劉思維+程子姣

中國陪審制度試點改革步入中后期，編外法官、駐庭陪審等現象得到明顯改觀，但陪而不審難題仍舊待破。

當和法官意見相左時，人民陪審員劉國偉大多選擇了沉默。

去年，北京一個基層法院審理的一起遺產繼承糾紛案中，合議庭由一名法官和兩名陪審員組成。劉國偉和另一名陪審員在庭上委婉表達了與法官不同的意見，法官未當場表態(tài)，最終，裁判結果未采納其意見。

劉國偉擔任陪審員已12年，他的本職工作是人民調解員，累計參審案件逾千起。劉國偉知道，按照規(guī)定，陪審員在參審案件時和法官享受同等權利，但他也像不少陪審員一樣，在參審中僅為法官的判決提供建議。

2015年開始的陪審員制度試點改革，就意在解決現實中常見的駐庭陪審、編外法官、陪而不審等問題，這一原定一年的試點時長于今年到期后又延期一年。

試點效果如何？陪審制度改革將走向何方？

陪審權利

8月1日上午，北京市東城區(qū)法院（下稱“東城法院”）一起知識產權案件的庭審中，一名陪審員參審。開庭前，主審法官介紹了陪審員的身份，并提出原被告可以在書記員的陪同下約見陪審員。

該名陪審員是一位社區(qū)工作者，在開庭前開始閱卷。庭審過程中，這名陪審員未有提問。審判長解釋，陪審員有提問的權利，但實際過程中是否提問取決于開庭時情況是否必要。

審判案件的基本審判組織合議庭，要求至少由三名審判人員臨時組成，除一名法官擔任審判長，另兩名審判員可以由法官或者陪審員擔任。目前，由于基層法院案件多，法官數量少，陪審員參審案件較多。由陪審員組成合議庭可以為法官分擔案件壓力。

《刑事訴訟法》規(guī)定，人民法院審判案件，實行人民陪審員陪審的制度。人民陪審員在法院執(zhí)行職務，同審判員有同等權利。

立法設置陪審員制度的初衷是，保障公民依法參加審判活動，促進司法公正。但在司法實踐中，陪審員不乏“湊足合議庭人數”的變形。

2004年8月出臺的《關于完善人民陪審員制度的決定》（下稱《決定》）規(guī)定，陪審員同法官有同等權利，對事實認定、法律適用及量刑獨立行使表決權，判決結果采用少數服從多數原則。陪審員和法官組成合議庭審判案件時，合議庭中陪審員所占人數比例應當不少于三分之一。

按此原則，上述劉國偉參審的遺產繼承糾紛案，三人合議庭中，兩名陪審員表決觀點一致，判決結果應按這一觀點作出，但持相反意見的法官并未按合議庭多數人的意見作出裁判。

當和法官意見不同時，劉國偉把自己定位成僅為法官提供參考意見的身份，用商量的語氣表達另一種看法，陪審員和法官正面交鋒辯論的情況鮮有發(fā)生。《決定》規(guī)定，陪審員的反對意見要在合議筆錄上體現。劉國偉稱，合議筆錄往往是在判決結果出來之后再補充。

海南省?？谑幸患曳ㄔ旱姆ü賱⑵G秋也承認，主審法官一般埋頭辦案，很少聽取其他合議庭成員比如陪審員的意見，也有一些陪審員認真負責，但卻不了解法律規(guī)定，對陪審員的權利意識沒有概念，只能為法官審案提提意見。

當前中國陪審制度是普通法律上的訴訟制度，不是憲法制度。其法律依據來自《法院組織法》和《刑事訴訟法》等，細則參考2004年8月出臺的《決定》。

法律規(guī)定，除簡易程序案件外，基層法院、中級法院審判第一審案件，應當由審判員三人或者由審判員和人民陪審員共三人組成合議庭進行。高級法院、最高法院審判第一審案件，應當由審判員三人至七人或者由審判員和人民陪審員共三人至七人組成合議庭進行。

陪審員概念最早出現在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期。在一些抗日根據地和解放區(qū)，陪審員參與案件審判。1949年新中國成立后，1951年的《人民法院暫行組織條例》規(guī)定實行人民陪審制，這是陪審員制度的雛形。該條例規(guī)定了法院根據案件性質實行人民陪審制，陪審員有協(xié)助調查、參與審理和提出意見之權。

1954年《憲法》中，陪審員制度作為憲法原則出現，被寫入《憲法》。這使得陪審員制度在50年代地位極高。1975年《憲法》修改后，陪審員制度被取消，不過在1978年《憲法》中又被再次確立，1982年《憲法》中再次取消至今。

2004年出臺的《決定》，將陪審員的權利、適用案件等細則作出大致規(guī)定?！稕Q定》規(guī)定，人民陪審員由組織推薦和自薦產生，任期5年，要求年滿23周歲，大專以上學歷。人民陪審員主要參審社會影響力較大的刑事、民事、行政案件。第一審刑事案件被告人、民事案件當事人和行政案件原告有權申請陪審員參加合議庭審判。

《決定》規(guī)定，符合擔任人民陪審員條件的公民，可以由其所在單位或者戶籍所在地的基層組織向基層法院推薦，或者本人提出申請，由基層法院會同同級人民政府司法行政機關進行審查，并由基層法院院長提出人民陪審員人選，提請同級人民代表大會常務委員會任命。基層法院會同同級政府司法行政機關對人民陪審員進行培訓，提高人民陪審員的素質。

目前，中國陪審員的主力軍是來自機關事業(yè)單位的高學歷人群。《決定》規(guī)定，人民陪審員因參加審判活動應當享受的補助，人民法院和司法行政機關為實施陪審制度所必需的開支，列入人民法院和司法行政機關業(yè)務經費，由同級政府財政予以保障。

司法實踐中，這一補助標準約為參審每起案件100元左右。

上述法官稱，很多人對陪審員一職趨之若鶩，甚至不惜通過關系獲得資格。

據人民網報道，最高法院副院長李少平在答記者問時稱，截至2014年底，全國陪審員共約20.95萬人，普通群眾比例為70.2%。2014年陪審員參審案件219.6萬件。

按一起案件補貼陪審員100元來計算，政府每年至少為陪審員支出2億元。

試點改革

中國人民大學法學院教授何家弘認為，陪審員制度的內核是大陸法系的“參審制”，在國民素質普遍不高的情況下，陪審員和法官一起行使審判權，易受到法官的引導，難以獨立作出判斷，這易造成“陪而不審”現象。

2015年上映的國產電影《十二公民》，改編自1957年的美國影片《十二怒漢》。12名來自社會各個階層的公民模擬英美法系中的陪審團，審理一起“富二代弒父”案。但電影中的“陪審團制度”脫離中國司法現實，主要應用于美國、英國等英美法系國家——一般由12人組成陪審團，獨立對事實進行認定。在民事案件中，一般只要求多數通過；在刑事案件中，陪審員裁決必須得到全數通過，如果無法就裁決達成一致，法官就會宣布該案為流案，重新組建陪審團進行審判。

英美法系下，陪審團認定有罪，法官才會進一步審理，決定法律適用。如果陪審團認定無罪，法官便無需繼續(xù)審理。中國的陪審制度更貼近德國、法國等大陸法系國家的“參審制”，由法官和陪審員組成合議庭，兩者權利相當。

2013年前后，河南省高級法院在河南省各級法院推行“人民觀審團”制度——由多人組成觀審團旁聽案件，并將評審意見以報告形式提交合議庭，為法官判決提供參考。由于“觀審團”意見并不具備法律效力，且“觀審團”向法官提交意見報告涉嫌干預審判權，這項嘗試最終不了了之。

在“參審制”體系下，難免出現“陪而不審”的問題。

2015年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議決定，授權最高法院在北京、河北等十個省市開展陪審員制度改革試點工作。改革試點法院參考《人民陪審員制度改革試點方案》（下稱《試點方案》），對陪審員選任條件、選任程序、參審范圍、參審機制、參審職權、退出和懲戒機制、履職保障制度等方面進行改革。

《試點方案》對陪審員的遴選機制進行調整，旨在加強陪審員的廣泛性和隨機性。

例如，《試點方案》要求，法院每五年從符合條件的選民或者常住居民名單中，隨機抽選本院法官員額數5倍以上的人員作為陪審員候選人，建立陪審員候選人信息庫。要求候選人年滿28周歲，高中以上學歷，農村地區(qū)和貧困偏遠地區(qū)公道正派、德高望重的人不受學歷要求限制。

陪審員由《決定》中的“組織推薦”變?yōu)椤半S機抽選”，這被學者認為是“正確的改革方向”。也有一些觀點認為，陪審員的當選條件還應該進一步放寬。

北京東城法院是此次改革試點之一。試點改革前，東城法院有陪審員180多人，現在，這個數字多了3倍。東城法院法官趙燕告訴《財經》記者，2015年試點改革進行之初，三名法院工作人員花了三個多月的時間協(xié)調公安、人大、街道等多個單位，從公安戶籍庫、人大選民庫等渠道隨機抽選780人，又聯(lián)合司法局、公安局進行資格審查，最終選出468名新陪審員，再加上以前52名組織推薦的老陪審員，組成了520人的陪審員隊伍，建立陪審員信息庫和專業(yè)分庫，實行分類管理。

東城法院和北京市第二中級法院（下稱“北京二中院”）的一些法官直觀的感受是，隨機抽選陪審員的機制讓陪審員的結構更均衡，但從事各種職業(yè)、來自各個社會階層的陪審員素質和水平難免參差不齊，一些被抽中的陪審員不易建立責任感，參審熱情不高。

《試點方案》將年齡和學歷的門檻分別設置在28歲以上、高中文化學歷以上。中國政法大學法學院教授吳宏耀則建議，學歷限制可能導致基層普通民眾沒有辦法擔任陪審員，降低陪審員的人民屬性。智力健全、有道德判斷的普通公民，只要有選舉權，都應該可以獲得陪審員資格。

陪審員的參審范圍也被明確和細化，強調涉及群體利益、社會公共利益以及人民群眾廣泛關注的案件，并細化到涉及征地拆遷、環(huán)境保護、食品藥品安全的重大案件，陪審員應當參審?？赡芘刑幨暌陨嫌衅谕叫?、無期徒刑的刑事案件，原則上應當由陪審員和法官共同組成合議庭審理，重大案件由3名以上陪審員參加合議庭，組成5人以上大合議庭。

議而不決？

試點改革中的關注熱點是陪審員參審職權的調整?！对圏c方案》規(guī)定，陪審員應當全程參與合議庭評議，并就案件事實認定問題獨立發(fā)表意見并進行表決。同時，可以對案件的法律適用問題發(fā)表意見，但不參與表決。

按照《試點方案》，陪審員不再對法律適用和量刑享有表決權，陪審員只參與審理事實認定，不再參與法律認定。

對這一變動，法學界褒貶不一。支持者認為，此舉有利于陪審員充分發(fā)揮在生活經驗方面的優(yōu)勢，幫助法官認定事實；反對者則認為此舉放棄了“參審制”的優(yōu)勢，削弱了陪審員的權利。

20多年前，東城法院陪審員趙強參審一起刑事案件。被害人生前曾多次騷擾被告人的妹妹，一直糾纏不休，后被被告人刺死。該案審理時，合議庭由兩名陪審員、一名審判長組成。合議中，趙強和另一名陪審員都認為很大過錯在被害人，他問審判長，最低判多少年？審判長回答，如果判故意傷害罪致人死亡，最低服刑7年，如果判故意殺人罪，刑期要10年以上。

兩位陪審員都認為應該適用故意傷害罪，但審判長傾向于故意殺人罪。兩名陪審員堅持自己的觀點，于是該案上報審判委員會。最終，被告人被裁判為犯故意傷害罪，刑期為8年。

如今，61歲的趙強依然是東城法院的陪審員。如果該案審判發(fā)生在今天，理論上，趙強無法再像以前那樣對適用法律和量刑進行表決。但由于司法實踐中，事實認定和法律認定很難區(qū)分，趙強表示，對改革前后的參審職權變化并無明顯感受。

如何建立區(qū)分事實審和法律審的有效機制，也是試點改革需要進一步探索的問題。

何家弘稱，在參審制下區(qū)分事實審和法律審本身比較困難，一些法官尚不能區(qū)分事實問題和法律問題，更不用說大量非法律專業(yè)的陪審員，區(qū)分二者的程序規(guī)則需要試點法院經過司法實踐進行總結，但目前尚未完成。

北京二中院在《人民陪審員制度改革試點中期評估調研報告》中提到事實審和法律審難以區(qū)分的問題，審判長不僅需要對案件的事實部分和法律部分進行區(qū)分，多數情況下還需要對案件的法律問題進行講解，不僅增加了法官辦案壓力和合議成本，也對法官的專業(yè)素養(yǎng)提出挑戰(zhàn)。

為解決這一問題，北京二中院采用制作“事實清單”的辦法，將不同類型案件需要陪審員認定的關鍵事實節(jié)點統(tǒng)一編寫成冊，并根據案件類型，總結區(qū)分事實問題和法律問題的幾點辦法。

比如，商事案件根據“證據”區(qū)分，證據的真實性、關聯(lián)性和證明力大小屬于事實問題，證據的合法性屬于法律問題；傳統(tǒng)民事案件根據“審理程序”區(qū)分，“事實調查”部分屬于事實問題，“法庭辯論”部分屬于法律問題。

陪審員不再參與“法律審”需要解決的另一個問題是，在由三名陪審員兩名法官構成的五人大合議庭陪審模式中，對于案件的“法律審”部分，兩名法官若出現意見分歧，無法像改革前一樣采取少數服從多數辦法得出判決結果。

縱觀試點改革，選任程序和參審機制等具體流程得到一定程度完善。就目前來看，試點改革發(fā)揮的最大效果是在一定程度上解決了“駐庭”陪審現象。比如，東城法院每周一、二輪流請兩位陪審員到法院值班，負責下周開庭案件的陪審排期、預約工作。一般案件在所有陪審員中循環(huán)預約，專業(yè)化案件在相應專業(yè)分庫中循環(huán)預約。并規(guī)定，陪審員每人每年參審案件不能超過30件。

改革后，法院對陪審員的管理權得到確認和加強?！对圏c方案》規(guī)定，法院及各相關單位應當為人民陪審員履職提供相應便利和保障。法院應當會同司法行政機關加強和改進對人民陪審員的培訓和管理，充分調動人民陪審員履職積極性，提高履職實效性。

試點中，東城法院的陪審員實行自主管理，法院將全體陪審員分為10個小組，選派經驗豐富、威望較高的陪審員擔任小組組長、副組長，負責陪審員的日常管理、參審情況統(tǒng)計、評價機制落實等工作。同時，以小組為建制，建立微信群，定期開展培訓、交流、研討等活動。2016年共開展13次各類活動。

法院擁有選拔、培訓、管理陪審員的權力，但從屬關系下，陪審員如何能和法官享有同等權利，如何獨立行使表決權？尚需進一步探索。

中國政法大學訴訟法學研究院教授吳宏耀認為，讓法院管理可能導致陪審員和法院有親緣關系，失去中立性。由于改革是由最高法院主導，改革方案更代表法院的立場，以保證對案件結果的可預測性。

雖然對理想的陪審制度如何設計觀點不一，但確保陪審員的中立性是業(yè)界共識。同時，兩點建議被學者普遍強調：其一，拋棄陪審員任期制，擴大陪審員數量，實行一案一抽選；其二，合議庭陪審員數量多于法官。

日本實施的是所謂“裁判員制度”。這一制度以“參審制”為基礎，由法官和裁判員組成合議庭行使審判權，裁判員與法官享有同等的權利，對事實、適用法律和量刑均有表決權。有裁判員參加審理的案件限于可能判處死刑、無期懲役、無期禁錮等重大刑事案件，原則上由3名法官6名裁判員組成合議庭。裁判員無任期，遇有特定適用裁判員制度的案件時，由法院通知候選裁判員到場從候選人名單中抽簽選出。只要完成九年義務教育者即具有擔任裁判員的資格。

“陪審制度不是最好的制度，算是一個不壞的制度?！焙渭液敕Q，他調研德國的陪審員制度時發(fā)現，法官認為陪審員作用不大，法官和陪審員意見很少出現分歧。這是德國特定的司法環(huán)境決定的。德國的法官是精英制，專業(yè)素養(yǎng)和道德素養(yǎng)很高，在社會上受人認可。反之，在司法公信力需要提高的情況下，民眾參與審判有利于提高司法公信力。

2017年4月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議決定，陪審制度試點期限延長一年。

《關于延長人民陪審員制度改革試點期限的決定（草案）》解釋了試點改革延長一年的原因：由于試點工作仍處于不斷探索、逐步完善的過程，有些問題還沒有充分顯現，還需要一段時間進一步研究總結。一是缺乏事實審和法律審區(qū)分的有效機制，二是全面實行隨機抽選難度較大且不盡合理，三是大合議庭陪審機制有待進一步完善。

陪審制度前路如何，尚待試點法院改革結果。