馬皓

（武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院，湖北武漢 430072）

合作治理理論視閾下的北極環(huán)境治理模式創(chuàng)新

馬皓

（武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院，湖北武漢 430072）

北極環(huán)境問題一直受到國際社會的廣泛關(guān)注，而隨著經(jīng)濟(jì)的全球化與世界的多極化發(fā)展，以北極地區(qū)主權(quán)國家及其政府間國際組織、附加少數(shù)北極區(qū)域性組織所構(gòu)成的“中心-邊緣”式治理體系在應(yīng)對北極環(huán)境危機(jī)時愈發(fā)顯露出疲態(tài)。北極環(huán)保工作的失靈呼吁著合作治理的出現(xiàn)。在合作治理理論指導(dǎo)下，北極環(huán)境治理能夠打破現(xiàn)存“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)的局限與困境，回應(yīng)國際社會多元化主體平等參與確保北極生態(tài)環(huán)境安全的利益訴求，有效化解治理過程中的矛盾，協(xié)調(diào)主體間的權(quán)力與責(zé)任，并通過靈活多樣的合作治理方式逐步實(shí)現(xiàn)北極環(huán)境問題的“善治”。

北極地區(qū)；環(huán)境問題；合作治理

冷戰(zhàn)至今，北極地區(qū)因重要的戰(zhàn)略意義及其在全球生態(tài)系統(tǒng)中的突出地位，逐步成為了國際社會的焦點(diǎn)所在，該地區(qū)公共事務(wù)的治理亦成為全球發(fā)展的核心議題之一。在眾多公共事務(wù)之中，北極的環(huán)境問題尤顯關(guān)鍵。正是北極環(huán)境與氣候的變化使得越來越多國家開始關(guān)注北極、研究北極、治理北極，而近年來全球氣候和環(huán)境所呈現(xiàn)出的加速變化趨勢，更是賦予了北極環(huán)境治理前所未有的重要性與敏感性。圍繞北極的環(huán)境治理，國際社會始終在探討可行的治理機(jī)制或方案，“合作治理”作為其中的一種模式選擇，極具有效性與前瞻性。

1 北極環(huán)境問題治理概況

人類工業(yè)文明的現(xiàn)代化發(fā)展伴隨著對大自然的過度開采與改造，環(huán)境問題日益嚴(yán)峻。氣候變暖、臭氧層損耗、生物多樣性減少、大氣以及海洋污染等一系列全球正在經(jīng)歷的環(huán)境變化對北極地區(qū)造成了顯著影響：北極冰帽以全球溫度升高兩倍的速度在加速消融［1］，海上與陸上的融冰增速使得北極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)受到?jīng)_擊，氣候的劇烈變化引發(fā)一系列極端自然災(zāi)害，而海平面的上升以及紫外線輻射的增強(qiáng)也對當(dāng)?shù)卦∶衽c動植物的生存形成威脅。與此同時，北極地區(qū)的環(huán)境問題也對全球生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)固形成了巨大挑戰(zhàn)，其可能引發(fā)的海洋生態(tài)系統(tǒng)崩潰以及地球“空調(diào)”的“宕機(jī)”一直被世界各國視為災(zāi)難性的威脅。對此，國際社會業(yè)已展開了相應(yīng)的北極環(huán)境治理研究與實(shí)踐。

當(dāng)前國際社會圍繞北極地區(qū)的環(huán)境治理可以從國際、區(qū)域與國家三個層面予以概括。在國際層面，世界各個國家借助全球性的治理機(jī)制參與到保護(hù)北極環(huán)境的實(shí)踐之中。這些全球治理機(jī)制由一系列全球性環(huán)境保護(hù)法律與政策組成，例如1946年簽訂的《國際捕鯨管制公約》，1992年制定的《生物多樣性公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》，以及前不久剛簽訂的《巴黎協(xié)定》等等。這些全球性環(huán)保國際法規(guī)均對北極有所覆蓋，為北極地區(qū)的環(huán)境治理構(gòu)筑了基本的框架，在一定程度上賦予了整個國際社會維護(hù)北極環(huán)境穩(wěn)定的責(zé)任和義務(wù)。在眾多國際性環(huán)保公約和機(jī)制中，《聯(lián)合國海洋法公約》可以看作是北極環(huán)境保護(hù)事務(wù)的國際法規(guī)范綱領(lǐng)性文件，它指導(dǎo)北冰洋沿岸各國制定并生效了一系列預(yù)防性的海洋環(huán)境保護(hù)法律政策。同時，該公約的重要性還體現(xiàn)在其中第234條有關(guān)“冰封區(qū)域”的規(guī)定，明確指出了要防止、減少和控制在冰封區(qū)域內(nèi)對海洋的污染，以避免擾亂生態(tài)平衡［2］。

在區(qū)域?qū)用妫?0世紀(jì)90年代以來，北極地區(qū)國家建立和加強(qiáng)了早期的雙邊以及多邊往來，同時當(dāng)?shù)氐脑∶駡F(tuán)體亦逐步參與到了北極環(huán)境治理之中。縱然各個國家之間一直存在著利益博弈，但日益嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)促使北極國家達(dá)成一同治理北極環(huán)境的共識，并考慮適當(dāng)?shù)匾胗蛲庵黧w共同參與到北極環(huán)境治理之中。目前，針對北極的環(huán)保成果主要集中在區(qū)域?qū)用?，而在北極環(huán)境區(qū)域性治理過程中，北極理事會的成立及其執(zhí)行的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》為保護(hù)北極環(huán)境、增進(jìn)北極國家環(huán)保合作貢獻(xiàn)巨大。作為北極區(qū)域治理與環(huán)保合作的重要國際平臺，北極理事會不僅包含八個環(huán)北極國家，同時更納入了北冰洋沿岸的土著民族代表，集中反映了這些原住民群體對于保護(hù)自身家園環(huán)境的訴求。此外，北極理事會也允許北極域外國際主體作為觀察員參與北極環(huán)境治理，協(xié)助開展環(huán)保研究與實(shí)踐。雖然尚不具備國際法人資格，但北極理事會確立了北極地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境監(jiān)測與評估、動植物保護(hù)以及環(huán)保應(yīng)急措施等一系列治理工作機(jī)制，指導(dǎo)有關(guān)國家和組織開展了“北極監(jiān)測與評估方案”“北極海洋環(huán)境保護(hù)”等諸多環(huán)保戰(zhàn)略項(xiàng)目，將北極地區(qū)的環(huán)境治理水平提升到了新的層次［3］。

在國家層面，北極域內(nèi)國家均從各自國家利益出發(fā)，在開發(fā)北極的過程中謀求北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定，通過制定出臺相關(guān)法規(guī)政策來治理北極環(huán)境問題。美國在國內(nèi)環(huán)保組織以及北極原住民的推動與協(xié)助下，相繼制定出臺了一系列基于資源利用背景下的北極環(huán)保政策，強(qiáng)調(diào)在確保北極生態(tài)環(huán)境安全的基礎(chǔ)上進(jìn)行能源資源開采活動。與美國相似，俄羅斯對北極環(huán)境的治理始于資源開采活動的需要，近年頒布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦在北極地區(qū)的國家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃》和《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極區(qū)域發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》即從國家總體戰(zhàn)略層面對其在北極地區(qū)的資源開采活動進(jìn)行了規(guī)范，保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境［4］。加拿大致力于在確保自身北極主權(quán)利益的同時積極監(jiān)測與保護(hù)北極環(huán)境，其國家北極政策注重確保對北極領(lǐng)海進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法的權(quán)利并以此維護(hù)相關(guān)海域環(huán)境安全。挪威和丹麥等北極中小國家，自身地緣環(huán)境和戰(zhàn)略定位與北極密不可分，因此對北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境安全保有高度的關(guān)切，強(qiáng)調(diào)北極環(huán)境之于國家發(fā)展的重要性，積極促進(jìn)北極環(huán)境問題的妥善治理。總之，這些主體借助各項(xiàng)附有自身國家強(qiáng)制力的政策文件完善北極地區(qū)的環(huán)境治理。

2 北極環(huán)境治理的主要不足

經(jīng)過探索與實(shí)踐，目前北極環(huán)境治理已經(jīng)取得了一定成效：越來越多國家認(rèn)識到北極環(huán)境問題的嚴(yán)重性，并有意對此展開治理與合作，而國際社會與北極國家紛紛制定出臺的眾多北極環(huán)保措施也正在逐步充實(shí)并完善北極環(huán)境的治理體系。盡管如此，圍繞北極地區(qū)的環(huán)境治理工作仍然存在一些不足與困境，制約著相關(guān)實(shí)踐活動的推進(jìn)。

從治理主體層面上看，當(dāng)下北極地區(qū)的地緣政治環(huán)境依舊復(fù)雜，在環(huán)境問題的治理過程中，國家行為體之間依舊是在競爭的基礎(chǔ)上開展合作的博弈關(guān)系。一方面，北極域內(nèi)國家一直試圖在北極地區(qū)事務(wù)上確立自己較域外國際主體的相對優(yōu)勢，通過北極理事會這一國際性的北極問題協(xié)商治理平臺來主導(dǎo)相關(guān)合作事務(wù)，并希望借此令國際社會承認(rèn)他們在北極事務(wù)中的地位。而在北極國家之中，又以環(huán)北冰洋的俄羅斯、美國、加拿大、挪威、丹麥五國表現(xiàn)得尤為排他。2008年經(jīng)五國聯(lián)合磋商達(dá)成的《伊盧利薩特宣言》明確強(qiáng)調(diào)了由于在北極地區(qū)大片海域中擁有主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和司法權(quán)，北冰洋沿岸五國應(yīng)當(dāng)位于北極事務(wù)治理體系中的核心地位，他們只希望在現(xiàn)有國際法框架內(nèi)由自己主導(dǎo)北極地區(qū)的治理。北極域內(nèi)域外國家之間的這種矛盾關(guān)系在一定程度上阻滯了北極環(huán)境治理的良性發(fā)展。另一方面，北極國家內(nèi)部亦難以從根本上形成合力，不同利益團(tuán)體之間存在矛盾，對域內(nèi)環(huán)境治理造成負(fù)面影響。環(huán)北冰洋五國所召開的伊戶利薩特會議，不僅是想進(jìn)一步保障其自身在北極事務(wù)中的特殊權(quán)利與地位，同時更是對北極理事會治理機(jī)制的挑戰(zhàn)，意欲將芬蘭、冰島和瑞典置于北極核心決策層之外。并且圍繞北極的資源開采問題，環(huán)北冰洋五國之間也存有分歧，例如俄羅斯對于美國、加拿大、挪威和丹麥四國在其開采大陸架資源問題上給予反對態(tài)度的指責(zé)等［5］。在國家行為體之間因利益競爭而難以有效治理北極環(huán)境的同時，非國家行為體也未能在當(dāng)前的治理過程中發(fā)揮出應(yīng)有的功效，受到權(quán)威性的缺乏、資金的不足、自身組織結(jié)構(gòu)不完善等諸多問題的限制，無法與國家行為體共同應(yīng)對北極環(huán)境問題。

從治理規(guī)制層面上看，有關(guān)北極環(huán)境治理的制度類國際公共品尚不夠完善，在此工作框架下國際社會各類行為體難以高效地供給相應(yīng)其他類型的公共品。首先，北極環(huán)境問題的治理機(jī)制呈現(xiàn)出碎片化的特征。雖然由國際性條例所維系的眾多環(huán)保機(jī)制已經(jīng)初步起到了改善北極環(huán)境的作用，但是各項(xiàng)機(jī)制之間很少存在聯(lián)動，治理工作相對零散甚至偶有重疊，缺乏綜合性與整體性。例如，針對北極地區(qū)鯨魚、海豹、北極熊等不少物種，已有《北太平洋海豹保護(hù)臨時公約》《保護(hù)北極熊協(xié)定》等國際性的公約或協(xié)定予以保護(hù)，但是存在某些物種被相對數(shù)機(jī)制重復(fù)保護(hù)而另一些物種卻遭忽視的情況，并且各個保護(hù)機(jī)制各自為政、互無關(guān)聯(lián)、不成體系。然后，一些與北極環(huán)境治理有關(guān)的法律條約相互沖突，很大程度上降低了對應(yīng)治理行為的合法性。不僅國際性條約之間的一些規(guī)范界定難以達(dá)成一致，而且北極域內(nèi)的國家法也和部分國際法有所矛盾?！堵?lián)合國海洋法公約》與《斯瓦爾巴德群島條約》即是如此，兩份文件有關(guān)大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的差異，令彼此的締約國在劃定所需治理的環(huán)境區(qū)域時產(chǎn)生爭議［6］。再者，許多涉及北極環(huán)境治理的國際性治理機(jī)制效力不足，相應(yīng)法律條約表現(xiàn)出“軟法”特征，并不能有力地支撐起愈加復(fù)雜化的北極環(huán)境保護(hù)工作。

除此之外，還存在諸如“搭便車”、缺乏專項(xiàng)性應(yīng)急措施、治理機(jī)制較為滯后等不足，這些問題阻滯著北極環(huán)境治理的進(jìn)程。北極地區(qū)的公共事務(wù)摻雜著大量政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等變量，使得不同行為體在治理北極環(huán)境問題時難以協(xié)調(diào)，甚至產(chǎn)生紛爭。

3 合作治理與北極環(huán)境治理

社會科學(xué)研究表明，單個的個體十分脆弱，但是如果所有個體團(tuán)結(jié)在一起形成整體，并在此整體之中開展“合作”，力量就會大幅增強(qiáng)。北極環(huán)境問題作為一項(xiàng)關(guān)乎全人類共同利益的國際公共事務(wù)，其治理難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單一國家或數(shù)個國家團(tuán)體的能力范圍，需要所有國際行為體同心協(xié)力、“合作”應(yīng)對。北極環(huán)境治理的這一價值取向恰好與“合作治理”理論高度契合。

所謂合作治理，是隨著社會發(fā)展的愈加復(fù)雜多變，由政府有效治理公共事務(wù)的迫切需要而逐步發(fā)展起來的一種新型治理模式。作為傳統(tǒng)治理理論的重要分支，合作治理因其能夠引導(dǎo)政府、市場以及社會力量之間的有序合作，進(jìn)而提升公共事務(wù)的治理水平而受到學(xué)界與政界的關(guān)注。有關(guān)“合作治理”的概念，學(xué)者們眾說紛紜，其中具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為：合作治理是一種在治理目的具有多元價值因素考慮中，多種治理主體如政府、企業(yè)、社會組織、民眾團(tuán)體等在平等、主動、自愿的原則下以某一方為側(cè)重參與社會公共事務(wù)的治理方式［7］，其實(shí)質(zhì)是對治理過程中的多元性的認(rèn)識和整合［8］，是不同治理主體之間對各方包括權(quán)利與自由裁量權(quán)在內(nèi)的治理性資源所進(jìn)行的交換和共享［9］。在合作治理的過程中，因?yàn)閱我粋€體沒有足夠的資源和能力可以獨(dú)自實(shí)現(xiàn)“善治”，因此多元化的治理主體需要在相互依賴的環(huán)境之中共享公權(quán)力，通過平等協(xié)商對話達(dá)成共識、界清權(quán)責(zé)、互信合作。在此基礎(chǔ)上，圍繞國際公共事務(wù)的合作治理更強(qiáng)調(diào)多元國際主體形成互惠互利的合作共識，進(jìn)而構(gòu)建起能夠統(tǒng)籌規(guī)劃且盡可能兼顧效率與公平的協(xié)調(diào)治理機(jī)制。這一治理理念對于解決復(fù)雜的北極環(huán)境問題、推進(jìn)相應(yīng)治理體系建設(shè)具有十分重要的意義。

工業(yè)革命以來，人類社會的發(fā)展主要依靠對各類資源的開采與利用，但資源具有稀缺性，為了獲取稀缺的發(fā)展資源，以西方國家為代表的國際主體長期以來都在試圖占據(jù)國際中心的霸權(quán)地位，以此壟斷資源、優(yōu)先發(fā)展。對此，早期的國際政治現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派認(rèn)為，在國際行為中，沖突是絕對的，而合作只是相對的。在此背景下，北極地區(qū)的環(huán)境治理亦是一套中心-邊緣結(jié)構(gòu)的治理體系：俄羅斯、美國、加拿大作為北極域內(nèi)的世界大國，極力彰顯自身在北極事務(wù)上的核心影響力，聯(lián)合同樣擁有北冰洋沿岸的挪威與丹麥組成“環(huán)北冰洋五國”集團(tuán)，共同維護(hù)他們作為北極事務(wù)“中心國”的霸權(quán)，而即便是相對“開放”的北極理事會，也在參與機(jī)制上體現(xiàn)出較為明顯的排他性特征。從本質(zhì)上看，這種中心-邊緣結(jié)構(gòu)的北極環(huán)境治理模式更像是國際競爭在北極地區(qū)的延伸，可以將其理解為不同國際行為體借北極環(huán)境治理作為舞臺展開彼此間的利益博弈，無益于北極環(huán)境問題的切實(shí)解決。資源在具有稀缺性特征的同時，也具有一定的依賴性。根據(jù)杰弗里和薩蘭基克所提出的“資源依賴?yán)碚摗笨梢酝茢?，國際主體都具有理性思維，而北極域內(nèi)任何一個治理主體都不可能完全自給自足地解決北極環(huán)境問題，由于其自身資源始終有限，他們會為了“生存”而與域外主體進(jìn)行交換，并隨之對合作產(chǎn)生依賴。在世界全球化與多極化的今天，北極的環(huán)境治理與合作治理理論所描述的一樣，不再要求治理體系中擁有某種集聚資源和權(quán)威的上位“中心主導(dǎo)者”的存在，而是依賴于非同質(zhì)化的多元主體在整個合作治理過程中發(fā)揮作用。通過建構(gòu)平等開放的合作治理體系，更多主體和資源將被引入到北極環(huán)境治理之中，進(jìn)而轉(zhuǎn)變長期局限北極環(huán)境治理發(fā)展的中心-邊緣式格局。

合作治理強(qiáng)調(diào)治理體系的平等開放，并沒有威脅到北極域內(nèi)國家在北極環(huán)境問題上的根本利益，相反，通過開展合作治理將更加有效地提升北極國家在處理北極事務(wù)上的合法性。北極環(huán)境關(guān)乎全人類共同的生存安全，其中，雖然北極國家對北極的重視源于北極地區(qū)豐富的資源及其愈發(fā)重要的全球戰(zhàn)略地位，但不斷加劇的環(huán)境危機(jī)早已直接威脅到了這些國家北極區(qū)域的人民與社會安全?；诜莻鹘y(tǒng)安全的考量，北極國家將北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定放在了自身北極權(quán)益的首要地位，作為其他戰(zhàn)略的基本前提。由此，在環(huán)境問題上，北極國家的國家利益逐步外化為全球的共同利益。圍繞這一共同利益，治理主體之間可以形成友善的合作意愿，在交付一定個體行為裁量權(quán)的基礎(chǔ)上形成良好的合作秩序，并不斷進(jìn)行合作各方的利益協(xié)調(diào)。以相應(yīng)行為體“自愿”為基礎(chǔ)的合作治理不僅可以確保任何一方不遭受根本利益上的損失，同時也便于規(guī)避可能出現(xiàn)的利益沖突，實(shí)現(xiàn)互利共贏的善治局面。不僅如此，北極國家在自身資源和技術(shù)受限的情況下，借助域外主體輸入有效的環(huán)境公共品，保證北極地區(qū)社會的長效治理與可持續(xù)發(fā)展，更能體現(xiàn)出他們有效應(yīng)對北極環(huán)境問題的行為能力，從而增強(qiáng)自身在北極地區(qū)中的合法性。

與北極國家的情況相似，合作治理同樣也符合其他各類治理主體在北極環(huán)境事務(wù)中的利益訴求。首先，對于北極域內(nèi)非國家行為體來說，當(dāng)下開展北極環(huán)境合作治理可以最大限度地滿足他們對于北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定這一根本權(quán)利主張。北極區(qū)域內(nèi)的非國家行為體多為原住民團(tuán)體，這些歷代都生活在北極的原住民對于北極環(huán)境穩(wěn)定最為關(guān)注，環(huán)境問題直接關(guān)乎他們的生存。雖然北極理事會已將當(dāng)?shù)卦∶翊砑{入進(jìn)組織之內(nèi)，賦予其“永久參與方”的身份，確認(rèn)并提升了北極地區(qū)原住民群體的身份地位。但“永久參與方”并沒有實(shí)際的表決權(quán)，原住民的訴求在北極理事會的決策過程中將被充分的考慮，但如若與成員國的核心利益沖突則難以受到保護(hù)。國際社會合作治理北極環(huán)境問題，不僅能夠從觀念上轉(zhuǎn)變北極國家治理行為的排他性“利己”傾向，使之更加重視原住民群體的環(huán)境權(quán)利，同時又引入外部主體、整合資源，提升北極環(huán)境公共品質(zhì)量，切實(shí)滿足原住民對于北極環(huán)境穩(wěn)定的訴求。其次，北極域外的國家行為體除了從非傳統(tǒng)安全層面上關(guān)注北極環(huán)境的穩(wěn)定外，也在不斷嘗試提升自己在北極事務(wù)中的話語權(quán)和影響力。雖然北極問題現(xiàn)已成為全球性議題，但客觀來看北極國家在北極事務(wù)上具有先天的優(yōu)勢，并且因?yàn)榈鼐壍年P(guān)系，域外國家很難參與決策?？v然北極的環(huán)境問題關(guān)乎政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等諸多復(fù)雜變量，但與其他公共領(lǐng)域相比敏感程度更低，更易于域外國家行為體借此參與北極合作，從北極環(huán)境合作治理中逐步實(shí)現(xiàn)自身于北極事務(wù)中的實(shí)質(zhì)性存在，進(jìn)而確保國家利益、化解對于北極國家過多干預(yù)北極環(huán)境公共事務(wù)的不滿。最后，北極環(huán)境實(shí)施多元開放的合作治理還能夠切實(shí)地激發(fā)域外國際環(huán)境非政府組織（International Environment Non-governmental Organizations，簡稱IENGOs）在處理北極環(huán)境事務(wù)上的功效，幫助這些組織發(fā)展完善。全球范圍內(nèi)為數(shù)眾多的IENGOs在環(huán)保宣傳及其機(jī)制建構(gòu)等方面一直有著不可忽視的作用，但由于北極地區(qū)原本相對封閉的治理環(huán)境，域外IENGOs未能有效地參與其中，間接地降低了北極環(huán)境公共品的有效性。在合作治理理念指導(dǎo)下，北極環(huán)境治理開放、平等的治理環(huán)境將為域外IENGOs提供更加密切的合作平臺，不僅可以使這些組織更深入地了解北極環(huán)境問題的實(shí)際現(xiàn)狀、有針對性地合作應(yīng)對相關(guān)環(huán)境事務(wù)，也有助于他們在不斷產(chǎn)出北極環(huán)境公共品的同時提升自身治理能力、完善組織架構(gòu)，與相應(yīng)治理活動形成良性互動。

另外，通過合作治理北極環(huán)境，也為日后北極環(huán)境事務(wù)的善治奠定基礎(chǔ)。北極環(huán)境的治理范式并非某一固化的治理模式，而是“一種進(jìn)行時的構(gòu)建與轉(zhuǎn)移過程，隨著治理主體的觀念內(nèi)化程度的提高，以及客觀上‘物質(zhì)’變量的改變，該范式會自主地轉(zhuǎn)向更高階段的理念、方式及手段，是一種‘階段性遞進(jìn)’的結(jié)構(gòu)。”［10］并且，北極環(huán)境的合作治理自身同樣是一個動態(tài)的、順應(yīng)治理環(huán)境變化而逐步完善的治理模式。通過治理理念的轉(zhuǎn)變，治理行為體基于合作形成“合作伙伴關(guān)系”，這種關(guān)系能夠促進(jìn)彼此對治理資源進(jìn)行共享和利用，從而尋找出解決問題的有效途徑［11］。由此，北極環(huán)境治理的行為體和機(jī)制將隨著良性合作的展開而愈加完善，隨著合作治理外部環(huán)境的優(yōu)化而趨于善治。

4 北極環(huán)境合作治理的路徑選擇

雖然在應(yīng)然層面上，合作治理理念能夠有效地應(yīng)對現(xiàn)階段北極地區(qū)的環(huán)境問題，但仍需認(rèn)識到，合作治理只是實(shí)現(xiàn)北極環(huán)境事務(wù)公共利益的眾多方法之一，要充分發(fā)揮其理論優(yōu)勢，需要從以下四條可能的路徑展開實(shí)踐與探索。

第一，培育合作治理文化理念，使各主體內(nèi)化平等互惠的合作共識。文化理念是指導(dǎo)治理實(shí)踐的基礎(chǔ)，要實(shí)現(xiàn)相應(yīng)行為體對北極環(huán)境問題的合作共治，必須轉(zhuǎn)變中心-邊緣結(jié)構(gòu)下所生成的傳統(tǒng)治理理念，塑造全新的合作文化。在北極環(huán)境治理中，多元的治理主體首先要樹立自愿平等的合作理念。參與北極環(huán)境治理的各方行為體都有著獨(dú)立的利益訴求，而現(xiàn)階段圍繞北極環(huán)境事務(wù)合作的關(guān)鍵，即在于各方主體在追求和維護(hù)自身權(quán)益的過程中，圍繞整體共同利益自愿展開共治。為了實(shí)現(xiàn)合作的治理，多元主體應(yīng)當(dāng)在享有平等權(quán)利的同時承擔(dān)公平合理的責(zé)任義務(wù)，利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，進(jìn)而激發(fā)各主體合作治理北極環(huán)境的積極性和主動性。不僅如此，通過觀念上的轉(zhuǎn)變，合作治理主體之間的“合作伙伴關(guān)系”將不再是垂直的層級關(guān)系，相應(yīng)的治理決策亦將不再是自上而下的產(chǎn)出，各方主體相互信任、平等合作。合作治理圍繞著權(quán)利的共享，權(quán)利來源于合法性，而在北極環(huán)境治理之中，治理主體的合法性蘊(yùn)含于其治理行為的有效性之中。因此，合作治理各方應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變意識，不以強(qiáng)權(quán)與服從推行治理實(shí)踐，而是借助互惠與合作所達(dá)成的高效治理成果彰顯自身的合法性。

第二，強(qiáng)化多元主體建設(shè)，提升北極環(huán)境合作治理能力。在處理北極環(huán)境事務(wù)的過程中，摒棄中心-邊緣式的治理理念能夠有效引入更為多元的主體，而各類行為體自身所具備的治理能力直接決定了合作應(yīng)對北極環(huán)境問題的成效。對于國家行為體來說，應(yīng)立足于北極環(huán)境對于本國的實(shí)際影響情況，遵循客觀規(guī)律進(jìn)行有效的治理。由于地理位置、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、環(huán)保技術(shù)水平等諸多差異，每個國家在應(yīng)對北極環(huán)境問題中的角色定位與實(shí)際需求皆有不同，這就要求不同國家根據(jù)自身特點(diǎn)有針對性地強(qiáng)化治理能力。通過建構(gòu)強(qiáng)有力的政府機(jī)構(gòu)、出臺具體有效的北極環(huán)保法律政策、重視北極環(huán)境治理的相關(guān)科學(xué)研究、加大并落實(shí)對治理工作的資金投入等，國家主體的北極環(huán)保工作能夠?qū)崿F(xiàn)更好的效果，拉動北極環(huán)境合作治理工作的總體成效。對于非國家行為體，一方面，IENGOs要不斷完善自身組織建設(shè)，在北極環(huán)境事務(wù)合作中發(fā)揮更大的作用。雖然IENGOs在國際社會中的行為效力遠(yuǎn)不及國家主體，但這些分散于世界各個角落的環(huán)保力量能夠提高公眾的環(huán)保意識、向其他行為體提出環(huán)保措施建議、共享北極環(huán)?，F(xiàn)狀的信息數(shù)據(jù)等，助力北極環(huán)保合作。現(xiàn)階段除了在合作環(huán)節(jié)上與其他行為體相輔相成、優(yōu)勢互補(bǔ)外，IENGOs還應(yīng)作為身份更為純粹的“北極環(huán)保合作第三方”，對國家行為體進(jìn)行有效的評價反饋，同時以向國際社會公布實(shí)時監(jiān)測的環(huán)保工作現(xiàn)狀等方式來實(shí)現(xiàn)對北極環(huán)境合作治理的輿論監(jiān)督。另外，IENGOs還應(yīng)大力提升跨國公司的北極環(huán)保意識，盡可能從源頭上降低后者在北極地區(qū)活動對環(huán)境造成的影響，使其親身投入到治理北極環(huán)境的合作中來。另一方面，北極域內(nèi)原住民組織在北極環(huán)保宣教工作方面依舊大有可為，動員這些原住民群體更加積極主動地參與到北極環(huán)境事務(wù)之中，既是對當(dāng)?shù)孛癖娗猩憝h(huán)境權(quán)益的有力聲索，亦使北極環(huán)境合作治理的主體構(gòu)成更為多元合理。

第三，構(gòu)建多元多層次的合作治理機(jī)制，優(yōu)化北極環(huán)境治理體系結(jié)構(gòu)。北極環(huán)境合作治理以具體的機(jī)制建設(shè)為主要內(nèi)容，并以此協(xié)調(diào)、規(guī)制合作各方的治理實(shí)踐。和多元化的主體構(gòu)成相照應(yīng)，北極環(huán)境合作治理的機(jī)制構(gòu)建同樣也是一套復(fù)合多元的體系。具體來說，一是建立多元的參與機(jī)制，擴(kuò)大參與規(guī)模、疏通參與渠道，推動更多主體參與到北極環(huán)境合作治理。合作治理強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與，北極環(huán)境問題需要多方合作治理，積極引入北極域外行為體以及非政府主體參與北極環(huán)保合作，才能從根本上尋得彼此利益的共同點(diǎn)、挖掘更深層的合作動力，合力治理北極環(huán)境問題。二是設(shè)立公平的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，在協(xié)調(diào)利益沖突的同時，追求共同利益的最大化。圍繞北極環(huán)境問題所展開的合作是建立在北極環(huán)境問題的全球效應(yīng)之上的，為盡可能提升北極環(huán)保合作的治理水平，各方應(yīng)積極主動展開溝通與協(xié)商，并根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)情況協(xié)調(diào)化解合作矛盾，實(shí)現(xiàn)彼此利益的關(guān)聯(lián)，擴(kuò)大彼此利益的交匯點(diǎn)，拓展合作的深度與廣度。三是創(chuàng)建合理的權(quán)責(zé)分配機(jī)制，推動合作治理過程中各方權(quán)力的共享與責(zé)任的共擔(dān)，使整個治理體系中不同行為體能在各自核心優(yōu)勢范圍內(nèi)供給質(zhì)量兼?zhèn)涞沫h(huán)境公共品，激發(fā)北極環(huán)境合作治理的潛能。四是完善科學(xué)有效的法律保障機(jī)制，強(qiáng)化既有北極環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，并逐步使之體系化與網(wǎng)絡(luò)化?？紤]到北極國家對于域外行為體在北極建立一套新法律框架所持的排斥態(tài)度，現(xiàn)階段針對北極環(huán)保法律的完善應(yīng)遵循漸進(jìn)主義：通過逐個修訂具體的環(huán)保條約使這些原本分散的法律相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充，進(jìn)而有機(jī)聯(lián)動，同時適當(dāng)強(qiáng)化相關(guān)法律的執(zhí)行效力，全方位保障北極環(huán)境合作治理。五是創(chuàng)設(shè)透明平等的協(xié)商交流機(jī)制，一方面通過平等協(xié)商形成決策，合作各方能夠建立起對彼此的信任，產(chǎn)出的治理方案更易于推行，另一方面環(huán)保信息與技術(shù)的交流旨在打破合作過程中存在的治理主體信息不對稱以及技術(shù)壟斷等障礙，充分發(fā)揮先進(jìn)國家和IENGOs等優(yōu)勢主體的技術(shù)支持和幫助作用。

第四，借助多樣的合作手段，以實(shí)現(xiàn)北極生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)。北極環(huán)境合作治理的實(shí)質(zhì)，就是國際社會多元主體對北極環(huán)境領(lǐng)域中的公共事務(wù)的聯(lián)合行動，至于治理期間的合作手段則并不固化，相反，北極環(huán)境治理的合作手段應(yīng)當(dāng)靈活多樣、實(shí)事求是。正如前文所述，合作治理的實(shí)踐本身是一個不斷發(fā)展的過程，既存在帶有中心化傾向的合作治理初始階段，也涵蓋平等開放、多元民主的去中心化高階形態(tài)。在這樣一個不斷發(fā)展的過程之中，北極環(huán)保合作各方根據(jù)所處外部治理環(huán)境的客觀發(fā)展程度以及治理對象的實(shí)際不同情況，采取合適的合作治理手段。舉例來說，北極理事會雖然存在法律地位較弱且治理模式較為封閉等不足，但在當(dāng)下北極環(huán)境合作治理中仍舊發(fā)揮著難以取代的作用，況且現(xiàn)階段北極國家地緣上的先天優(yōu)勢在北極環(huán)境治理的合作中尤為突出，這些主體“守在北極環(huán)保工作的最前線”，因此目前在構(gòu)建相應(yīng)合作治理機(jī)制、決策環(huán)保工作方案時，最合適的手段是完善現(xiàn)有機(jī)制，使之愈加復(fù)合多樣、公平合理，而待外部治理環(huán)境日益成熟、民主、透明、開放后，再逐步構(gòu)筑平等互惠、合作共贏的北極環(huán)境治理體系。

第五，作為北極環(huán)境問題的利益攸關(guān)方，健康穩(wěn)定的北極環(huán)境是中國的重要利益所在，我國應(yīng)當(dāng)緊密圍繞“命運(yùn)共同體”外交理念與“總體國家安全觀”戰(zhàn)略構(gòu)想，積極并妥善地應(yīng)對北極環(huán)境的合作治理。北極氣候變化與環(huán)境污染關(guān)乎全人類的共同利益，需要世界多元主體合作治理。中國在改革開放的推動下，社會經(jīng)濟(jì)水平乃至整個綜合國力都得到了顯著增強(qiáng)。切實(shí)參與到北極環(huán)境合作治理不僅符合中國自身的國家安全權(quán)益，更有助于北極環(huán)境事務(wù)引入全球第二大經(jīng)濟(jì)體，提升相應(yīng)工作實(shí)效。應(yīng)對北極環(huán)境問題及其合作治理這一全球重大挑戰(zhàn)，中國需在宏觀層面擬定明確的國家北極戰(zhàn)略，將北極環(huán)境安全列為國家北極政策議程的重要考量因素之一，并以此為指導(dǎo)，大力發(fā)展國家北極環(huán)保科研與技術(shù)實(shí)力，積極開展圍繞北極的環(huán)境外交，展開合作共治，主動致力于北極環(huán)境公共品的供給工作。秉著“尊重、合作與共贏”［12］的理念，中國應(yīng)建設(shè)性地切實(shí)參與到北極環(huán)境治理中去，以負(fù)責(zé)任的國際大國身份在北極環(huán)境合作中發(fā)揮重要作用，倡導(dǎo)通過協(xié)商、合作提出新理念、創(chuàng)立新機(jī)制，積極推進(jìn)北極環(huán)境合作治理的發(fā)展與完善。

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［12］王毅部長在第三屆北極圈論壇大會開幕式上的視頻致辭［EB/OL］.中華人民共和國外交部網(wǎng)站，http: //www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1306854.shtm l.

責(zé)任編輯 朱文婷

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.06.030

F205

A

1004-0544（2017）06-0165-06

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目（14JZD032）；南北極環(huán)境綜合考察與評估國家專項(xiàng)課題（CHINARE 2016-04-05-05）。

馬皓（1989-），男，湖北武漢人，武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院博士生，國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員。