文/中國音樂學(xué)院 程鴿

淺談公務(wù)用車制度改革
—— 以市屬高校中國音樂學(xué)院為例

文/中國音樂學(xué)院 程鴿

2016年10月，北京市對行政事業(yè)單位開始新一輪公車改革。此文的目的是為了解決北京市屬高校在公車改革后出現(xiàn)的新問題，以期建立更加科學(xué)合理的公務(wù)出行管理模式，從而為北京市教育事業(yè)的發(fā)展提供更好的服務(wù)保障。通過梳理國家和北京市在整個公車改革過程中頒布的相關(guān)規(guī)章制度和實際效果，結(jié)合當前市屬高校公務(wù)出行的情況，探討本次公車改革后市屬高校普遍存在的公務(wù)出行難題和因法規(guī)性而產(chǎn)生的資產(chǎn)浪費問題，并針對發(fā)現(xiàn)的問題提出自己的思考和建議。

公車改革；市屬高校；社會化；更新置換

公務(wù)車輛，一般指的是黨政機關(guān)和全額撥款事業(yè)單位及其工作人員的公務(wù)活動用車。多年以來，公務(wù)用車制度改革是國家和各級地方及公眾關(guān)注的熱點和難點問題。各方對公車制度改革的呼聲從未停止。

一、國家層面的公車改革情況

20世紀80年代后期，中央和地方政府便開始了對公務(wù)用車制度改革的思考和探索。這一時期我國政府機構(gòu)的改革觸及到了公務(wù)用車制度的改革，是公車改革的起步階段。因牽涉各方面的利益比較復(fù)雜，有些地方的改革雖然取得了一定的成效，但效果并不明顯。

20世紀90年代中期，國家黨政機關(guān)相繼出臺了政策法規(guī)和規(guī)范性的文件，對當時的公務(wù)用車進行了必要的規(guī)范和管控，這標志著我國公務(wù)用車改革的進一步深化，起到了一定的積極作用。但也出現(xiàn)了公車與專車混淆、公車私用、公務(wù)用車管理與改革沒有嚴格執(zhí)行相關(guān)文件要求等問題。

20世紀90年代末，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于調(diào)整黨政機關(guān)汽車配備使用標準的通知》（廳字〔1999〕5號）。通知中提出了公開競價、統(tǒng)一購置的原則，并規(guī)定了不同級別配車的價格限制及要求，以遏制購買高檔公務(wù)用車的現(xiàn)象。

2000年至2009年，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，國內(nèi)汽車產(chǎn)業(yè)有了新變化，汽車市場景象繁榮，車型較多，價格逐年降低。以前的規(guī)章制度難以對公務(wù)用車的浪費和頻繁更換車型等行為形成強有力的約束，于是國務(wù)院在2003年、2004年、2008年相繼頒布了《中華人民共和國采購法》（中華人民共和國主席令〔第68號〕）《中央國家機關(guān)公務(wù)用車編制和配備標準的規(guī)定》（國管財〔2004〕120號）《中央和國家機關(guān)進一步加強節(jié)油節(jié)電工作和深入開展全民節(jié)能行動具體措施的通知》（國管辦〔2008〕293號）等文件，詳細規(guī)定了公務(wù)用車報廢的年限，進一步降低了公務(wù)用車的配備標準，使公車采購制度更加明確并具體可行，有效控制了新車更換的頻率，限制了公車數(shù)量的過快增加，全國各地也出現(xiàn)了大規(guī)模的公車改革現(xiàn)象，這一時期的公務(wù)用車制度改革正在穩(wěn)步向前，逐步成熟。

通過以上四次對公車制度改革的嘗試和探索，逐漸形成了我國當時普遍實行的公務(wù)用車管理制度。即：“一是實行統(tǒng)一管理、分級負責，接受紀檢、監(jiān)察和財政部門的監(jiān)督。從中央國家機關(guān)到縣一級黨政機關(guān)都以本級機關(guān)事務(wù)管理局為管理主體，具體負責上述規(guī)定管理范圍內(nèi)公務(wù)車輛的編制、配置、更換、調(diào)配和維修等管理工作。二是實行編制管理，控制公車數(shù)量。按‘三定方案’確定車輛編制數(shù)量，按干部級別及機關(guān)工作人員數(shù)量確定公車數(shù)量及標準。三是實行統(tǒng)一采購制度，按照等價擇優(yōu)等質(zhì)擇廉的原則公開競價、統(tǒng)一購置。四是實行定點維修制度。五是規(guī)范公車的報廢拍賣。”

國務(wù)院在批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見的通知》（國發(fā)〔2010〕15號）中提到，要“研究推進中央國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革”。同年11月底，國家發(fā)展改革委啟動了中央國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革的調(diào)研工作。

2011年，財政部下發(fā)了《關(guān)于黨政機關(guān)公務(wù)用車預(yù)算決策管理辦法》（財行〔2011〕9號），明確規(guī)定黨政機關(guān)公務(wù)用車實行編制管理。中辦、國辦印發(fā)了新的《黨政機關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》（中辦發(fā)〔2011〕2號），文件規(guī)定“中央和國家機關(guān)一般公務(wù)用車編制按每20人不超過1輛確定；地方各級黨政機關(guān)一般公務(wù)用車編制標準，由各省、自治區(qū)、直轄市參照中央和國家機關(guān)標準，結(jié)合工作需要和當?shù)貙嶋H情況確定”。

2012年，溫家寶同志在政府工作報告中提到要“深化公務(wù)用車制度改革”。

2013年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，規(guī)定“改革公務(wù)用車實物配給方式，取消一般公務(wù)用車，保留必要的執(zhí)法執(zhí)勤、機要通信、應(yīng)急和特種專業(yè)技術(shù)用車及按規(guī)定配備的其他車輛。普通公務(wù)出行由公務(wù)人員自主選擇，實行社會化提供”。

2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2014〕40號）和《中央和國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》（中辦發(fā)〔2014〕41號）。文件中提出：“取消一般公務(wù)用車，保留必要的機要通信、應(yīng)急車輛，取消副部級（不含）以下領(lǐng)導(dǎo)干部用車，普通公務(wù)出行社會化，適度發(fā)放公務(wù)交通補貼”。

文件中的公務(wù)交通補貼并不是完全按照人頭發(fā)放，而是要根據(jù)不同工作性質(zhì)靈活掌握。不能理解成改革性補貼，更不能簡單地解讀成普遍發(fā)放的福利性質(zhì)的補貼。

2015年，中央公務(wù)用車制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《中央事業(yè)單位公務(wù)用車制度改革實施意見》（中車改〔2015〕35號）。文件中明確規(guī)定了黨中央、國務(wù)院直屬事業(yè)單位機關(guān)本級公務(wù)用車制度改革2016年上半年完成；各部門所屬在京事業(yè)單位公務(wù)用車制度改革2016年底前完成；京外中央事業(yè)單位公務(wù)用車制度改革，按屬地化原則，與地方同步完成。

二、北京市公車改革情況

北京市的公車改革也一直在跟隨國家的車改政策逐步推進。

早在2001年就以大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)作為本市車改的首個試點，率先嘗試“貨幣化”公車制度改革。

西紅門鎮(zhèn)的公車改革實施三年后，除房山區(qū)琉璃河鎮(zhèn)、平谷區(qū)夏各莊鎮(zhèn)隨之跟進以外，北京市各區(qū)縣對外公開的資料中，再沒有其他新的區(qū)縣跟進公車改革。

現(xiàn)在看來，這種自下而上的公車改革，沒有達到預(yù)想的效果，是因為改革進行的不夠徹底，化解矛盾和問題不夠深入，是被動式改革，也有體制上的原因。

2016年10月，北京市公務(wù)用車制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組面向全市印發(fā)了《北京市事業(yè)單位公務(wù)用車制度改革工作實施意見》的通知（京車改發(fā)〔2016〕1號）。通知要求按照中央和本市公車制度改革計劃，結(jié)合本市公車制度改革工作進展實際情況，市級和區(qū)級黨政機關(guān)直屬事業(yè)單位公務(wù)用車制度改革如無特殊情況，原則上要在2016年12月31日前基本完成。

三、中國音樂學(xué)院公車改革情況

作為市屬行政事業(yè)單位，自20世紀90年代末進行后勤社會化改革開始，各市屬高校就結(jié)合實際校情進行了公車改革的嘗試。

中國音樂學(xué)院于2001年劃歸北京市管轄后，根據(jù)要求實施高校后勤社會化改革，同時一并對公務(wù)用車進行了改革。因當時沒有上級主管部門關(guān)于公車改革的相關(guān)文件，只能根據(jù)學(xué)校實際情況，將原先由行政處管理的車隊取消，精減人員后僅留2名司機和2輛轎車，其職能納入學(xué)校辦公室統(tǒng)一管理，后又成立交通科具體負責。

2001年改革之初，學(xué)校公務(wù)和外事活動用車量不是很多，故2名司機勉強能夠應(yīng)付工作需要。此后隨著社會經(jīng)濟發(fā)展及上級部門的工作部署與學(xué)校各項工作的增加，依據(jù)相關(guān)規(guī)定和標準，學(xué)校逐漸添加購置了車輛，但專職司機仍然只有2名。

到2008年，學(xué)校擁有的車輛數(shù)量基本能夠滿足各部門和校級領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)出行的需求。經(jīng)會議討論研究，為節(jié)約開支，降低聘用專職司機帶來的資金成本，在專職司機嚴重不足的情況下，在學(xué)校無大量集中用車的情況下，在和其他兄弟院校交流調(diào)研后，允許校級領(lǐng)導(dǎo)自駕車公務(wù)出行。學(xué)校辦公室起草了《關(guān)于院領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)用車的相關(guān)規(guī)定》，作為學(xué)校內(nèi)部的一個管理依據(jù)。

2014年后，由于學(xué)校事業(yè)發(fā)展和對外交流的需要，司勤人員增加到了4名。2015年學(xué)校正式下發(fā)了《關(guān)于院領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)用車的相關(guān)規(guī)定（試行）》《學(xué)院公務(wù)用車管理規(guī)定（試行）》兩個紅頭文件，使學(xué)校的公務(wù)用車管理制度進一步得到了規(guī)范。

2016年10月，根據(jù)《北京市公務(wù)用車制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)<北京市事業(yè)單位公務(wù)用車制度改革工作實施意見>的通知》（京車改發(fā)〔2016〕1號）精神，結(jié)合學(xué)校工作實際，經(jīng)學(xué)校公務(wù)用車改革領(lǐng)導(dǎo)小組集體討論，制定了《中國音樂學(xué)院公務(wù)用車制度改革工作方案》（國音院〔2016〕34號），上報市教委后獲得批準。

學(xué)校改革前原有公車12輛，改革時取消4輛，保留8輛。取消的車輛在規(guī)定時間內(nèi)上交市教委車改辦統(tǒng)一處理。保留的車輛在規(guī)定時間內(nèi)完成了公務(wù)用車標識化的粘貼工作。

改革前，學(xué)校公車管理運行模式和人員配置就已經(jīng)不適應(yīng)學(xué)校事業(yè)的發(fā)展，借此契機，按照北京市教委車改辦的要求，在本次公車改革中，學(xué)校采取了內(nèi)部轉(zhuǎn)崗的辦法，妥善安置了2名不再適宜司機崗位且年齡偏大的人員；保留公務(wù)用車的標準、數(shù)量按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)采用實物保障，校級副職領(lǐng)導(dǎo)取消實物配備以發(fā)放交通補貼的方式進行，補貼標準參照北京市黨政機關(guān)公務(wù)交通補貼標準執(zhí)行；學(xué)校有重大事項和活動時采取短時租賃社會車輛的方式；其他人員公務(wù)出行采取實報實銷的方式，從嚴從緊執(zhí)行。首先要填寫學(xué)校公務(wù)出行申請記錄單，要求部門負責人先簽字確認公務(wù)用車，再到交通科審核并預(yù)約；如學(xué)校無車可派，再申請乘坐出租車出行，經(jīng)交通科初審和黨院辦主任簽字同意后，方可乘坐出租車并憑申請單和票據(jù)到財務(wù)處報銷。

為配合公車改革，學(xué)校制定了實報實銷的財務(wù)專門規(guī)定，修訂了現(xiàn)有的學(xué)校公務(wù)車輛使用管理規(guī)定，使公務(wù)用車管理工作更加合理規(guī)范、有章可循。

本次公車改革，是市屬高校抓住機遇，優(yōu)化和提升公務(wù)用車管理制度與服務(wù)水平的具有實際意義的改革。

目前，學(xué)校各部門按照相關(guān)規(guī)定，履行公務(wù)出行財務(wù)報銷審批程序，運行尚可。后續(xù)將根據(jù)各部門反映的問題和實際情況，經(jīng)學(xué)校公務(wù)用車改革和使用領(lǐng)導(dǎo)小組討論研究后，加以調(diào)整和完善，確保學(xué)校公務(wù)出行管理工作更加合理規(guī)范。

四、改革后存在的問題

2017年3月，為了首都的藍天更多，空氣更凈，北京市要求國Ⅰ國Ⅱ機動車工作日停駛，學(xué)校保留的8輛車中4輛為國Ⅰ國Ⅱ，1輛限高限路段；工作日可用的3輛車中2輛為同一天限號停駛，限號時全校僅有一輛車可用。公務(wù)出行人員大部分乘坐公交車、出租車或用私家車前往。

有些緊急和重要公務(wù)如：機要件、人事檔案、財務(wù)票款、試卷、組織、紀檢、監(jiān)察、老干部等公務(wù)出行從安全和保密角度考慮，不適宜長期采用乘坐公交車、出租車或私家車的方法去辦理。對此，公務(wù)外出辦事人員頗感無奈。

五、思考與建議

筆者曾與其他幾所市屬高校交流探討，情況大致相同。

從中國音樂學(xué)院公車改革可以看出，一方面，市屬高校大量國Ⅰ國Ⅱ車輛停放車庫不能上路，造成了很大的資產(chǎn)浪費；另一方面，教職工公務(wù)出行卻沒有車用。長久下去，不利于發(fā)揮教職工的工作積極性，十分影響公務(wù)出行任務(wù)的順利完成，急需更新置換公務(wù)車輛。

另外，本次車改中有一項節(jié)支率的測算，是出于財政上的考慮。筆者認為高校的公車改革，不能單從節(jié)約了多少資金的角度來看。僅盯著車改前后財政支出的對比數(shù)值，這種對比意義并不大。而是應(yīng)從解決問題和教職工公務(wù)出行的順暢合理上來看。當然節(jié)約資金和減少支出也很重要，從學(xué)校改革后新方案運行三個季度的情況粗略計測，公務(wù)出行支出費用確實有一定的減少，但最終目的是既要節(jié)約成本還要提高公務(wù)出行的效率。

當前，這一輪事業(yè)單位公車改革已基本完成，上級主管部門已開始對參加車改的市屬高校進行摸查改革后公務(wù)出行的情況。

年底，政府辦公機構(gòu)將統(tǒng)一搬遷到通州區(qū)的北京市行政副中心，市屬高校也面臨搬遷到遠郊區(qū)的問題，勢必會給外出辦理公務(wù)的人員增加新的出行難度。

建議盡快為事業(yè)單位特別是市屬高校更新置換公務(wù)車輛，以緩解當前公務(wù)出行的窘境。使北京市高校在公車改革后，公務(wù)出行管理模式更加科學(xué)合理，為北京市教育事業(yè)的發(fā)展提供更好的服務(wù)保障。

[1]李強,公車管理制度的弊端與改革[J].重慶教育學(xué)院學(xué)報,2010(3):80—82.

[2]國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委.關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知(國發(fā)〔2010〕15號)[Z].2010-5-27.

[3]中共中央國務(wù)院.黨政機關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法(中辦發(fā)〔2011〕2號)[Z]..

[4]國務(wù)院總理溫家寶2012年政府工作報告二.2012年工作總體部署.

[5]中共中央國務(wù)院.黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例[Z]. 2013.

[6]中共中央國務(wù)院.中央和國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革方案(中辦發(fā)〔2014〕41號)[Z].