◎魏后凱 蘇紅鍵

城市外來(lái)務(wù)工人員貧困狀況及治理策略

◎魏后凱 蘇紅鍵

隨著農(nóng)業(yè)人口快速轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，我國(guó)城市低收入群體不斷增加，貧困問(wèn)題從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的特征顯著。城市貧困問(wèn)題日益成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定和全面小康建設(shè)的重要因素。城市外來(lái)務(wù)工貧困人口規(guī)模大、生存狀況堪憂，亟須加強(qiáng)城鄉(xiāng)貧困統(tǒng)籌治理，防止農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)移，全面解決我國(guó)的貧困問(wèn)題。

城市貧困；外來(lái)務(wù)工人員；貧困治理

國(guó)內(nèi)外對(duì)于貧困內(nèi)涵的界定，經(jīng)歷了由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困，從狹義視角向廣義視角，從單一視角向多維視角的轉(zhuǎn)變歷程。城市貧困是指發(fā)生在城市地區(qū)的覆蓋城市常住人口而非僅城市戶籍居民的貧困。具體來(lái)說(shuō)，是指城市地區(qū)的常住居民個(gè)人或家庭受自身及各種外部因素影響，生活水準(zhǔn)無(wú)法達(dá)到當(dāng)?shù)仄毡檎J(rèn)可的、有尊嚴(yán)的最低水平。綜合表現(xiàn)為消費(fèi)水平及收入水平低，享受到的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)以及人類(lèi)發(fā)展的其他領(lǐng)域的資源少于當(dāng)?shù)卣Ｋ?，極大地限制了其自身發(fā)展的能力。

貧困調(diào)查

我國(guó)目前公布的國(guó)家貧困線是針對(duì)農(nóng)村貧困提出的，尚沒(méi)有統(tǒng)一的城市貧困標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際操作中，各地的城市最低生活保障實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了城市貧困標(biāo)準(zhǔn)線的作用。從官方公布的城市低保人口規(guī)模來(lái)看，享受城市低保的人口規(guī)模自2002年以來(lái)一直在2000萬(wàn)左右，2009年開(kāi)始逐漸降低，至2015年為1701.1萬(wàn)人。

據(jù)筆者2015年底對(duì)北京、深圳等城市外來(lái)務(wù)工人員居住相對(duì)集中的社區(qū)和企業(yè)進(jìn)行的調(diào)查（共發(fā)放并收回調(diào)查問(wèn)卷1800多份，剔除居住時(shí)間在半年以下或不合理及無(wú)效問(wèn)卷，得到有效問(wèn)卷1305份），按照當(dāng)?shù)鼐用癞?dāng)年人均消費(fèi)支出的50%作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，外來(lái)務(wù)工人員綜合貧困發(fā)生率約為20%。城市外來(lái)務(wù)工人員的收入水平與當(dāng)?shù)鼐用竦钠骄讲罹噍^小，但由于住房成本較高、公共服務(wù)和社會(huì)保障還不到位，他們的真實(shí)收入水平則要大打折扣，大多數(shù)外來(lái)務(wù)工人員在當(dāng)?shù)厣畹膲毫Ω?，消費(fèi)需求嚴(yán)重受限。

生存狀況及致貧原因

根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果，筆者從就業(yè)、居住狀況、社會(huì)保障和子女教育等方面考察城市外來(lái)務(wù)工貧困人口的生存狀況和政策需求，并分析其致貧原因。

1.工資水平低、工作時(shí)間長(zhǎng)與技術(shù)含量低

一是工資水平低。受教育水平、自身技能和信息獲取等方面的制約，親朋介紹仍是貧困外來(lái)務(wù)工人員獲取工作的最主要途徑，而且通常只能靠出賣(mài)廉價(jià)勞動(dòng)力獲取報(bào)酬。二是工作時(shí)間長(zhǎng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)有21.1%的貧困外來(lái)務(wù)工人員工作時(shí)間超過(guò)8小時(shí)，近10%工作時(shí)間在10小時(shí)以上。三是工作技術(shù)含量低。有近一半的貧困外來(lái)務(wù)工人員未參加過(guò)任何形式的職業(yè)培訓(xùn)，大多從事一些技術(shù)要求不高的工作，如保姆、服務(wù)員等，或一些比較艱苦危險(xiǎn)的行業(yè)，如建筑、搬運(yùn)裝卸等。

2.居住面積狹小且配套生活設(shè)施較落后

調(diào)查結(jié)果顯示，城市貧困外來(lái)務(wù)工人員人均住房面積僅為11.73平方米，不到當(dāng)年全國(guó)城市居民平均水平（32.91平方米）的36%；有超過(guò)20%的城市貧困外來(lái)務(wù)工人員居住在簡(jiǎn)易住房、地下室或半地下室，有近70%居住在單位宿舍或一居室，居住空間狹小，居住環(huán)境惡劣；以各類(lèi)住房設(shè)施（電視機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、廁所、洗浴設(shè)施、冰箱和空調(diào)等）擁有率的均值衡量的外來(lái)務(wù)工貧困人口居住質(zhì)量指數(shù)僅為0.47。

3.參與社會(huì)保障的比重和水平均低于城市居民

在城市貧困外來(lái)務(wù)工人員中，只有27.8%明確參加了失業(yè)保險(xiǎn)，48.65%明確參加了工傷保險(xiǎn)；有17.76%未參加任何形式的醫(yī)療保險(xiǎn)，16.99%未參加任何形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)。與城市居民相比，外來(lái)務(wù)工貧困人口對(duì)加強(qiáng)社會(huì)保障的需求比重較高。

4.子女沒(méi)有在務(wù)工地接受教育的比重較高

在城市外來(lái)務(wù)工貧困人口中，因務(wù)工地學(xué)習(xí)生活的費(fèi)用較高等原因只能讓子女在老家接受教育的比重達(dá)到了57.4%。能夠隨父母在務(wù)工地生活的子女中，低齡兒童和已經(jīng)輟學(xué)且達(dá)到法定勞動(dòng)年齡的子女占了相當(dāng)部分。許多外來(lái)務(wù)工人員的子女因到了上學(xué)年齡而無(wú)法在城市就學(xué)不得不返回戶口所在地。調(diào)查結(jié)果還顯示，已婚群體對(duì)子女教育的需求（50.77%）比總樣本需求（43.37%）高。

5.外來(lái)務(wù)工貧困群體的“貧困文化”特征顯著

無(wú)效：患者治療之后口腔潰瘍部位未得到改善甚至擴(kuò)大，疼痛感明顯，周?chē)M織黏膜充血未得到改善甚至加重；有效：患者治療后口腔潰瘍縮小，疼痛感減輕或消失，黏膜充血有所消退；顯效：患者治療后口腔潰瘍愈合，疼痛感消失，黏膜組織充血消退。

根據(jù)筆者的調(diào)查，外來(lái)務(wù)工人員對(duì)提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)的政策需求最高，有53.81%的被調(diào)查者選擇需要提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，其中貧困人口樣本的該比重更高，達(dá)60.53%。選擇就業(yè)培訓(xùn)需求的比重較低，總樣本和貧困樣本選擇該項(xiàng)的比重分別僅為21.45%和18.86%。這一結(jié)果一定程度上支持了20世紀(jì)60年代的“貧困文化論”，即窮人之所以窮是因?yàn)楦F人不愿意規(guī)劃未來(lái)且沒(méi)有實(shí)現(xiàn)理想的能力。

6.外來(lái)務(wù)工貧困群體留城意愿不強(qiáng)烈

城市外來(lái)務(wù)工貧困人口的留城意愿較低，只有24.69%，原因主要是大城市的消費(fèi)水平較高（71.67%）和戶籍限制（38.20%）等。貧困外來(lái)務(wù)工人員對(duì)子女落戶的問(wèn)題考慮較少，50.75%的調(diào)查對(duì)象沒(méi)有考慮過(guò)這個(gè)問(wèn)題，這與其留城意愿不高直接相關(guān)。

7.外來(lái)務(wù)工人員致貧原因以代際傳遞、工作技能較低和傷病等為主

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，家庭負(fù)擔(dān)為主的代際傳遞因素以及務(wù)工人員的教育、務(wù)工經(jīng)驗(yàn)和工作技能較低是外來(lái)務(wù)工人員致貧的根本原因，傷病等風(fēng)險(xiǎn)事件也是其中的一個(gè)重要原因。從三類(lèi)致貧原因來(lái)看，選擇性貧困的特征是消費(fèi)貧困，主要是其留守家庭的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)較高，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困群體將收入帶回老家的比重是總樣本水平的兩倍；暫時(shí)性貧困是指高支出貧困，主要是債務(wù)支出和基本支出的比重較大，其中，債務(wù)較高的原因主要是遭遇自然災(zāi)害或傷病，基本支出較高的原因主要是房租和教育開(kāi)銷(xiāo)較大；持久性貧困的特征是收入和支出均很低，這類(lèi)貧困群體是外來(lái)務(wù)工人員中的“絕對(duì)貧困”群體，主要原因是家庭中未就業(yè)人口比重高。

加強(qiáng)對(duì)城市外來(lái)務(wù)工人員貧困的治理

立足城市外來(lái)務(wù)工貧困人口現(xiàn)狀，以貧困家庭政策需求為出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)我國(guó)反貧困政策中對(duì)城市外來(lái)務(wù)工人員貧困問(wèn)題關(guān)注的缺失，按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全面幫扶、精準(zhǔn)幫扶、幸福遷移、多方參與”的思路，采取多方面的綜合措施，加強(qiáng)城市外來(lái)務(wù)工人員貧困治理，防止農(nóng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移，全面解決我國(guó)貧困問(wèn)題。

在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》的基礎(chǔ)上，加快制定包含城市戶籍貧困人口、外來(lái)務(wù)工貧困人口和農(nóng)村貧困人口的全面扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，將城市貧困納入相關(guān)扶貧開(kāi)發(fā)組織的工作范圍，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)、區(qū)域貧困問(wèn)題，確保全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)共同富裕。要區(qū)分外來(lái)務(wù)工貧困人口的類(lèi)型，對(duì)于長(zhǎng)期定居城市或者計(jì)劃留城的外來(lái)務(wù)工貧困人口，應(yīng)當(dāng)將其作為外來(lái)務(wù)工人口貧困治理的重點(diǎn)對(duì)象，積極幫助該類(lèi)群體脫貧致富。候鳥(niǎo)式外來(lái)務(wù)工人員沒(méi)有長(zhǎng)期定居城市的計(jì)劃，以獲得務(wù)工收入為主，幫扶計(jì)劃應(yīng)以提高收入水平、保障基本生活以及鼓勵(lì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)為主。

2.建立“四位一體”的城市貧困幫扶體系

在傳統(tǒng)的救助與開(kāi)發(fā)相結(jié)合的理念基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)實(shí)施救助、預(yù)防、開(kāi)發(fā)和成長(zhǎng)“四位一體”的全面幫扶計(jì)劃，加強(qiáng)城市外來(lái)務(wù)工人員貧困治理。實(shí)施救助性幫扶，在救助標(biāo)準(zhǔn)、救助對(duì)象和救助方式等方面，加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城務(wù)工貧困人口的幫扶，切實(shí)保障其基本生活水平。實(shí)施預(yù)防性幫扶，加強(qiáng)社會(huì)保障、最低工資標(biāo)準(zhǔn)和就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域改革，提高外來(lái)務(wù)工人員抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，降低因病因?yàn)?zāi)因殘致貧概率，避免因意外事件致貧。實(shí)施開(kāi)發(fā)性幫扶，重視進(jìn)城務(wù)工貧困人口及其子女的教育和培訓(xùn)，通過(guò)人力資本提升確保實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的收入增長(zhǎng)。實(shí)施成長(zhǎng)性幫扶，重視關(guān)愛(ài)貧困兒童，積極關(guān)注進(jìn)城務(wù)工貧困人口的子女成長(zhǎng)和教育問(wèn)題。

3.加快推進(jìn)外來(lái)人口相關(guān)制度改革

一是推進(jìn)戶籍及其附屬公共服務(wù)制度改革。以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為目標(biāo)，積極推進(jìn)戶籍制度改革，引導(dǎo)外來(lái)務(wù)工貧困人口就地就近城鎮(zhèn)化；加快推進(jìn)基本社會(huì)保障全覆蓋，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障的銜接和一體化；積極推進(jìn)基本權(quán)益全覆蓋，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)最低生活保障、保障性住房等覆蓋外來(lái)務(wù)工人員。二是完善外來(lái)務(wù)工貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。引導(dǎo)城市貧困外來(lái)務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和就地就近遷移；著力增強(qiáng)外來(lái)務(wù)工人員素質(zhì)教育意識(shí)，加強(qiáng)基本就業(yè)技能培訓(xùn)，完善就業(yè)服務(wù)；建立健全失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助與就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制；將外來(lái)務(wù)工人員納入大容量公益性就業(yè)項(xiàng)目。三是幫助外來(lái)貧困子女獲得公平的成長(zhǎng)機(jī)會(huì)。積極推進(jìn)實(shí)施包含外來(lái)務(wù)工貧困兒童的貧困兒童津貼項(xiàng)目和現(xiàn)金補(bǔ)助項(xiàng)目，保障外來(lái)務(wù)工貧困兒童家庭的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)未成年兒童健康成長(zhǎng)；積極幫助外來(lái)務(wù)工貧困子女在務(wù)工地接受義務(wù)教育，加大非義務(wù)教育階段的幫扶力度；加強(qiáng)對(duì)有子女的外來(lái)務(wù)工人員的素質(zhì)教育，關(guān)心并關(guān)注外來(lái)務(wù)工子女的基本生活保障和健康成長(zhǎng)。

4.分類(lèi)引導(dǎo)人口幸福遷移

近年來(lái)，我國(guó)的人口政策正從單純鼓勵(lì)鄉(xiāng)城遷移向雙向調(diào)整轉(zhuǎn)變。從減緩貧困的角度看，當(dāng)前亟須分類(lèi)引導(dǎo)人口幸福遷移，切實(shí)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，全面推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)。對(duì)于有穩(wěn)定居所、就業(yè)能力強(qiáng)的外來(lái)務(wù)工人員，要積極支持其落戶和舉家遷移。要按照國(guó)家提出的戶籍制度改革目標(biāo)要求，把中小城市和小城鎮(zhèn)以及中西部地區(qū)作為落戶的重點(diǎn)，并逐步降低大城市的落戶門(mén)檻，以不斷提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。對(duì)于貧困外來(lái)務(wù)工人員，在務(wù)工地脫貧致富的難度較大，應(yīng)積極引導(dǎo)這類(lèi)群體返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，加大支持力度，制定實(shí)施相關(guān)的支持政策，包括創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、資金支持和項(xiàng)目推介等。要著力支持中小城市和小城鎮(zhèn)、中西部城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高其就業(yè)吸納能力，促進(jìn)外來(lái)務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

5.完善城市貧困防治的多方參與機(jī)制

積極推動(dòng)政府、企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)組織和個(gè)人等多方參與，實(shí)行行政化社會(huì)救助和社會(huì)化社會(huì)救助并重，創(chuàng)新幫扶模式，防治外來(lái)務(wù)工人員貧困。適當(dāng)放開(kāi)部分社會(huì)福利領(lǐng)域，吸引社會(huì)資金和民間資本進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利供給主體多元化。鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)外來(lái)務(wù)工人員的就業(yè)和技能培訓(xùn)工作，積極分擔(dān)住房保障成本，改善員工生產(chǎn)生活條件。充分發(fā)揮社區(qū)在社會(huì)救助、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)融入和子女入學(xué)等方面的幫扶功能。引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)以及民辦非企業(yè)單位等各類(lèi)組織關(guān)注城市外來(lái)務(wù)工人員貧困問(wèn)題，充分發(fā)揮其在抵御因病因?yàn)?zāi)致貧、幫助兒童教育和健康成長(zhǎng)等方面的作用。引導(dǎo)廣大社會(huì)成員，通過(guò)愛(ài)心捐贈(zèng)、志愿服務(wù)和結(jié)對(duì)幫扶等多種形式參與扶貧。積極發(fā)揮貧困人口個(gè)體的主觀能動(dòng)性，加強(qiáng)就業(yè)技能培訓(xùn)，努力提高人力資本水平和增收能力，幫助其擺脫貧困。

★本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目《推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題研究》（編號(hào)：14ZDA026）的階段性成果。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）

■ 編輯：藺麗莉

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.011