◎王翔

杭州市政協(xié)民主監(jiān)督的做法及啟示

◎王翔

民主監(jiān)督不是人民政協(xié)與生俱來的職能，它是隨著我國人民民主的深入發(fā)展和人民政協(xié)事業(yè)的不斷推進而逐漸被重視并得到加強的。自1982年政協(xié)章程修改首次提出“中國人民政治協(xié)商會議是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式，......對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協(xié)商，并通過建議和批評發(fā)揮民主監(jiān)督作用”，從而明確人民政協(xié)具有民主監(jiān)督的職能以來，人民政協(xié)民主監(jiān)督在1982年章程所開辟的政治空間中迅速成長，經(jīng)歷了一個從無到有、由弱而強、漸趨活躍的歷程。特別是一些地方政協(xié)，對民主監(jiān)督工作始終堅持在探索中推進，在實踐中完善，不斷創(chuàng)新形式，豐富內(nèi)容，百折不撓，馳而不息，使政協(xié)民主監(jiān)督工作呈現(xiàn)出勃勃生機。這其中，杭州市政協(xié)的探索實踐不僅豐富了政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式，而且觸發(fā)了對新形勢下政協(xié)民主監(jiān)督工作的思考。

一、杭州政協(xié)民主監(jiān)督的主要做法

長期以來，相對于政協(xié)政治協(xié)商、參政議政職能的發(fā)揮，民主監(jiān)督仍屬“短板”，處在一種“欲說還羞”、舉步維艱的狀況，現(xiàn)實工作中難以監(jiān)督、不敢監(jiān)督、監(jiān)督無效的情況或多或少地存在，既影響了政協(xié)民主監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，也挫傷了政協(xié)委員行使民主監(jiān)督權(quán)力的積極性。究其原因，既有體制機制方面的先天不足，又有理論上的疲軟滯后，還有現(xiàn)實操作中對于監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方法的認知模糊。對此，杭州市政協(xié)的突破路徑是：

1.推動人民政協(xié)民主監(jiān)督的制度化。制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程。由制度化帶動組織化和程序化，通過相應的制度安排，把人民政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式落實到具體的政治實踐中，這是尋求工作突破的一條好的途徑。2014年，杭州市政協(xié)協(xié)助中共杭州市委制定出臺了《中共杭州市委關于進一步加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》，具體明確人民政協(xié)民主監(jiān)督的八方面主要內(nèi)容，規(guī)范了人民政協(xié)民主監(jiān)督的十一種形式，主要為會議協(xié)商監(jiān)督、專項集體民主監(jiān)督、民主評議監(jiān)督、民主監(jiān)督員監(jiān)督、提案監(jiān)督、視察監(jiān)督、反映社情民意監(jiān)督、政情咨詢問政監(jiān)督、對口監(jiān)督、聯(lián)動聯(lián)合監(jiān)督、包括委員座談和網(wǎng)絡議政等形式的其他形式監(jiān)督。并且設定了民主監(jiān)督的知情溝通和督辦反饋、政協(xié)民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式協(xié)作配合、健全發(fā)揮民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士在民主監(jiān)督的重要作用三個機制。在市委文件下發(fā)后，市政協(xié)又進一步制定了“關于貫徹市委進一步加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見的實施辦法”，對開展民主監(jiān)督的程序作出具體安排，對每一種監(jiān)督形式的流程和要求予以明確。以市委文件為遵循，市政協(xié)還制定了《民主評議監(jiān)督工作辦法》、《關于委派民主監(jiān)督員的實施意見》（由市委批轉(zhuǎn)）、《主席會議開展民主協(xié)商監(jiān)督暫行辦法》、《關于對提案辦理工作實施民主評議的暫行辦法》等，這一系列制度規(guī)程的出臺，不僅使政協(xié)的民主監(jiān)督由“軟”變“硬”，而且使政協(xié)民主監(jiān)督職能的履行有了清晰的依據(jù)和遵循，程序更科學，操作更規(guī)范，評價更具體，效果更直觀。

2.制定具體明晰的民主監(jiān)督年度計劃。凡事預則立。從2014年起市政協(xié)就開始制定民主監(jiān)督年度計劃，2015年之后又將年度計劃提格為市委、市政府、市政協(xié)三家辦公廳聯(lián)合以市委辦文件形式下發(fā)。在年度計劃中對各類民主監(jiān)督形式所包含的監(jiān)督內(nèi)容予以確認，同時明確每項監(jiān)督活動的牽頭領導、參與領導、協(xié)調(diào)人和牽頭單位、參與單位以及實施時間。文件下發(fā)至各區(qū)、縣（市）黨委、政府、政協(xié)，市直屬各單位，市政協(xié)各界別小組、各專委會共同遵照執(zhí)行。制定年度民主監(jiān)督計劃的一個最大效力是改變了政協(xié)自拉自唱的一廂情愿，通過三辦聯(lián)合文件的下發(fā)，明確文件所列的民主監(jiān)督活動是市委、市政府、市政協(xié)的共同任務，市政協(xié)是受市委、市政府委托對某項事務開展民主監(jiān)督，這不僅大大提升了政協(xié)民主監(jiān)督的規(guī)格，也表明政協(xié)的民主監(jiān)督是一種政治監(jiān)督，它既是整體工作的一個重要組成部分，又是推動市委決策部署和市政府工作落實的積極有效環(huán)節(jié)。通過這樣的民主監(jiān)督，體現(xiàn)了政協(xié)同在一線、同上火線的政治作為和履職情懷，也使政協(xié)的履職化“虛”為“實”，由“軟”變“硬”。

3.著力提高政協(xié)民主監(jiān)督的組織化程度。民主監(jiān)督是政協(xié)章程賦予人民政協(xié)的一項神圣職能，各級政協(xié)委員會是履行這一職能的組織者牽頭者。但在以往的人民政協(xié)民主監(jiān)督形式中，通常以個體化監(jiān)督為主，主導權(quán)在被監(jiān)督單位。十屆杭州市政協(xié)組成以來，在繼承已有傳統(tǒng)同時，著力在提高民主監(jiān)督的組織化程度方面做了創(chuàng)新改進。一是委派民主監(jiān)督員。根據(jù)浙江省和杭州市“五水共治”要求，從2014年起向城管、農(nóng)辦、環(huán)保三家單位委派30名“五水共治”民主監(jiān)督員，對派駐部門“五水共治”工作開展情況開展駐點監(jiān)督。二是派駐民主監(jiān)督小組。2015年起，市政協(xié)精心挑選158名政協(xié)委員，組成18個政協(xié)民主監(jiān)督小組，對市法檢兩院及16個市直單位開展駐點式、經(jīng)常性民主監(jiān)督，監(jiān)督意見由市政協(xié)統(tǒng)一印制《監(jiān)督意見書》向被監(jiān)督單位反饋。三是開展民主評議監(jiān)督。根據(jù)市委、市政府工作中心，選擇一些社會各界比較關注的事項，如大氣環(huán)境綜合整治、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務運行等內(nèi)容，組織委員進行評議，提出意見。還組織委員參加“公述民評”電視問政，直接向“不作為”“不擔當”等懶政行為提出批評質(zhì)詢。四是開展專項集體民主監(jiān)督。圍繞助推市委市政府重大決策部署落實，如“浙商杭商回歸重點項目推進”、“打好城中村改造攻堅戰(zhàn)”、“勇奪大禹鼎”等，組織政協(xié)委員運用調(diào)研視察、座談走訪、問卷調(diào)查、明察暗訪等多種方式開展專項集體民主監(jiān)督，形成《民主監(jiān)督報告》報市委市政府閱批。有的專項集體民主監(jiān)督還采取了市區(qū)（縣、市）聯(lián)動方式，提升了監(jiān)督的力度。

4.努力增強民主監(jiān)督的成效。人民政協(xié)民主監(jiān)督是幫助黨和政府改進工作的重要方式，具有建設性和助力性。要提高政協(xié)民主監(jiān)督的積極性和持續(xù)性，必須研究如何增強民主監(jiān)督的成效。而提高成效的重點在于知情、履職、反饋三大環(huán)節(jié)。對此，杭州市政協(xié)從幾方面著手：一是強化知情明政渠道，每年安排若干次市政府主要領導及法檢兩院和政府重要部門主要領導向政協(xié)委員通報經(jīng)濟社會發(fā)展情況和年度重要工作。黨政部門作出重大工作決策和部署、召開重要會議時邀請本單位、本系統(tǒng)政協(xié)委員及政協(xié)派駐監(jiān)督員、特約監(jiān)督員參加。二是政協(xié)黨組或主席會議專題聽取被監(jiān)督單位辦理監(jiān)督意見情況匯報，并邀請擔任監(jiān)督員的政協(xié)委員參加，對辦理情況發(fā)表意見。三是對重點提案辦理情況進行民主評議，以“決策”為標準，將重點提案落實情況分為基本完成型、準備實施型、計劃決策型、留作參考型四類，有針對性地組織民主評議。四是增強政協(xié)民主監(jiān)督的剛性約束，以市委文件規(guī)定把重視支持和自覺接受政協(xié)民主監(jiān)督“三個列入”，即列入黨委政府督查機構(gòu)的督查內(nèi)容，列入黨委政府及其部門工作的年度考核內(nèi)容，列入檢驗黨政領導干部基本政治素養(yǎng)的一條重要標準和選拔任用干部的重要參考；對政協(xié)以《民主監(jiān)督報告》、《民主評議報告》、《民主監(jiān)督建議書》提出的重要監(jiān)督意見，黨政主要領導、分管領導要閱批；對因辦理不力造成不良后果和影響的，政協(xié)可向黨委政府提出責任追究建議，黨委政府要及時檢查處理并作反饋。

二、關于政協(xié)民主監(jiān)督的思考

杭州政協(xié)的生動實踐啟示我們，政協(xié)民主監(jiān)督不僅有章可依，而且舞臺廣闊，作為我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，政協(xié)民主監(jiān)督大有可為，前途光明。當前關鍵是要從認識上、理論上進一步廓清對政協(xié)民主監(jiān)督的認知和認同，增強理論自信和實踐自信。

1.政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)問題。2004年修訂的《政協(xié)章程》規(guī)定，中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。2006年出臺的《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》（［2006］5號）指出，“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督”。今年中辦發(fā)布的《關于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》又進一步明確人民政協(xié)民主監(jiān)督是“參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評、建議的方式進行的協(xié)商是監(jiān)督”。這就清楚表明：其一，民主監(jiān)督是人民政協(xié)作為我國國家政治架構(gòu)和制度設計的重要機構(gòu)的主要職能之一；其二，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是政治監(jiān)督。之所以是“政治監(jiān)督”，這是因為：第一，這是由人民政協(xié)組織的政治地位決定的。《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》指出，“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分”，其民主監(jiān)督是與我國基本政治制度相聯(lián)系的體制性監(jiān)督，理所當然具有很強的“政治性”。第二，人民政協(xié)民主監(jiān)督的重點是“黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況”，而“黨和國家重大方針政策和重要決策部署”本身就是政治行為。在地方的實踐中，政協(xié)的很多民主監(jiān)督內(nèi)容來自于黨委的交辦，這體現(xiàn)了黨委對政協(xié)的政治信任和政治倚重，據(jù)此所開展的民主監(jiān)督理應成為“政治監(jiān)督”，是促進黨委決策落實的一個環(huán)節(jié)。第三，政治是一個變量，當一件事項由孤立簡單的事物變?yōu)橐环N趨勢一種傾向而事關公共安全時，對這一事項的監(jiān)督檢查就寓含了政治的深意，譬如食品安全、疾病流行等，孤例時不足見怪，當集中到涉及廣大群眾的共同利益而成為公共事件時，對這類事件的處置進行民主監(jiān)督，這就有了政治監(jiān)督的寓意。

其三，政協(xié)民主監(jiān)督是一種協(xié)商式監(jiān)督。這種“協(xié)商式監(jiān)督”主要體現(xiàn)在：它是社會主義協(xié)商民主的重要實現(xiàn)形式。人民政協(xié)不是國家權(quán)力機關，開展監(jiān)督不是靠強制約束力，而是靠政治影響力；監(jiān)督只是手段和途徑，其方式和原則是協(xié)商，目的是協(xié)助黨和政府解決問題、改進工作，增進團結(jié)、凝心聚力；協(xié)商式監(jiān)督的原則要求政協(xié)的民主監(jiān)督必出于公、必出于和、必出于誠、必出于實，以有利于更好推動黨和政府大政方針和決策部署落實。

2.政協(xié)民主監(jiān)督的角色問題。政協(xié)不是政治協(xié)商的主體而是政治協(xié)商的載體和平臺，同樣在民主監(jiān)督中政協(xié)也不可能是主體，而是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動中，依據(jù)政協(xié)章程，“對國家機關及其工作人員的工作進行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監(jiān)督”。這里有幾個問題需要進一步明確：其一，政協(xié)是民主監(jiān)督的平臺，在政協(xié)的民主監(jiān)督中，唱主角的是參加政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士，他們是民主監(jiān)督的主體，通過政協(xié)履行職責，發(fā)揮作用。這其中，“通過”政協(xié)履行職能時其身份是監(jiān)督者，而“在”政協(xié)相互監(jiān)督時，既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者。其二，政協(xié)是民主監(jiān)督的組織者，并且是一種具有強烈主觀能動作用的組織者。在這種有組織的民主監(jiān)督活動中，政協(xié)是以集體面貌出現(xiàn)的，集體意識中蘊含著強烈的主體意識。沒有政協(xié)的組織化監(jiān)督，委員個人的作用就失去了組織的支撐。其三，政協(xié)民主監(jiān)督是間接監(jiān)督，它是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士代表自己所屬黨派團體的成員所進行的組織化監(jiān)督。非組織意志或非組織渠道進行的有關活動不能代表政協(xié)意愿，也就是說不通過政協(xié)組織進行的個人行為不能認定為是政協(xié)的民主監(jiān)督。這一點在現(xiàn)實考量中非常重要，它既可以防止個別委員借政協(xié)之名圖一己之快，又可以避免政協(xié)為個別委員不負責任甚至違反規(guī)矩的私自行為背書。

3.政協(xié)民主監(jiān)督的邊界問題。政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，與其他形式的監(jiān)督相比，有其特定的邊界。一是政治邊界。主要是指民主監(jiān)督的政治活動范圍，反映在民主監(jiān)督的內(nèi)容之中。從法律角度看，民主監(jiān)督可以對“國家憲法法律和法規(guī)實施情況”進行監(jiān)督，保證國家制定的法律法規(guī)真正得到貫徹落實；從政府角度看，人民政協(xié)可以對“大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執(zhí)行情況，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃落實情況、財政預算執(zhí)行情況”進行民主監(jiān)督；從個體看，人民政協(xié)可以對“涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況，國家機關工作人員遵紀守法、加強作風建設、密切聯(lián)系群眾、開展反腐倡廉等情況”進行民主監(jiān)督；從政協(xié)履職效應看，要對“政協(xié)提案、建議案和其他重要意見建議辦理情況”進行民主監(jiān)督。在地方政協(xié)的實踐中，這個邊界是有想象和發(fā)展空間的，運用好這個邊界，對于推進政協(xié)民主監(jiān)督是有幫助的。二是制度邊界。民主監(jiān)督要達到真正的政治有效性，需要制度來支撐。但人民政協(xié)的民主監(jiān)督又是一種非權(quán)力的監(jiān)督，帶有柔性，而制度化的政治監(jiān)督帶有剛性，容易轉(zhuǎn)化為權(quán)力監(jiān)督，這就產(chǎn)生了一種現(xiàn)實操作中的矛盾，民主監(jiān)督制度化過頭就會改變民主監(jiān)督的非權(quán)力性質(zhì)，制度化不足又會使民主監(jiān)督形式化、空虛化，這就要求民主監(jiān)督的制度化以不分權(quán)為基本原則，不能具有強制性，不應具有法律約束力，否則民主監(jiān)督就會發(fā)生政治變態(tài)。從地方實踐看，政協(xié)民主監(jiān)督的制度化主要應該著眼于明確監(jiān)督內(nèi)容，完善監(jiān)督形式，規(guī)范監(jiān)督程序，健全監(jiān)督機制，提高監(jiān)督實效上。三是社會邊界。政協(xié)是由界別組成的，委員行使民主監(jiān)督職責其背后所代表的是各自所在界別，所以從某種程度講這種監(jiān)督具有一定的社會性，但不能將政協(xié)的監(jiān)督等同于社會監(jiān)督。關鍵是要打通政協(xié)深入界別群眾的聯(lián)系渠道，努力擴展委員的社會空間。如果把政協(xié)民主監(jiān)督說成是代表社會群眾在監(jiān)督，那就與政協(xié)的性質(zhì)定位矛盾了。當然，政協(xié)也有一個如何加強自身與社會聯(lián)系的問題，從實際情況看，社情民意、提案等在收集的過程中，需要深入了解真實情況，廣泛知社情，解民意，以真實客觀地反映社會焦慮和人民訴求，這從客觀上為民主監(jiān)督提供了社會和民意基礎。政協(xié)應該從拓展社會空間入手，進一步研究政協(xié)與社會的對接。

（王翔，杭州市政協(xié)副秘書長、研究室主任/責編 劉玉霞）