胡旭，劉曉莉

（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長春 130117)

我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的制度完善

胡旭，劉曉莉

（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長春 130117)

與傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管問題不同，轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管受科技、認(rèn)識和政策等因素的影響，所引發(fā)的食品安全問題更為復(fù)雜，其法律體系和行業(yè)道德建設(shè)滯后所反映出的制度供給不足更為明顯，因食品工業(yè)快速發(fā)展和監(jiān)管模式陳舊落后所造成的執(zhí)法資源緊張和權(quán)力資源不均更為棘手。提高轉(zhuǎn)基因食品安全性評價、風(fēng)險評估和標(biāo)識制度的科學(xué)性，加強立法的系統(tǒng)性，提倡公眾參與和社會權(quán)力介入以增進制度的民主性，是完善我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管制度的主要路徑。

轉(zhuǎn)基因食品；轉(zhuǎn)基因食品安全；監(jiān)管；監(jiān)管問題；制度完善

轉(zhuǎn)基因技術(shù)的出現(xiàn)實現(xiàn)了人類突破物種屏障獲取外源基因的設(shè)想，而轉(zhuǎn)基因食品的出現(xiàn)，則為人類擺脫糧食供給瓶頸、降低產(chǎn)業(yè)能耗、加快生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型帶來了曙光。轉(zhuǎn)基因技術(shù)巨大的經(jīng)濟價值和科研潛力使其成為了各國爭相發(fā)展的戰(zhàn)略領(lǐng)域。從轉(zhuǎn)基因食品的國際發(fā)展形勢來看，“從1996年轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化種植之初的170萬公頃，到2009年的1.34億公頃①數(shù)據(jù)來源：國際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)用服務(wù)組織（ISAAA，2010）。，再到2015年的1.797億公頃，轉(zhuǎn)基因作物的種植面積累計增長了100倍。全球轉(zhuǎn)基因作物累計種植面積達(dá)20億公頃，相當(dāng)于中國大陸土地面積（9.56億公頃）的2倍。②數(shù)據(jù)來源：國際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)用服務(wù)組織（ISAAA，2016）。需要肯定的是，轉(zhuǎn)基因技術(shù)和轉(zhuǎn)基因食品的研發(fā)均符合人類尋求發(fā)展與進步的基本理念，但囿于科學(xué)技術(shù)水平，當(dāng)前轉(zhuǎn)基因食品的安全性仍有待于深入探討。很長一段時期以來，學(xué)界都將轉(zhuǎn)基因食品的安全性作為研究的重點、將自然科學(xué)作為研究的視域并得出了最終的結(jié)論，即轉(zhuǎn)基因食品既有解決全球糧食危機的正面作用，也存在著危害人類和生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險。目前，人們已經(jīng)意識到對轉(zhuǎn)基因食品的研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等活動必須加以嚴(yán)格監(jiān)管，最大限度地避免其可能帶來的現(xiàn)實危害和潛在的危險。然而，現(xiàn)實表明，在我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管中，尚存在諸多阻礙監(jiān)管目標(biāo)實現(xiàn)的負(fù)面因素，本文擬對這些負(fù)面因素，即我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管面臨的困境及其出路予以探討，為相關(guān)的立法與實踐提供有益思路。

1 轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管相關(guān)概念的梳理

1.1 轉(zhuǎn)基因食品的概念概覽

出于對監(jiān)管的實際需要，國際組織以及不同的國家對轉(zhuǎn)基因食品的內(nèi)涵和外延進行了差異性的界定?！?010年國際食品法典委員會（Codex Alimentarius Commission，CAC）對轉(zhuǎn)基因食品（轉(zhuǎn)基因食品成分）進行了界定，即組成或含有由現(xiàn)代生物技術(shù)獲得的轉(zhuǎn)基因生物之食品或食品成分，或雖運用現(xiàn)代生物技術(shù)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因生物所產(chǎn)生但不包含該生物的食品或食品成分。”［1］而根據(jù)聯(lián)合國《卡塔赫納生物安全議定書》的規(guī)定，轉(zhuǎn)基因食品是指:“可直接食用、可作為動物飼料或可用作加工用途的基改活生物體。”兩者分別從轉(zhuǎn)基因食品的獲取來源和應(yīng)用范圍對其進行了界定。從定義來看，前者的著眼點在于揭示轉(zhuǎn)基因食品的科技屬性，而后者則較為注重轉(zhuǎn)基因食品的應(yīng)用價值。此外，由于不同國家監(jiān)管政策的導(dǎo)向差異，導(dǎo)致了對轉(zhuǎn)基因食品界定寬松、嚴(yán)格和折中的態(tài)度差異。出于對轉(zhuǎn)基因技術(shù)和經(jīng)濟利益的考慮，美國對轉(zhuǎn)基因食品進行了寬泛的界定，即“來源于轉(zhuǎn)基因植物、動物、食品添加劑，且被用于滿足人類或動物的食用性要求的新品種”①該定義源自美國食品藥品管理局于2002年向國會提交的《轉(zhuǎn)基因食品管理草案》。被視為轉(zhuǎn)基因食品。歐盟雖未就轉(zhuǎn)基因食品進行專門規(guī)定，但從“歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品立法措施爭端案”所使用的“生物技術(shù)產(chǎn)品”和“轉(zhuǎn)基因作物”等術(shù)語可以看出歐盟對轉(zhuǎn)基因食品嚴(yán)格的監(jiān)管態(tài)度，即“含有轉(zhuǎn)基因生物或其成分的食品，同時也包括由轉(zhuǎn)基因或其成分加工而來的食品，并且只要食品生產(chǎn)過程中有轉(zhuǎn)基因原料參與生產(chǎn)，最終食品中無論是否含有轉(zhuǎn)基因成分，都視為轉(zhuǎn)基因食品?！保?］我國對轉(zhuǎn)基因食品的界定折中了美國和歐盟的態(tài)度，即“利用基因工程技術(shù)改變基因結(jié)構(gòu)從而得到的食品、食品原料和食品添加劑，包括轉(zhuǎn)基因動植物、微生物產(chǎn)品，轉(zhuǎn)基因動植物、微生物直接加工品和以轉(zhuǎn)基因動植物、微生物或其直接加工品為原料生產(chǎn)的食品和食品添加劑?！保?］以上是國際社會和不同國家具有代表性的幾種觀點，這些觀點多是以來源和用途為主要依據(jù)界定了轉(zhuǎn)基因食品的含義。他們的本質(zhì)都在于揭示食品、食品成分應(yīng)用了轉(zhuǎn)基因這一生物技術(shù)。可以認(rèn)為，上述概念沒有實質(zhì)區(qū)別。因此，本文對轉(zhuǎn)基因食品將不作技術(shù)性的區(qū)分。

1.2 轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的基本解讀

在學(xué)理上，基于對監(jiān)管主體范圍的不同劃分，“監(jiān)管”一詞存在廣義和狹義之分。狹義說主張以政府為監(jiān)管主體的唯一性，廣義說則在主體范圍上具有更大的延展性，包括政府、非政府組織、私人等諸多主體［4］。從我國的食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀來看，主要是從狹義的視角出發(fā)揭示了監(jiān)管的概念，即“為了確保食品的安全，行政機關(guān)依據(jù)法律等規(guī)則，制定規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)，對食品的生產(chǎn)、流通、銷售等進行管理的活動?！保?］事實上，國際社會對食品安全監(jiān)管的界定也多是從監(jiān)管的狹義概念出發(fā)。例如，根據(jù)CAC的規(guī)定，“食品（安全）監(jiān)管是指為了保護消費者，并確保所有食品在生產(chǎn)、加工、儲藏和銷售過程中均能保持安全、衛(wèi)生以及適于人類消費，確保其符合食品安全和質(zhì)量要求，確保貨真無假并按照法律規(guī)定準(zhǔn)確標(biāo)識，由國家或地方主管部門實施的強制性法律行動?！保?］CAC還指出：依據(jù)食品法嚴(yán)禁假劣食品流入消費市場，是政府履行食品安全監(jiān)管的首要職責(zé)。然而，限于我國尚未就轉(zhuǎn)基因食品進行專門立法的情況，只能適用《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定，這就使得轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的法律依據(jù)缺少針對性。

“食品安全問題發(fā)展到今天，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)的食品衛(wèi)生或食品污染的范圍，其已成為人類賴以生存和健康發(fā)展的整個食物鏈的管理與保護問題?！保?］從國際立法經(jīng)驗來看，食品安全監(jiān)管已經(jīng)成為預(yù)防食品安全風(fēng)險、懲治食品安全危害的重要措施。科技的發(fā)展促進了食品的多樣化，也使食品具有了更多的科技屬性，面對轉(zhuǎn)基因食品這種現(xiàn)代科技產(chǎn)物，監(jiān)管的效果和水平直接影響到轉(zhuǎn)基因食品的安全性?；仡欈D(zhuǎn)基因食品發(fā)展的歷史，自1973年基因技術(shù)問世以來，轉(zhuǎn)基因食品的研發(fā)和推廣已經(jīng)成為全球食品安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。然而，相對于快速發(fā)展的轉(zhuǎn)基因食品行業(yè)，轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管成效卻不盡人意。美國的星聯(lián)玉米賠償風(fēng)波、歐洲的驅(qū)逐轉(zhuǎn)基因食品浪潮、中國的轉(zhuǎn)基因大米非法種植銷售問題、印度的搗毀轉(zhuǎn)基因作物事件，在一定程度上折射出廣泛存在于世界各國的轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管問題。同樣，我國的監(jiān)管形勢也不容樂觀。當(dāng)前國內(nèi)的轉(zhuǎn)基因食品安全立法遠(yuǎn)滯后于轉(zhuǎn)基因食品的研發(fā)推廣活動，有限的規(guī)范內(nèi)容還存在缺乏系統(tǒng)性、立法位階較低等問題。不僅如此，現(xiàn)有的監(jiān)管模式較之西方發(fā)達(dá)國家也存在較大差距。

2 我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管面臨的主要困境

當(dāng)前，我國的轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管活動面臨著多重困境，這種情況的出現(xiàn)一方面是在食品安全監(jiān)管大背景之下的制度使然，另一方面則是與轉(zhuǎn)基因食品所具有的特殊屬性存在必然的聯(lián)系。而基于對主要問題的分析有利于尋求突破困境的途徑和方法。

2.1 食品安全的復(fù)雜性

首先，食品安全受科技因素的制約。一方面，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展水平直接影響了轉(zhuǎn)基因食品的安全程度。隨著不斷地探索和研究，學(xué)界對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的認(rèn)識和應(yīng)用能力取得了階段性的進步，但囿于科技水平的制約仍然存在不足。例如，科學(xué)家基于以往對大豆基因編碼蛋白、作用機理、插入位點和表達(dá)強度的掌握，擬將巴西堅果中的富甲硫氨酸基因插入大豆基因從而研發(fā)新型轉(zhuǎn)基因大豆。然而，限于當(dāng)前的轉(zhuǎn)基因技術(shù)，科學(xué)家們意識到這種新型轉(zhuǎn)基因大豆仍然可能攜帶插入基因的過敏蛋白，存在安全風(fēng)險。另一方面，檢測技術(shù)的水平也在一定程度上決定了轉(zhuǎn)基因食品的安全程度。作為制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測食品安全的技術(shù)依托，檢測技術(shù)的水準(zhǔn)對于食品安全監(jiān)管工作的意義重大。然而，與轉(zhuǎn)基因技術(shù)40余年的發(fā)展歷程相比，“我國的轉(zhuǎn)基因食品檢測技術(shù)自2000年之后才逐漸發(fā)展起來，當(dāng)前較為先進的ELISA和PRC檢測法也存在測試對象特定化和檢測手段有限性的問題。”［8］對于轉(zhuǎn)基因含量較低、加工破壞程度較大的檢測對象亦存在檢測技術(shù)局限的問題。從一定程度上來說，轉(zhuǎn)基因食品所具有的科技屬性使其超出了監(jiān)管人員的經(jīng)驗范圍和評價能力，使轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管陷入了技術(shù)困境。

其次，食品安全受認(rèn)識因素的制約。基于辯證唯物主義的認(rèn)識論原理，人類對事物的感知過程具有循環(huán)往復(fù)、不斷上升的特征。其原因，一方面是由于客觀物質(zhì)世界的發(fā)展、變化以及人類實踐的不斷深入使人的認(rèn)知能力得以提高；另一方面則是由于人類主觀精神世界的升華所引發(fā)的評判標(biāo)準(zhǔn)的多元化。轉(zhuǎn)基因技術(shù)作為人類認(rèn)知的對象也必然符合這一規(guī)律，以對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的態(tài)度為例，各國在政策倡導(dǎo)和立法導(dǎo)向上，先后經(jīng)歷了熱衷階段、排斥階段和當(dāng)前的理性發(fā)展三個階段。在轉(zhuǎn)基因技術(shù)誕生伊始，因其所展現(xiàn)出的優(yōu)越特性和巨大的潛力價值引發(fā)了學(xué)界極大的轟動和熱情。轉(zhuǎn)基因作物所具有的高產(chǎn)、節(jié)能以及抗災(zāi)害能力和學(xué)界提出的清潔生產(chǎn)理念使人類開始樂觀地相信，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的到來將會給未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來曙光，于是許多國家紛紛加入轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用行列。轉(zhuǎn)基因技術(shù)問世至今，經(jīng)歷了頭30年前所未有的快速發(fā)展階段。然而，隨著研究的深化和不斷地實踐，在后10年間轉(zhuǎn)基因食品所反映出的安全性問題和牽涉甚廣的社會問題，再次引發(fā)了公眾對轉(zhuǎn)基因技術(shù)利弊評判的新思考。

最后，食品安全受政策因素的影響。從域外的經(jīng)驗樣本來看，不同國家的轉(zhuǎn)基因食品安全政策決定了該國的立法走向和監(jiān)管態(tài)度，也在一定程度上對轉(zhuǎn)基因食品的安全性產(chǎn)生了不同的影響。美國是一個轉(zhuǎn)基因技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用始終處于世界前沿的國家：1973年，美國科學(xué)家斯坦利·科恩首次開發(fā)出轉(zhuǎn)基因技術(shù)；1983年，首例轉(zhuǎn)基因作物在美國誕生；1993年，首款轉(zhuǎn)基因食品在美國成功上市。作為推崇科學(xué)主義和注重實證研究的國家，美國對轉(zhuǎn)基因食品采取了“無罪推定”的態(tài)度①所謂“無罪推定”是指：“與非轉(zhuǎn)基因食品相比，如果不能充分證明轉(zhuǎn)基因食品的不安全，那么就有理由推定它是安全的，就沒有必要在監(jiān)管中采取較之非轉(zhuǎn)基因食品更多的限制。”參見：張忠民.美國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度法律剖析[J].社會科學(xué)家, 2007(6):70.,在這一監(jiān)管政策下，美國實行了寬松的自愿標(biāo)識和上市審批自愿咨詢程序，極大地促進了美國轉(zhuǎn)基因食品行業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，美國60%以上的加工食品含有轉(zhuǎn)基因成分，90%以上的大豆和50%以上的玉米都是轉(zhuǎn)基因作物，美國成為了轉(zhuǎn)基因食品最多的國家。然而，這種寬松的監(jiān)管政策也引發(fā)了監(jiān)管失靈的“星聯(lián)玉米事件”②星聯(lián)玉米（StarLink）是由美國環(huán)保署在1998年批準(zhǔn)作為飼料生產(chǎn)的Bt轉(zhuǎn)基因玉米。2000年經(jīng)環(huán)保組織（Genetically Engineered Food Alert）曝光：美國食品公司Kraft Foods制造的食品中混入該飼料用轉(zhuǎn)基因玉米成分。大批上架食品被召回，疑似含有星聯(lián)玉米成分的原料被退回，日本將載有星聯(lián)玉米的整船進口玉米退回，星聯(lián)玉米所屬公司的經(jīng)濟損失高達(dá)10億美元。盡管2000年以后美國不再種植星聯(lián)玉米，但2003年的檢驗結(jié)果顯示，美國全部玉米的1%仍存在星聯(lián)玉米的污染。參見：顧秀林.轉(zhuǎn)基因戰(zhàn)爭[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2011：259.，造成了巨大的恐慌和危害。而以轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管政策嚴(yán)格著稱的歐盟，則通過雙重上市審批制度、強制標(biāo)識并設(shè)定安全閥值、嚴(yán)密轉(zhuǎn)基因食品追溯制度等方法對轉(zhuǎn)基因食品安全予以了高度保障，從而大大降低了轉(zhuǎn)基因食品的安全風(fēng)險。

2.2 制度供給的滯后性

首先，法律體系建設(shè)滯后。健全的食品安全法律體系能夠有效地指導(dǎo)轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管實務(wù)，規(guī)范轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)銷售行為，有效地防范轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險。然而，目前我國的轉(zhuǎn)基因食品安全法律體系卻存在缺乏系統(tǒng)性和內(nèi)容不完善的制度缺陷。從立法系統(tǒng)性的角度來講，轉(zhuǎn)基因食品安全法律體系應(yīng)當(dāng)以轉(zhuǎn)基因食品專門立法（包括單獨章節(jié)性立法和單項立法兩種形式）為中心，涵蓋法律、法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的多層級立法位階。但從目前的立法現(xiàn)狀來看，我國《食品安全法》只是概括性地規(guī)定“轉(zhuǎn)基因食品的食品安全管理，適用本法”，并未就轉(zhuǎn)基因食品安全進行單獨的章節(jié)性規(guī)定；衛(wèi)生部于1990年、2002年和2006年分別頒布的《新資源食品衛(wèi)生管理辦法》《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》《新資源食品管理辦法》也已經(jīng)相繼廢止，這就導(dǎo)致我國轉(zhuǎn)基因食品安全專門立法缺失的問題。不僅如此，有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品安全的內(nèi)容也只是散見于國務(wù)院、農(nóng)業(yè)部所出臺的幾部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物管理規(guī)范之中，尚未在民事立法和刑事立法領(lǐng)域予以規(guī)定，這就造成了我國轉(zhuǎn)基因食品安全法制效力較低和立法斷層的問題。從立法內(nèi)容來看，我國轉(zhuǎn)基因食品安全立法缺少越境轉(zhuǎn)移管理、公眾參與、損害賠償、應(yīng)急處理的相關(guān)制度規(guī)范，已有的安全風(fēng)險評估制度、安全性評價制度和標(biāo)識制度亦存在評估模式落后、評價標(biāo)準(zhǔn)陳舊和標(biāo)識方法不科學(xué)等問題。

其次，行業(yè)道德建設(shè)落后。美國倫理學(xué)家R.T.諾蘭曾指出：“每一種經(jīng)濟體制都有自己的道德基礎(chǔ)，或至少有自己的道德含義?！保?］作為社會主義市場經(jīng)濟的道德基礎(chǔ)，誠實守信不僅是行業(yè)規(guī)范，更是一種社會規(guī)范，是處理人與人之間如何相處的行為準(zhǔn)則。然而，近年來從我國查處的一系列重大食品安全案件來看，不論是知名企業(yè)還是無證商販無不存在著誠信失范的問題。在缺乏行業(yè)道德約束的情況下，轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)經(jīng)營者存在通過以轉(zhuǎn)基因食品冒充非轉(zhuǎn)基因食品、虛假標(biāo)注轉(zhuǎn)基因食品成分信息等手段謀取不當(dāng)利益的行為，不僅降低了消費者對食品行業(yè)的信任感，同時也導(dǎo)致民眾對轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)生更多的疑慮。域外的既有經(jīng)驗表明，“經(jīng)濟人”的角色使市場經(jīng)濟活動中的行為人都具有利益最大化的動機，為了防范逐利行為所導(dǎo)致的市場混亂和道德滑坡，需要建立完善的市場信用制度來加以制約。為了加強行業(yè)道德建設(shè)，2004年國家食品藥品監(jiān)督管理局牽頭制定了《關(guān)于加快食品安全信用體系建設(shè)的若干指導(dǎo)意見》。但迄今為止，我國的行業(yè)道德制度建設(shè)依然停留在以政策引導(dǎo)為主、以自我約束為輔的模式上，缺乏實效性，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.3 執(zhí)法資源的有限性

首先，食品工業(yè)的快速發(fā)展造成了執(zhí)法資源的相對減少。據(jù)統(tǒng)計顯示，“2007年我國共有食品工業(yè)企業(yè)448 000家，其中規(guī)模以上的食品工業(yè)企業(yè)累計26 000家”①數(shù)據(jù)來源：新浪網(wǎng).中國的食品質(zhì)量安全狀況白皮書［DB/OL］.http://news.sina.com.cn/c/153413686446.shtm l.2015-04-17.；“2011年規(guī)模以上的食品工業(yè)企業(yè)累計31 735家”②數(shù)據(jù)來源：熊必琳.2011年食品工業(yè)經(jīng)濟運行情況綜述和2012年一季度運行狀況及展望［N］.中國食品安全報,2012-05-18（3）.；而到“2014年全國規(guī)模以上的大中型食品工業(yè)企業(yè)已累計達(dá)到5789家”③數(shù)據(jù)來源：中國食品工業(yè)協(xié)會.2014年食品工業(yè)經(jīng)濟運行綜述［N］.中國食品安全報,2015-03-31（2）.。同時，根據(jù)國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的信息可知，截止2015年上半年，我國食品生產(chǎn)許可獲證企業(yè)178 819家、食品添加劑生產(chǎn)許可獲證企業(yè)3450家。加之從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的2億多農(nóng)戶，我國形成了龐大的食品安全監(jiān)管對象。與之相比，全國10萬人的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍所面臨的逐年增長的監(jiān)管壓力不言而喻。從轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管形勢來看，“截至2012年，農(nóng)業(yè)部共批準(zhǔn)進行各類轉(zhuǎn)基因生物安全性評價中間試驗974項、環(huán)境釋放369項、生產(chǎn)性試驗228項、商業(yè)化生產(chǎn)32項、頒發(fā)安全證書1110份。”［10］除此之外，我國還面臨著巨大的進口轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管壓力。以轉(zhuǎn)基因大豆為例，我國每年大豆進口數(shù)量約占消費總量的75%（40 000萬噸），而這些進口大豆基本上都是轉(zhuǎn)基因大豆。與之不相適應(yīng)的則是我國有限的轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管資源：目前，通過國家計量認(rèn)證、農(nóng)業(yè)部審查認(rèn)可和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測機構(gòu)考核的食用安全技術(shù)監(jiān)測機構(gòu)2個、環(huán)境安全技術(shù)監(jiān)測機構(gòu)15個、產(chǎn)品成分技術(shù)監(jiān)測機構(gòu)20個，我國的轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管形勢不容樂觀。

其次，監(jiān)管模式的陳舊落后造成了權(quán)力資源的分配不均。根據(jù)國際社會食品安全監(jiān)管的制度經(jīng)驗可將監(jiān)管模式分為兩大類：以歐盟、加拿大為代表的獨立型監(jiān)管模式和以美國、日本為代表的綜合型監(jiān)管模式。當(dāng)前我國采用的是與美國相類似的多部門綜合型監(jiān)管模式，但與美國以權(quán)威機構(gòu)為組織核心、以食品品種為監(jiān)管對象的管理形式不同，我國“多部門聯(lián)合執(zhí)法、以食品流通環(huán)節(jié)為監(jiān)管對象”的管理形式存在多頭管理和監(jiān)管缺位的現(xiàn)象，造成了監(jiān)管權(quán)力的冗沉和失衡問題。一方面，多部門的聯(lián)合執(zhí)法造成了監(jiān)管權(quán)的分化，為監(jiān)管權(quán)的協(xié)調(diào)運行帶來了困難，同時也容易造成監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、方式、責(zé)任追究的差異，不利于法律權(quán)威的實現(xiàn)。此外，由于監(jiān)管分工而導(dǎo)致的職權(quán)差異又造成了監(jiān)管權(quán)力再分配的不均。另一方面，食品產(chǎn)業(yè)鏈長、流通環(huán)節(jié)繁多的特點不僅使我國的監(jiān)管模式面臨監(jiān)管缺位的問題，而且還造成了權(quán)力流向的問題。在食品流通環(huán)節(jié)存在重疊、監(jiān)管職權(quán)存在交叉的情況下容易形成利益競爭，而以部門利益為目標(biāo)的監(jiān)管行為就會自覺地將利益作為職權(quán)的流向，由此造成了權(quán)力資源的相對集中。

3 完善我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管制度的幾點設(shè)想

3.1 提升監(jiān)管制度的科學(xué)性

首先，充實轉(zhuǎn)基因食品安全性評價制度。依據(jù)相關(guān)立法規(guī)定，轉(zhuǎn)基因生物批準(zhǔn)商業(yè)化生產(chǎn)之前需要進行食用安全性評價。具體而言，我國對轉(zhuǎn)基因食品主要是從營養(yǎng)學(xué)、抗?fàn)I養(yǎng)因子、毒理學(xué)、過敏性等方面通過與傳統(tǒng)食品的對比來加以評價的。雖然這一安全性評價規(guī)范與國際上所倡導(dǎo)的安全性評價相一致，但仍存在評價不充分的問題：一是與自然界中緩慢進化的非轉(zhuǎn)基因生物相比，人類對轉(zhuǎn)基因生物穩(wěn)定性的了解程度相對有限，轉(zhuǎn)基因生物自身的突變周期和誘導(dǎo)因素都需要一定的時間條件才能得以證實。如果只是在轉(zhuǎn)基因食品上市之前對轉(zhuǎn)基因生物食用安全性進行評價，那么將難以發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)基因生物在不同種植環(huán)境、生長過程和年份、農(nóng)藝措施下的安全情況，也將難以發(fā)現(xiàn)在生產(chǎn)、銷售和烹制過程中可能存在的安全隱患。二是在評價內(nèi)容上存在欠缺。以毒理學(xué)檢測試驗為例，目前很多國家都沒有將轉(zhuǎn)基因食品的遺傳毒性試驗、繁殖試驗和傳統(tǒng)致畸試驗作為毒理學(xué)試驗的硬性要求。然而，與傳統(tǒng)食品相比，轉(zhuǎn)基因食品更應(yīng)當(dāng)被充分的實驗和評價。為了解決以上問題，應(yīng)當(dāng)加強對轉(zhuǎn)基因食品不同產(chǎn)出環(huán)節(jié)的安全性評價，建立起像如日本針對不同產(chǎn)出環(huán)節(jié)所建立的區(qū)別性生產(chǎn)流通監(jiān)管制度①區(qū)別性生產(chǎn)流通監(jiān)管是一種針對農(nóng)產(chǎn)品或原材料所進行的分批處理或分離處理的管理制度。該制度明確了轉(zhuǎn)基因原料在生產(chǎn)和流通各環(huán)節(jié)中的注意事項。，通過制度規(guī)范使轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管活動發(fā)揮出降低食品安全風(fēng)險的作用。

其次，改進轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險評估制度?！帮L(fēng)險評估是指對攝取含有危害的食品有多大的概率、在多大程度上會對人體健康造成不良影響的科學(xué)評估?！睆倪@個定義來看，當(dāng)前的風(fēng)險評估制度將轉(zhuǎn)基因食品對人體健康的影響性作為了評價的主要對象。然而，轉(zhuǎn)基因食品所具有的不確定性危害、精神性危害屬性卻沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。當(dāng)前我國的轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險評估制度是以傳統(tǒng)食品確定性危害屬性為邏輯起點，缺少對其他食品危害屬性的評價內(nèi)容。為了提高我國轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險評估制度的科學(xué)性，應(yīng)當(dāng)借鑒域外國家的先進經(jīng)驗，建立起與轉(zhuǎn)基因不確定性危害相對應(yīng)的預(yù)防式評估模式和與精神性危害相對應(yīng)的關(guān)注度評估模式。具體而言，應(yīng)當(dāng)把廣泛的評價主體和更多的非量化評價標(biāo)準(zhǔn)納入到風(fēng)險評估的內(nèi)容當(dāng)中，更多地發(fā)揮價值判斷的作用。需要說明的是，將多元化的評價內(nèi)容引入到轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險的評估機制不僅能夠保證評估的科學(xué)性與合理性，還能有效地打破專業(yè)和科技壁壘所造成的公眾參與能力限制問題，使公眾能夠更加充分地表達(dá)對轉(zhuǎn)基因食品的購買意愿，進而也有利于對食品市場產(chǎn)生正向的調(diào)節(jié)作用。

最后，完備轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度。長期以來，我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度因存在標(biāo)識范圍過窄、缺少安全閥值、缺少致敏性成分強制標(biāo)識等不利于保護消費者權(quán)益的問題而飽受詬病。從各國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的差異性來看，轉(zhuǎn)基因技術(shù)和檢測技術(shù)的發(fā)展水平、立法資源和執(zhí)法能力以及農(nóng)業(yè)發(fā)展和貿(mào)易需求是造成差異的主要原因。美國的自愿標(biāo)識要求看似寬松，但確是以完備的立法環(huán)境和社會信用體系為保障下的制度規(guī)定，并不適應(yīng)我國當(dāng)前的監(jiān)管實際，而歐盟基于預(yù)防原則下的強制標(biāo)識和標(biāo)識豁免的方式具有一定的借鑒意義［11］，但考慮到檢測技術(shù)和監(jiān)管實際的問題可就轉(zhuǎn)基因的檢測閥值進行調(diào)整。此外，日本按食品成分比例限定標(biāo)識的做法也可以成為我國特殊食品規(guī)定標(biāo)識要求的參考經(jīng)驗。立足于我國的實際情況，我們建議從以下幾個方面對標(biāo)識制度加以完善：一是確立百分比制的最低限量值，保障監(jiān)管的執(zhí)法需要。同時，還應(yīng)當(dāng)兼顧科技和成本的合理需求，細(xì)化免于標(biāo)識的條件；二是規(guī)范標(biāo)識的方法，防止生產(chǎn)經(jīng)營者投機取巧混淆視聽。同時，還應(yīng)當(dāng)對下游產(chǎn)品的標(biāo)識作出規(guī)定，防止監(jiān)管空白地帶的出現(xiàn)。三是加強我國重點食品品種、食品加工領(lǐng)域的標(biāo)識規(guī)范。例如可將水稻、大豆、食用油料作物和集貿(mào)市場銷售的自制食品、分裝食品作為重點標(biāo)識對象。四是建立食品企業(yè)轉(zhuǎn)基因原料申報和公示機制，打破食品行業(yè)的信息封閉，確保公眾監(jiān)督的實效性。

3.2 加強監(jiān)管制度的系統(tǒng)性

從形式上來看，雖然我國已經(jīng)初步形成了轉(zhuǎn)基因食品安全立法體系，在立法層面上基本滿足了監(jiān)管活動有法可依的要求，但是由于缺少轉(zhuǎn)基因食品安全專門立法、缺少其他部門法的配套性規(guī)定以及相關(guān)立法位階較低等問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)基因食品安全立法內(nèi)在的系統(tǒng)性。同時，“利益相關(guān)人的法律主體地位不完善，監(jiān)管主體內(nèi)部的協(xié)同水平不高”［12］等諸多問題也影響了立法的科學(xué)性。為了增強立法的統(tǒng)一性、減少部門立法和地方立法的隨意性，加快我國轉(zhuǎn)基因食品安全立法體系的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)從以下方面入手：一是適時出臺轉(zhuǎn)基因食品安全立法或在《食品安全法》中就轉(zhuǎn)基因食品安全問題進行專門章節(jié)的規(guī)定，對轉(zhuǎn)基因食品安全的有關(guān)規(guī)定進行梳理和整合，統(tǒng)一立法內(nèi)容，減少法律差異。二是提倡多部門聯(lián)合立法，減少部門單獨立法，控制立法數(shù)量，提高立法層次。從機會成本的角度來看，立法數(shù)量過多就會造成守法利益減少，反而會導(dǎo)致違法數(shù)量增加的問題。考慮到法律的經(jīng)濟效果，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減少部門立法的數(shù)量。同時，為了防止權(quán)力機關(guān)將部門利益法定化的問題，應(yīng)當(dāng)以多部門聯(lián)合立法的方式予以相互牽制。三是加強轉(zhuǎn)基因食品安全立法的協(xié)調(diào)性，在其他部門法中對涉及到轉(zhuǎn)基因食品安全的問題予以規(guī)定，形成法律之間的良性互動，進而保證立法的周延性。

從我國當(dāng)前的轉(zhuǎn)基因食品管理體制來看，轉(zhuǎn)基因食品安全事務(wù)主要由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門和食品安全行政主管部門負(fù)責(zé)。同時，基于轉(zhuǎn)基因食品研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、進出口等眾多環(huán)節(jié)的監(jiān)管需求，我國工商部門、檢驗檢疫部門等行政機構(gòu)均享有監(jiān)管權(quán)。在未來轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管模式改革的過程中，必然會加強核心監(jiān)管部門的帶頭作用、形成綜合性的監(jiān)管機構(gòu)。在主管機關(guān)的選擇上，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)突出食品安全監(jiān)督管理部門的作用。其理由是，食品安全監(jiān)管部門在部門屬性上具有公益性的特點，并以維護食品安全和公共健康等非經(jīng)濟性利益為使命，在對轉(zhuǎn)基因食品進行監(jiān)管的過程中通常不存在如農(nóng)業(yè)行政主管部門那樣，既是規(guī)劃者又是管理者的立場和利益沖突。此外，我國食品安全監(jiān)督管理部門在食品檢驗和技術(shù)人員的配備上還具有更多的食品安全專業(yè)背景優(yōu)勢。因此，將食品安全監(jiān)管部門作為核心的監(jiān)管機構(gòu)具有一定合理性和可行性。

3.3 增進監(jiān)管制度的民主性

當(dāng)前，我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管存在民主性不足的問題。這一問題突出體現(xiàn)在監(jiān)管主體的單一性和權(quán)力制約的內(nèi)部性上。出于對我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管制度正義性的考慮，應(yīng)當(dāng)從提高制度民主性的角度入手：一是提倡公眾參與，擴大監(jiān)管主體的范圍。我國的食品安全監(jiān)管制度有著深刻的歷史原因。曾有學(xué)者指出，我國的監(jiān)管制度源自計劃經(jīng)濟的慣性和本能，是政府借助于行政壟斷權(quán)來保護自己在其他方面的利益，是利用壟斷特權(quán)謀求所有者利益的結(jié)果。這種脫蒂于傳統(tǒng)制度安排下的監(jiān)管思維，使得監(jiān)管主體往往是在已有行政部門的基礎(chǔ)上通過整合、分立亦或是對既有職權(quán)的重申所形成的，缺少其他監(jiān)管主體介入的過程，而這種缺少民主性的主體結(jié)構(gòu)將會導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力壟斷和監(jiān)管責(zé)任過載的問題。因此，應(yīng)當(dāng)適時地擴大監(jiān)管主體的范圍。還有學(xué)者從監(jiān)管有效性的角度闡明了公眾參與的必要性，即“政府監(jiān)管只能治標(biāo)，行業(yè)制約只治末，而只有公民權(quán)利的介入才能治本?！保?3］這就需要在充分尊重公眾參與意愿和能力的基礎(chǔ)上，通過立法對權(quán)利義務(wù)的明確將公眾參與納入規(guī)范化的道路。二是介入社會權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)力的雙重制約。很長一段時期內(nèi)，我國都把監(jiān)管制度完善的重點放在“‘公權(quán)力’和政府體系的加強上”，未能突破國家權(quán)力內(nèi)部制約的監(jiān)督思維，而西方發(fā)達(dá)國家早已開始關(guān)注社會權(quán)力對監(jiān)管權(quán)的外在制衡作用。社會權(quán)力源自國家權(quán)力的社會化，是國家與社會分離的權(quán)力產(chǎn)物，是獨立于行政權(quán)的存在形式。社會權(quán)力的介入不僅能夠突破權(quán)力內(nèi)部制衡的封閉性，而且能夠調(diào)動更多的社會主體參與到監(jiān)管權(quán)力的運行和監(jiān)督過程中，使強勢的國家權(quán)力逐步讓位于社會權(quán)力，即實現(xiàn)行政權(quán)力向社會權(quán)力的轉(zhuǎn)移，從而完成社會性監(jiān)管由政府監(jiān)管向社會監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。

綜上所述，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用已經(jīng)成為發(fā)展的必然趨勢。作為現(xiàn)代科技的產(chǎn)物，轉(zhuǎn)基因食品性能卓越且潛力巨大。其在保障食品供給、提高營養(yǎng)價值、增強人體免疫力、降低能源消耗等方面作用突出。但是，轉(zhuǎn)基因食品所具有的多重危害屬性，也必然為傳統(tǒng)的食品監(jiān)管帶來困難。影響轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管成效的因素眾多，涉及了社會生活的諸多領(lǐng)域。從主要制約因素的解決可能性來看，科技因素存在可預(yù)見程度較低的問題，而法律因素則表現(xiàn)出較強的可控性。從這一角度來講，增強轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的法制保障具有切實意義和可行性。需要強調(diào)的是，法律應(yīng)當(dāng)遵循謙抑的原則。即便是在具有立法正當(dāng)性的前提下，也不能以社會防衛(wèi)的理由僭越權(quán)利的界限。在轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管法律體系完善的過程中，行政監(jiān)管部門不應(yīng)當(dāng)以監(jiān)管需要的名義，通過法律實現(xiàn)部門職權(quán)的擴張。此外，為了防止轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險在監(jiān)管活動中的轉(zhuǎn)嫁問題、減少傳統(tǒng)自上而下的行政監(jiān)管弊端，應(yīng)當(dāng)適時地借鑒國際經(jīng)驗，引入社會監(jiān)管的內(nèi)容。社會監(jiān)管的提出不僅豐富了監(jiān)管理論的內(nèi)容，而且還具有重要的實踐價值。同時，也為本文轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的法制保障問題提供了新的研究思路。

［1］CAC.Draft Amendment To The General Standard For Labelling Of Prepacked Foods-Definitions, Alinobm，Geneva［Z］.Appendix.IX，2010．

［2］BRATSPIESR M.The Illusion of Care Regulation: Uncertainty and Genetically Modified Food Crops［J］.NYU Environmental Law Journal，2012（10）: 314-316.

［3］王揚，劉曉莉.論我國轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險的法律防范［J］.理論月刊，2014（8）:104.

［4］馬英娟.政府監(jiān)管機構(gòu)研究［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2007:22．

［5］王貴松.日本食品安全法研究［M］.北京:中國民主法制出版社，2009:16．

［6］ELKE ANKLAN，RETO BATTAGLIA.Food Analysis and Consumer Protection［J］.Tread in Food Science and Technology，2001（6）:177．

［7］張亞軍.風(fēng)險社會下我國食品安全監(jiān)管及刑法規(guī)制［M］.北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2012:1，53．

［8］王揚，劉曉莉.我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管問題研究［J］.廣西社會科學(xué)，2015（4）:164.

［9］R.T.諾蘭.倫理學(xué)與現(xiàn)實生活［M］.北京:華夏出版社，1988:324.

［10］范云六，等.我國轉(zhuǎn)基因生物安全戰(zhàn)略研究［J］.中國農(nóng)業(yè)科技導(dǎo)報，2012（2）:4.

［11］胡加祥.歐盟轉(zhuǎn)基因食品管制機制的歷史演進與現(xiàn)實分析:以美國為比較對象［J］.比較法研究，2015（5）:147-148.

［12］曾文革，肖峰，黃艷.論我國食品安全風(fēng)險防控制度構(gòu)建的系統(tǒng)化進路［J］.東北師大學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（5）:90.

［13］徐顯明.用創(chuàng)新社會管理的思維來解決食品安全問題［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2011（13）:23.

責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.06.017

F326.11

A

1004-0544（2017）06-0094-07

中國法學(xué)會部級法學(xué)研究項目（CLS2013C80）。

胡旭（1989—），男，吉林長春人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院博士生；劉曉莉（1963-），女，內(nèi)蒙古通遼人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。