賴亦康，渠 霓

（廣西壯族自治區(qū)國土資源規(guī)劃院，南寧 530028）

廣西永久基本農(nóng)田保護(hù)的存在問題及措施研究

賴亦康，渠 霓

（廣西壯族自治區(qū)國土資源規(guī)劃院，南寧 530028）

耕地保護(hù)是我國的基本國策，永久基本農(nóng)田即對基本農(nóng)田實(shí)行永久性保護(hù)，文章針對廣西永久基本農(nóng)田保護(hù)存在的問題，結(jié)合國家新時期新要求，從機(jī)制創(chuàng)新、管控保護(hù)、質(zhì)量建設(shè)等方面提出5個措施，以供參考。

永久基本農(nóng)田 存在問題 措施

1 問題的提出

耕地保護(hù)是我國的基本國策，基本農(nóng)田保護(hù)是耕地保護(hù)工作的重中之重，我國嚴(yán)格執(zhí)行永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)制度。2014～2017年，圍繞黨中央、國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)守耕地紅線不突破的指導(dǎo)思想，落實(shí)藏糧于地、藏糧于技的戰(zhàn)略，國土資源部、農(nóng)業(yè)部組織各省完成了永久基本農(nóng)田劃定工作。這是我國的第二輪基本農(nóng)田劃定工作，也是首次真正將基本農(nóng)田劃定成果納入數(shù)據(jù)庫管理。新時期，國家對耕地越加重視，提出像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。而當(dāng)前，隨著我區(qū)城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，城市規(guī)模的擴(kuò)大對我國耕地保護(hù)尤其是基本農(nóng)田保護(hù)帶來了極大的挑戰(zhàn)。因此，耕地保護(hù)難度越來越大，必須研究如何利用新技術(shù)、新政策迎接新挑戰(zhàn)。

2 基本農(nóng)田保護(hù)存在的問題

2.1 耕地保護(hù)激勵機(jī)制不健全，市縣保護(hù)永久基本農(nóng)田的內(nèi)在動力不足

當(dāng)前永久基本農(nóng)田保護(hù)工作主要采取行政和法律手段來執(zhí)行，通過落實(shí)上級下達(dá)的保護(hù)指標(biāo)來開展保護(hù)工作。開展永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)工作不僅需要耗費(fèi)大量資金，而且永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)可能會帶來發(fā)展機(jī)會的不平衡，市縣人民政府只有保護(hù)的責(zé)任，但保護(hù)永久基本農(nóng)田的內(nèi)在動力不足，同時由于缺乏有效的監(jiān)管措施，再加上種植業(yè)效益相對偏低，農(nóng)民保護(hù)永久基本農(nóng)田的積極性和主動性不高。

2.2 農(nóng)民對因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)、違法建設(shè)占用等行為難以管理

自農(nóng)用地承包到戶制度實(shí)施后，廣西農(nóng)戶土地私有化觀念較為突出，農(nóng)民違法占用耕地發(fā)展林果業(yè)、甚至占用永久基本農(nóng)田建房呈現(xiàn)點(diǎn)多面廣、易發(fā)多發(fā)、屢禁不止、查處困難的特點(diǎn)。同時農(nóng)民承包經(jīng)營種植作物由市場和需求決定，在當(dāng)前糧價低迷的情況下，受經(jīng)濟(jì)利用的驅(qū)動，大量農(nóng)民自主在永久基本農(nóng)田上進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，種植桉樹等破壞耕作層的樹種，對農(nóng)民利用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)是否屬破壞耕地行為、如何查處、由誰負(fù)責(zé)查處均缺乏相應(yīng)的規(guī)定。因此，農(nóng)民占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或建房現(xiàn)象，已成為當(dāng)前該區(qū)永久基本農(nóng)田管護(hù)的一大難題。

2.3 粗放用地、項(xiàng)目建設(shè)不注意避讓耕地的用地觀念尚未得到扭轉(zhuǎn)

目前國家對耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)要求越來越高、越來越嚴(yán)格，但部分基層人民政府和用地單位切實(shí)保護(hù)耕地、少占優(yōu)質(zhì)耕地和水田的意識不強(qiáng)，城市（鎮(zhèn)）開發(fā)優(yōu)先利用城市（鎮(zhèn)）周邊優(yōu)質(zhì)耕地，項(xiàng)目選址總落在交通方便、地勢平坦的水田上，不僅影響永久基本農(nóng)田劃定工作的推進(jìn)，而且項(xiàng)目報批時也難以落實(shí)質(zhì)量相當(dāng)?shù)难a(bǔ)充耕地。

2.4 完成任務(wù)的潛在危險增加

中發(fā)〔2017〕4號文件規(guī)定：一般建設(shè)項(xiàng)目不得占用永久基本農(nóng)田，重大建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補(bǔ)劃方案的可行性進(jìn)行嚴(yán)格論證，通過國土資源部用地預(yù)審。這意味著基本農(nóng)田核銷政策已經(jīng)取消，因此各地劃定基本農(nóng)田的面積與下達(dá)保護(hù)任務(wù)基本一致，不再多劃，導(dǎo)致完成基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的風(fēng)險加大。

3 措施

3.1 進(jìn)一步加強(qiáng)耕地管控性保護(hù)

一是落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)各項(xiàng)制度，嚴(yán)格執(zhí)行《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）的規(guī)定，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途；強(qiáng)化永久基本農(nóng)田對各類建設(shè)布局的約束。二是加強(qiáng)基本農(nóng)田日常監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田動態(tài)信息化管理。對城市周邊和已建成的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田等重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)占用基本農(nóng)田的違法行為，并將監(jiān)測圖斑納入年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查范圍，嚴(yán)肅查處違法占用基本農(nóng)田的行為。

3.2 提高永久基本農(nóng)田建設(shè)性保護(hù)力度

以劃定后的永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，大規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，建設(shè)集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。同時以地力培肥、土壤改良為重點(diǎn)，加大資金投入，持續(xù)提高永久基本農(nóng)田質(zhì)量，真正做到藏糧于地。深入開展土壤污染防治行動，推進(jìn)表土剝離再利用，全面提升耕地質(zhì)量。

3.3 構(gòu)建耕地保護(hù)激勵機(jī)制

結(jié)合新時期耕地保護(hù)的新要求，進(jìn)一步健全廣西耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，積極研究出臺該區(qū)耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵政策，按照“誰保護(hù)、誰收益”的原則，加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度。建議自治區(qū)建立耕地保護(hù)基金，對年度耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核前三的市進(jìn)行獎勵，獎勵資金發(fā)放到市、縣、鄉(xiāng)三級，同時，要求市、縣政府配套耕地保護(hù)基金，對承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶給予獎補(bǔ)。資金的發(fā)放與耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)、永久基本農(nóng)田保護(hù)、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果相掛鉤。

3.4 進(jìn)一步完善基本農(nóng)田保護(hù)制度

一是完善基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)的管理制度。建議修改土地管理法和基本農(nóng)田保護(hù)條例，取消在基本農(nóng)田上發(fā)展果業(yè)的限制，適應(yīng)發(fā)展要求。二是探索基本農(nóng)田變更。為確保與土地利用變更調(diào)查成果一致，在確保各地基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)完成的條件下，允許基本農(nóng)田的地類與土地利用現(xiàn)狀成果進(jìn)行同步變更。

3.5 嚴(yán)格執(zhí)法，制止農(nóng)民擅自占用永久基本農(nóng)田建房

一是加強(qiáng)動態(tài)巡查，利用遙感影像對重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測，一旦發(fā)現(xiàn)有違法占用基本農(nóng)田的行為，及時制止。二是建議國家層面出臺查處農(nóng)民違法占用耕地建房的政策指引文件，明確適用的政策和處理方式，特別是明確是否允許立案查處并拆除，確保地方在制止農(nóng)民擅自占用基本農(nóng)田時有法可依。