵收費(fèi)是指，特定時段內(nèi)在交通擁堵嚴(yán)重的區(qū)域或路段上，對小汽車使用者征收一定費(fèi)用，將小汽車使用的邊際個人成本提高到邊際社會成本水平。通過提高小汽車出行成本，促使小汽車使用者調(diào)整其出行行為，進(jìn)而達(dá)到需求控制和緩解擁堵的目的。而廣義的交通擁堵收費(fèi)還涵蓋了為解決城市交通擁堵問題而采取的其它收費(fèi)，如道路使用費(fèi)、車輛購置稅、燃油稅、車輛配額、擁車證等。本文討論的是狹義的交通擁堵收費(fèi)。

1.2 分類

根據(jù)收費(fèi)地點的不同，可以將擁堵收費(fèi)分為區(qū)域擁堵收費(fèi)和單條擁堵道路收費(fèi)。區(qū)域擁堵收費(fèi)是在城市中劃分出一定的區(qū)域，在該區(qū)域的出入口設(shè)置收費(fèi)點，對進(jìn)入該區(qū)域的車輛征收一定的道路擁堵費(fèi)。單條擁堵道路收費(fèi)是指僅對城市中的某一條常發(fā)擁堵道路實施收費(fèi)。

根據(jù)時間和空間維度的不同，可以分為靜態(tài)擁堵收費(fèi)和動態(tài)擁堵收費(fèi)。僅考慮空間維度的擁堵收費(fèi)稱為靜態(tài)擁堵收費(fèi)，適用于穩(wěn)態(tài)條件下的交通網(wǎng)絡(luò)，不考慮當(dāng)前的收費(fèi)對將來的交通擁堵水平的影響。動態(tài)擁堵收費(fèi)是指將時間和空間維度綜合考慮的收費(fèi)，一方面在同一時間，不同擁堵程度的路段上收費(fèi)的價格是不同的，另一方面，在同一路段上，隨著時間的變化，其收費(fèi)價格也是在變動的。

2 國外實施擁堵收費(fèi)的案例

2.1 新加坡

新加坡在1975年建設(shè)了世界上第一個城市道路收費(fèi)系統(tǒng)，即區(qū)域許可證制度，目的是限制小汽車進(jìn)入中心商業(yè)區(qū)。車輛進(jìn)入限制區(qū)域前需購買特定執(zhí)照并貼在車窗上，沒有執(zhí)照的車輛將會被執(zhí)法人員在控制點處記錄并進(jìn)行處罰。實施初期的控制時段為早高峰，后擴(kuò)展至全天，控制對象也由私人小汽車擴(kuò)展為為巴士與應(yīng)急車輛外的所有車輛。新加坡于1995年開始實施基于路段收費(fèi)的收費(fèi)方案，在高速公路上的特定路段收費(fèi)，收費(fèi)時段為周日早高峰，要求出行者必須購買特定執(zhí)照。

1998年新加坡開始采用電子收費(fèi)系統(tǒng)（ERP），取代了之前的人工執(zhí)法，駕駛員也不必再申請紙質(zhì)執(zhí)照。電子收費(fèi)系統(tǒng)靈活易控，可信度高，投資成本全部由政府承擔(dān)，費(fèi)率隨時間、地段及交通狀況發(fā)生變化。ERP系統(tǒng)也由中心商業(yè)區(qū)擴(kuò)展到高速公路與其它主干道。同時，政府廣泛進(jìn)行宣傳教育工作，增加公眾對收費(fèi)系統(tǒng)的了解和接受程度，制定相關(guān)法律為系統(tǒng)提供強(qiáng)力保障。此外，政府大力改善公共交通服務(wù)水平，為出行者提供可靠的備選出行方案。

區(qū)域許可證制度和公路收費(fèi)制度的實施，雖然沒有阻止小汽車的繼續(xù)增長，但是高峰時段進(jìn)入中心商業(yè)區(qū)的交通量依舊保持在措施實施前的水平，說明新加坡的收費(fèi)措施對控制交通流量和緩解交通擁堵效果明顯。

2.2 倫敦

倫敦于2003年開始實施道路擁堵收費(fèi)政策，在市中心劃出面積約21km2的收費(fèi)控制區(qū)域，占大倫敦區(qū)域總面積的1.3%，并以內(nèi)環(huán)路作為收費(fèi)控制區(qū)域邊界，在邊界線上設(shè)置174個出入控制點，對進(jìn)入收費(fèi)控制區(qū)域的車輛進(jìn)行收費(fèi)。收費(fèi)時段為工作日的7：00～18：30，費(fèi)費(fèi)率為每車每天5英鎊。除了每日支付外，還提供周通行證、月通行證和年通行證，費(fèi)率與每日支付相同。收費(fèi)對象主要是進(jìn)入收費(fèi)區(qū)域的外來車輛。為保證政策的公平性，此區(qū)域內(nèi)的居民可享受90%的擁堵收費(fèi)減免，藍(lán)色徽章持有者不需要繳納擁堵費(fèi)，為殘疾人服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)、救援隊以及軍隊等的車輛也不需要繳納擁堵費(fèi)。

在實施擁堵收費(fèi)措施的同時，倫敦政府還設(shè)立了低排放區(qū)域，以汽車排放的尾氣量為依據(jù)進(jìn)行收費(fèi)。低排放區(qū)域包括了整個大倫敦區(qū)域，對象包括柴油卡車、公交車、大貨車、大排量房車、面包車及特種車輛。對于進(jìn)入低排放區(qū)域的車輛進(jìn)行尾氣排放檢測，尾氣排放量超出排放標(biāo)準(zhǔn)需要支付額外費(fèi)用，排放標(biāo)準(zhǔn)因車型不同存在差異。

然而這些措施實施后，倫敦收費(fèi)區(qū)內(nèi)總流量的減少并不明顯，而且其它區(qū)域的出行延誤反而有所上升。主要原因是政府對公共交通的支持力度不足，公共交通對居民出行選擇的吸引力不大。同時，缺乏相應(yīng)的法律保障，以及對擁堵收費(fèi)的使用不明確。

2.3 首爾

首爾于1996年11月開始實施路段收費(fèi)，收費(fèi)路段是連接首爾中心區(qū)域的主干道路。收費(fèi)方式是按次收費(fèi)，收費(fèi)金額為2000韓元（折合人民幣約10元），收費(fèi)時段為工作日7：00-21：00，收費(fèi)對象為除公交車、出租車、貨車之外的全部車輛，其中乘坐人數(shù)3人以上、殘疾人用車及公務(wù)車輛屬于免征范圍，小排量及參與小汽車自律停駛制度的車輛獲得50%的減免優(yōu)惠。endprint

盡管首爾的小汽車保有量從1996年的217萬輛增長到2006年的286萬輛，增幅達(dá)31.8%，但是收費(fèi)控制道路上交通流量僅增長2.4%。收費(fèi)路段的行駛速度也有明顯提高，其中南山一號隧道提速87%，三號隧道提速156.2%，成效顯著。

然而，隨著時間的推移，免征和減免的車輛保有量不斷增加，而且越來越多的車輛利用周邊的免費(fèi)道路繞行，擁堵收費(fèi)措施的效果不斷下降。

3 影響擁堵收費(fèi)政策實施效果的主要因素

3.1 有無私家車

擁堵收費(fèi)政策會使大多數(shù)無車人群受益，因為擁堵收費(fèi)政策實施后，小汽車的使用受到限制，交通會更通暢，出行體驗會有所提升。然而，擁堵收費(fèi)政策的實施將在某種程度上不可避免地?fù)p害有車居民的利益。S.Jaensirisak等人對英國倫敦和利茲居民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)有車人群認(rèn)為相應(yīng)稅收已經(jīng)足夠，政府額外征收擁堵費(fèi)是并不合理。此外，他們認(rèn)為政府通過征收擁堵費(fèi)減少小汽車的使用并不明智，因為放棄使用小汽車會給他們帶來更多的不便。陳謙、孫朝苑在2015對成都居民的調(diào)查中也指出，平時選擇公交交通出行的調(diào)查對象幾乎都樂于接受擁堵收費(fèi)；而在有車人群中，反對該政策的人數(shù)多于支持人數(shù)。

3.2 公共交通服務(wù)水平

倫敦的案例說明如果公共交通水平?jīng)]有一定的提升，擁堵收費(fèi)政策的實施效果并不明顯，甚至出現(xiàn)了“越收越堵”的現(xiàn)象。S.Jaensirisak等人的研究從公眾支持率的角度印證了這一點：當(dāng)政府只是單純實施擁堵收費(fèi)方案，而不承諾改善公共交通設(shè)施時，公眾的支持率為30%；如果承諾將擁堵收費(fèi)的收入用于改善公共交通設(shè)施時，支持率則上升到了57%。陳謙、孫朝苑的調(diào)查也指出，支持擁堵收費(fèi)的人群最關(guān)系的問題是擁堵收費(fèi)的款項是否用于公共交通的改善。

3.3 政策的社會公平性

不同出行者的收入、時間價值、出行需求彈性等方面是存在差異的，因此擁堵收費(fèi)對不同出行者的影響和負(fù)擔(dān)是由差別的。Arnott等的研究表明，收入排名在后20%人群，上下班時間是缺乏彈性的；而高收入者，出行時間具有較多彈性。因此，擁堵收費(fèi)會使部分出行時間緊張的低收入者被迫承擔(dān)高額的擁堵費(fèi)，其他低收入者由于轉(zhuǎn)向公共交通或被擠出最佳出行路徑、最佳通行時間而增加了出行時間；對于高收入者而言，盡管最佳出行路徑、通行時間的擁堵收費(fèi)較高，但是由于交通擁堵的緩解而減少的出行時間，能夠為他們帶來更大的受益。另外，還存在私家車和公務(wù)車的社會不公平。在我國大中城市，越是中心城區(qū)，公務(wù)車的使用比例就越大。私家車的擁堵費(fèi)用由車主承擔(dān)，而公務(wù)車的擁堵費(fèi)用卻由納稅人承擔(dān)。擁堵收費(fèi)政策在某種程度上抑制了私家車的使用，但是卻有可能鼓勵公務(wù)車的使用。

3.4 公眾對擁堵收費(fèi)的認(rèn)知程度

陳謙、孫朝苑的調(diào)查結(jié)果指出，了解擁堵收費(fèi)的人群對政策的接受程度明顯高于不了解擁堵收費(fèi)的人群。如果公眾并不了解擁堵收費(fèi)的機(jī)制、具體標(biāo)準(zhǔn)和目的，特別是習(xí)慣于駕駛小汽車出行的群體，很容易對擁堵收費(fèi)持懷疑和抵觸態(tài)度。而當(dāng)公眾對擁堵收費(fèi)政策具有了一定認(rèn)知，認(rèn)識到擁堵收費(fèi)的益處，對政策的接納程度也會相應(yīng)提高。

4 結(jié)論與建議

4.1 綜合運(yùn)用配套措施

擁堵收費(fèi)的實質(zhì)是減少小汽車在高峰時段、擁堵路段的使用量，引導(dǎo)駕駛者改變用車習(xí)慣、改變出行選擇，鼓勵市民放棄小汽車而轉(zhuǎn)向公共交通。如果政府對公共交通的支持力度不大，公共交通服務(wù)水平不高，則會阻礙有車居民從小汽車出行向公共交通出行的轉(zhuǎn)變，有可能發(fā)生“濺出效應(yīng)”，導(dǎo)致市中心的擁堵轉(zhuǎn)移到收費(fèi)區(qū)周邊路段，造成新的擁堵。而如果政府能夠在征收擁堵費(fèi)用的同時，提供高質(zhì)量的公共交通服務(wù)，再輔以小汽車限號限行、小汽車數(shù)量調(diào)控、停車需求管理等措施，就可以事半功倍地引導(dǎo)市民轉(zhuǎn)變出行方式。

4.2 合理分配擁堵收費(fèi)款項

擁堵收費(fèi)的使用和再分配必須體現(xiàn)“取之于民，用之于民”的原則，將款項投入到城市公益事業(yè)，特別是公共交通的改善上。同時，制定相應(yīng)的法律法規(guī)明確擁堵收費(fèi)的使用，制定監(jiān)督機(jī)制，對于征收過程和費(fèi)用流向做到信息公開透明。

4.3 設(shè)計公平的收費(fèi)體系

在設(shè)計擁堵收費(fèi)體系時，應(yīng)該充分考慮不同群體之間的差異，在費(fèi)率上充分體現(xiàn)不同人群時間成本、出行靈活性等方面的差異。同時，推進(jìn)公務(wù)車改革，多種方式結(jié)合加強(qiáng)公務(wù)車使用的管理。

4.4 廣泛宣傳擁堵收費(fèi)政策

提高公眾對擁堵收費(fèi)政策的認(rèn)識程度有助于推動政策的實施。要加大宣傳力度，將抽象的擁堵收費(fèi)概念具象化，讓公眾認(rèn)識到征收的擁堵費(fèi)用將再投入于城市公益事業(yè)包括公共交通的改善，擁堵收費(fèi)并不是簡單的“一刀切”，而是分時段、分路段、分車輛類型，根據(jù)道路狀況制定費(fèi)率，擁堵收費(fèi)目的是合理分流引流、治理交通擁堵、改善市民的生活環(huán)境。

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