周 強(qiáng)，齊書春

基于PPP模式的英國社區(qū)體育發(fā)展研究

周 強(qiáng)，齊書春

采用文獻(xiàn)資料等方法，對英國PPP模式發(fā)展社區(qū)體育的原因、效果和不足以及啟示進(jìn)行分析，旨在為我國發(fā)展社區(qū)體育提供參考。結(jié)果發(fā)現(xiàn)英國模式對充實資金、完善設(shè)施、強(qiáng)化關(guān)系和打造典范的效果顯著。指出搭建平臺、完善制度、培育主體和提升質(zhì)量是我國促進(jìn)社區(qū)體育發(fā)展的路徑。

PPP模式；地方伙伴關(guān)系；社區(qū)體育；公共體育資源

前言

黨的十八屆五中全會提出了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展的戰(zhàn)略[1]。具體到公共體育服務(wù)來說，就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；同時注重機(jī)會平等，實現(xiàn)人民共享公共體育服務(wù)。但我國多年來形成的公共體育服務(wù)供給的城鄉(xiāng)二元格局在短時期內(nèi)難以改變。這意味著，在財政撥款有限的條件下，怎樣實現(xiàn)公共體育服務(wù)協(xié)調(diào)和共享發(fā)展成為當(dāng)前我國一個重要的課題。

在發(fā)達(dá)國家中，英國也發(fā)生了社區(qū)體育服務(wù)供給的區(qū)域差異和分享的群體差異問題。英國政府試圖通過提高貧困社區(qū)居民體育活動參與率來推進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，通過公私合營(Public-Private-Partnership，以下簡稱PPP模式)來實現(xiàn)社區(qū)體育服務(wù)均衡發(fā)展，讓國民共享公共體育服務(wù)[2]。也就是說，加強(qiáng)政府部門與地方公共服務(wù)供給主體、第三部門、地方團(tuán)體和企業(yè)部門等的合作，構(gòu)建地方伙伴關(guān)系，形成戰(zhàn)略共享、資金眾籌、服務(wù)協(xié)同、共同管理，促進(jìn)社區(qū)體育資源優(yōu)化配置。本研究分析英國基于PPP模式發(fā)展社區(qū)體育的原因、效果、問題和啟示，旨在為我國社區(qū)體育的協(xié)調(diào)和共享發(fā)展提供參考。

1 英國基于PPP模式發(fā)展社區(qū)體育的原因

第一，促進(jìn)地域發(fā)展的需要。在20世紀(jì)80年代以后，英國出現(xiàn)了貧富差距擴(kuò)大、地方不穩(wěn)定和國民醫(yī)療費(fèi)上升等問題[3]。這些問題倒逼英國政府必須重視發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，關(guān)注社區(qū)體育發(fā)展。1997年布萊爾政府在落后地區(qū)推進(jìn)了地方再生政策，試圖通過社會融合政策解決地方貧困和國民運(yùn)動不足等問題[2]。到2010年止，在英格蘭49個郡確立了多層次的社區(qū)體育發(fā)展的伙伴關(guān)系[4]，確立了社區(qū)體育發(fā)展的PPP模式，有效地推進(jìn)了地方社會包容性發(fā)展。

第二，提高國民體育參與率的需要。一是國民體育活動參與率低。16歲以上英國人的21.8%參與了每周3次、每次30min以上的中等強(qiáng)度的休閑或體育活動，但在過去4周內(nèi)沒有參與過體育活動的占57.5%[4]。二是種族差異。在南亞后裔和非洲后裔的社區(qū)居民的體育活動參與率比一般英國人要低很多[5]。三是區(qū)域差異。農(nóng)村社區(qū)居民的體育參與率也要低于全國平均水平，并且貧困讓許多人遠(yuǎn)離了體育[6]。

第三，完善社區(qū)體育資源配置的需要。一是每年體育預(yù)算過少。2004-2010年的體育預(yù)算與文化傳媒體育部(以下簡稱DCMS)全體支出的比例較低，最小為3.45%，最大也只有15.90%[4]。二是人均體育預(yù)算偏少。以2005年為例，英國人均為21英鎊，與同期法國的110英鎊和澳大利亞的51英鎊相比，差距較大[7]。三是公共體育服務(wù)質(zhì)量低下。英國多數(shù)的公共體育設(shè)施的運(yùn)營由自治體與運(yùn)營方直接簽約，由于運(yùn)營方優(yōu)先考慮經(jīng)營成本，服務(wù)質(zhì)量難以保證[4]。

第四，促進(jìn)社會融合的需要。上世紀(jì)80年代，撒切爾夫人政府對大眾體育漠不關(guān)心[8]，梅杰政府關(guān)注的依然是精英體育。1997年布萊爾政府在對精英體育重點(diǎn)給予財政支援的同時，也給予大眾體育以關(guān)注[9]。布萊爾政府的社區(qū)體育發(fā)展思路是一方面在貧窮地區(qū)重點(diǎn)提高國民體育參與率；另一方面采用PPP模式，節(jié)省社區(qū)體育財政預(yù)算。2010年以后卡梅倫政府進(jìn)一步削減了社區(qū)體育預(yù)算，強(qiáng)調(diào)私人投資，鼓勵地方當(dāng)局發(fā)展社區(qū)體育。

2 英國基于PPP模式發(fā)展社區(qū)體育的效果與問題

2.1 英國基于PPP模式發(fā)展社區(qū)體育的效果

第一，充實了公共體育資金。在確立了PPP模式之后，財源渠道得以擴(kuò)展[4]：一是國營彩票的公益金。1994年開始發(fā)行國營彩票，公益金的1/6分配給英國體育理事會，然后再分配給各體育協(xié)會。2004年DCMS獲得17億684萬英鎊，到2010年獲得17億9954萬英磅[4]。二是足球財團(tuán)的支援資金。足球財團(tuán)每年會獲得英格蘭足球協(xié)會、英超和政府部門提供的1500萬英鎊的資金，援助地方足球場和俱樂部的施設(shè)建設(shè)。三是足球場改善基金。該基金在2007年設(shè)立，每年資助3600萬英鎊發(fā)展草根體育，其中設(shè)施建設(shè)費(fèi)為3000萬英鎊，體育設(shè)施安全維護(hù)費(fèi)用為600萬英鎊。四是民間企業(yè)贊助。英國有2000家以上的企業(yè)每年贊助費(fèi)超過2億英鎊，資助優(yōu)秀運(yùn)動員和推廣草根體育。

第二，完善了體育設(shè)施。一是英國政府通過“Places People Play”的實施，改建1000個地方體育俱樂部；二是足球財團(tuán)自2000年成立以來，資助設(shè)施建設(shè)超1500個，資助地方體育活動超2400次，建設(shè)足球更衣室690個以上、更換人造草坪350塊以上，為超過30萬的青少年提供足球運(yùn)動服裝；三是民間資金發(fā)展草根體育。到現(xiàn)在為止，一共實施了總額在4800萬英鎊以上的6000個以上的計劃[4]；四是針對體育公共服務(wù)質(zhì)量低下問題，2000年布萊爾政府實施了“最佳價值”制度，政府開始重視設(shè)施運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量[7]。

第三，強(qiáng)化了伙伴關(guān)系。英國體育行政的特征是DCMS通過與英國體育理事會和英格蘭體育理事會等公共機(jī)關(guān)合作，連接各種部門執(zhí)行體育政策[9]。DCMS圍繞國營彩票公益金的分配、構(gòu)筑了與上述公共機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系。英國體育理事會和英格蘭體育理事會，利用國庫和國營彩票公益金作為公共財源，與DCMS締結(jié)協(xié)定，全權(quán)將這些財源分配給各單項體育協(xié)會、各體育團(tuán)體、地方體育俱樂部和相關(guān)社會組織，并督促、檢查各團(tuán)體和組織計劃目標(biāo)的履行情況。在此過程中，這些部門、機(jī)構(gòu)或團(tuán)體之間相互合作、利益共享的伙伴關(guān)系得到了進(jìn)一步強(qiáng)化[4]。

第四，打造了地方伙伴關(guān)系典范。通過PPP模式配置公共體育資源，出現(xiàn)了較多成功的案例[7]。譬如，為了推廣草根體育而創(chuàng)造性地建立了街頭聯(lián)盟。該聯(lián)盟主要是通過足球改變草根的生活的慈善活動，它吸引了包括英格蘭體育理事會、足球基金會在內(nèi)的超過50個的合作伙伴。還譬如，英國利茲的“活躍的利茲，健康城市：身體活動戰(zhàn)略2008-2012”，創(chuàng)建了通過合作伙伴關(guān)系推進(jìn)一系列不同的體育發(fā)展規(guī)劃，并在規(guī)劃中確定了利茲的各種社會團(tuán)體的責(zé)任。

2.2 英國基于PPP模式發(fā)展社區(qū)體育的問題

第一，提升體育參與率效果有限。2010年調(diào)查結(jié)果顯示，英國體育俱樂部會員為1004萬人，占成年人口的23.9%，而2008年和2009年的調(diào)查結(jié)果分別為1024萬人和1007萬人，分別占成年人總?cè)丝诘?4.7%和24.1%[4]。也就是說，體育俱樂部會員有逐年減少的趨勢。

第二，政府發(fā)展大眾體育的態(tài)度搖擺不定。一是英國政府歷來重視精英體育，用于發(fā)展大眾體育的資金有限。二是不同政黨執(zhí)政理念不同。布萊爾政府使用彩票公益金，鼓勵地方政府運(yùn)用地方伙伴關(guān)系發(fā)展大眾體育；但卡梅倫政府反對利用公共支出發(fā)展大眾體育，只是通過彩票公益金進(jìn)行援助。但近年彩票公益金已有減少的傾向，民間資本也同樣在減少，大眾體育資金難以為繼[8]。三是DCMS部長不斷更替。不同的部長上任后提出不同的政策，各相關(guān)部門和地方政府難以跟上政策的變化，政策的可持續(xù)性缺乏，產(chǎn)生“政策過?！盵7]。

第三，管理機(jī)構(gòu)組織失靈。地方伙伴關(guān)系本身由不同的利益相關(guān)者組成，政府臨時性的或不一致的政策，有可能導(dǎo)致政府部門與民間組織之間相互指責(zé)，組織失靈現(xiàn)象時有發(fā)生[10]。可能會出現(xiàn)了以下問題：一是相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)已經(jīng)不能反映出國民對體育的需求，人浮于事。二是負(fù)責(zé)社區(qū)體育事務(wù)的機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量水平低下，有關(guān)彩票公益金的使用過于官僚化和復(fù)雜化。三是隨著政權(quán)的更替，部分相關(guān)組織或被重新組建或被政府解散。組織機(jī)構(gòu)的無端更迭，較大地影響了相關(guān)工作的開展。

3 英國基于PPP模式發(fā)展社區(qū)體育的啟示

首先，搭建利用PPP模式發(fā)展社區(qū)體育的平臺。英國各屆政府都強(qiáng)調(diào)公私部門通過合作、創(chuàng)造和創(chuàng)新等功能機(jī)制構(gòu)建合作伙伴關(guān)系[10]。其中，合作在這3者之中占主導(dǎo)地位。也就是說，英國模式利用制度創(chuàng)新，創(chuàng)造性地構(gòu)建各組織間的伙伴關(guān)系，加強(qiáng)合作，實現(xiàn)協(xié)調(diào)和共享發(fā)展。這與我國當(dāng)下的五大發(fā)展理念[1]一致。因此在構(gòu)建我國的社區(qū)體育服務(wù)合作平臺時，也應(yīng)做到齊心協(xié)力，加強(qiáng)合作，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動，促進(jìn)我國社區(qū)體育資源配置優(yōu)化升級。

其次，完善社區(qū)體育資源配置的制度體系。迄今我國PPP模式的相關(guān)立法不完善[11]。當(dāng)務(wù)之急要著力解決以下問題：一是公私合作的運(yùn)作機(jī)制與現(xiàn)行法律之間的協(xié)調(diào)，政府出資和出資性質(zhì)的法律依據(jù)問題；二是明確政府部門的監(jiān)管責(zé)任，明確各合作伙伴的責(zé)權(quán)利關(guān)系；三是確定合作伙伴的加入或退出機(jī)制，讓合作伙伴享有加入或退出的法律自由。

再次，加強(qiáng)PPP模式的主體培育。第一，培育風(fēng)清氣正的競爭環(huán)境生態(tài)。確保投招標(biāo)制度的公開、公正、公平和透明；健全產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，保護(hù)合作主體的權(quán)益。第二，建設(shè)配套體制。如完善科學(xué)決策機(jī)制，吸取英國自上而下的決策機(jī)制[7]的教訓(xùn)，建設(shè)自下而上的決策機(jī)制，以此減少政府部門隨意決策的概率；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策體系，突破現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元的制度設(shè)計。第三，加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，形成政府部門、企業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)合作的人才培養(yǎng)機(jī)制。

最后，提升社區(qū)體育服務(wù)的質(zhì)量。2000年英國布萊爾政府加強(qiáng)了對社區(qū)體育服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注，繼而在2002年實施了“綜合績效評價”制度[4]。我國也應(yīng)參考英國模式，構(gòu)建社區(qū)體育服務(wù)監(jiān)管和績效評價體系，提升服務(wù)質(zhì)量。為此，第一，構(gòu)建合作監(jiān)督體系。如政府部門應(yīng)加強(qiáng)對合作伙伴的監(jiān)督，確保合作伙伴的行為符合公共利益[3]；對社區(qū)體育服務(wù)提供方是否按質(zhì)按量履約進(jìn)行監(jiān)督和考核，并把考核結(jié)果與援助資金的分配掛鉤[8]。第二，構(gòu)建科學(xué)的公共體育服務(wù)質(zhì)量評價體系。如確定科學(xué)的服務(wù)質(zhì)量評價的指標(biāo)體系；探索第三方評價機(jī)制，確保服務(wù)質(zhì)量評價客觀、公正；考慮到公眾是社區(qū)體育服務(wù)的消費(fèi)者，因此要把公眾的評價作為一個重要指標(biāo)納入服務(wù)質(zhì)量考核體系。

4 結(jié)語

英國通過PPP模式發(fā)展社區(qū)體育，對資金的籌集、體育設(shè)施的修繕和各相關(guān)部門間的伙伴關(guān)系的強(qiáng)化起到了重要的作用，為發(fā)展社區(qū)體育提供了一種新的模式。借鑒英國經(jīng)驗，我國應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)換政府角色，構(gòu)建PPP模式發(fā)展社區(qū)體育。為此，構(gòu)建公私合作平臺、完善相關(guān)制度、培育資源配置主體和提高社區(qū)體育服務(wù)質(zhì)量等是推動社區(qū)體育的發(fā)展的重要措施。

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Research on the Development of Community Sports in UK Based on PPP Mode

Zhou Qiang，Qi Shuchun

This paper analyzes the causes, effects and shortcomings of the development of community sports in UK PPP mode, and provides references for the development of community sports in China by using literature and other methods. It is founded that the UK model has a significant effect on funding, facilities, relationships and models. It is pointed out that building a platform, perfecting the system, cultivating the main body and improving the quality are the paths to promote the development of community sports in our country.

PPP model, local partnership, community sports, public sports resources

江西省高校人文社會科學(xué)研究項目(項目編號：TY1423)；江西省社會科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃項目(項目編號：14TY10)

周強(qiáng)(1970-)，男，湖南綏寧人，副教授，博士，研究方向：體育人文社會學(xué)。

南昌大學(xué)體育系，江西 南昌 330031 Sport Department of Nanchang University, Nanchang 330031, Jiangxi, China.

G80

A

1005-0256(2017)01-0013-3

10.19379/j.cnki.issn.1005-0256.2017.01.007