筑牢生態(tài)環(huán)境改善的制度基礎(chǔ)

◎夏 光

國(guó)家的總體國(guó)力，是由經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、資源（生態(tài)環(huán)境）、軍事和外交等各個(gè)領(lǐng)域的實(shí)力綜合構(gòu)成的。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、軍事和外交等方面的快速發(fā)展極大地提升了國(guó)家的綜合國(guó)力，但資源耗竭、生態(tài)退化和環(huán)境污染卻拉低了綜合國(guó)力水平，這就是國(guó)家要把加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理作為全面建成小康社會(huì)最突出任務(wù)的原因。

回顧2016年我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)展和成效，可以用“強(qiáng)勢(shì)發(fā)力、整體優(yōu)化”來(lái)概括。強(qiáng)勢(shì)發(fā)力是指從中央到地方都采取了淘汰產(chǎn)能、超低排放、散煤替代、停產(chǎn)限車、中央督察、質(zhì)量排名和問(wèn)責(zé)追責(zé)等各種強(qiáng)力手段，如中央環(huán)保督察進(jìn)駐15個(gè)?。ㄊ?、區(qū)），問(wèn)責(zé)6400多人；環(huán)保部對(duì)11個(gè)不符合環(huán)境準(zhǔn)入條件的建設(shè)項(xiàng)目不予審批，涉及總投資970億元；在排查確認(rèn)的2014個(gè)城市黑臭水體中，13.3%完成了整治。整體優(yōu)化是指國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力不斷完善和強(qiáng)化，中央密集推出了《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等頂層設(shè)計(jì)，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》體現(xiàn)了“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”的新基調(diào)，環(huán)保部牽頭的14項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)已完成7項(xiàng)，各經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門和立法機(jī)構(gòu)在推進(jìn)綠色金融體系建設(shè)、建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制和出臺(tái)環(huán)保稅法等方面都做了大量工作，生態(tài)環(huán)境治理取得積極成效。

也要看到，這種生態(tài)環(huán)境有所改善的局面是十分脆弱的。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨三大壓力：一是環(huán)境質(zhì)量差距較大，城市空氣污染普遍超標(biāo)，部分水體水質(zhì)趨于惡化，臭氧和總磷污染日益凸顯，部分生態(tài)脆弱地區(qū)環(huán)境問(wèn)題增多，社會(huì)公眾對(duì)大范圍濃重霧霾反映強(qiáng)烈。二是對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的外界因素仍然較多，生產(chǎn)和生活污染物新增量處于高位，中西部地區(qū)重化工項(xiàng)目投資持續(xù)增加，資源消耗型產(chǎn)能向生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)轉(zhuǎn)移帶來(lái)很大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。三是基層環(huán)境治理體系和治理能力短板問(wèn)題凸顯。有些地方在經(jīng)濟(jì)下行壓力下減弱了環(huán)境治理力度，基層環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施缺口較大等。

這種形勢(shì)表明，當(dāng)前環(huán)境質(zhì)量有所改善是一種“脆弱的平衡”，還不是穩(wěn)固的常態(tài)，生態(tài)環(huán)保工作必須繼續(xù)沿著強(qiáng)勢(shì)發(fā)力、整體優(yōu)化的路線前進(jìn)。今年全國(guó)環(huán)保工作安排了“堅(jiān)決治理大氣、水、土壤污染，深化和落實(shí)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域改革，加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新決策和管理方式”等九大任務(wù)，特別突出了強(qiáng)化治理、深化改革的地位，力圖為改善生態(tài)環(huán)境構(gòu)筑牢固的制度基礎(chǔ)。

基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量必須以推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障，當(dāng)前的著力點(diǎn)應(yīng)放在補(bǔ)齊環(huán)境治理體系和治理能力的短板上，主要是消減重污染產(chǎn)能、完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、進(jìn)行跨區(qū)域流域環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)、整合環(huán)境決策支持體系、加強(qiáng)基層環(huán)保能力建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)和文化領(lǐng)域的生態(tài)文明建設(shè)等。

應(yīng)該看到，隨著環(huán)境治理體系的不斷完善，環(huán)境治理能力的差距反而在加大，因?yàn)橥晟频沫h(huán)境治理體系將提出更高的目標(biāo)和更多的任務(wù)，要求有更強(qiáng)的環(huán)境治理能力來(lái)落實(shí)。目前，環(huán)境治理能力薄弱的瓶頸效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)，特別是基層環(huán)境治理能力缺乏已經(jīng)成為影響改善生態(tài)環(huán)境的致命短板，因此，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重心下移到縣鄉(xiāng)層面，突出加強(qiáng)基層環(huán)境治理能力建設(shè)，是鞏固環(huán)境質(zhì)量改善成果的主要突破點(diǎn)，也是提高我國(guó)全面小康社會(huì)綜合國(guó)力的關(guān)鍵措施。

（作者系環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任）

編輯：馬振東

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.03.001