◎覃志敏

推進(jìn)深度貧困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧治理

◎覃志敏

深度貧困地區(qū)致貧原因復(fù)雜，是當(dāng)前我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的堅(jiān)中之堅(jiān)。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧是解決深度貧困地區(qū)特殊貧困問(wèn)題的治本之策，需要從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化、加快公共服務(wù)建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)扶貧及培育內(nèi)生動(dòng)力等多個(gè)方面共同發(fā)力。

深度貧困地區(qū)；成因；精準(zhǔn)扶貧

近年來(lái)，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作取得顯著成績(jī)，農(nóng)村貧困人口規(guī)模從2012年的9899萬(wàn)人下降到2016年底的4335萬(wàn)人，年均減貧規(guī)模超過(guò)1300萬(wàn)人，累計(jì)減貧5564萬(wàn)人，平均每年減貧1391萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由2012年的10.2%下降到2016年的4.5%，下降5.7個(gè)百分點(diǎn)，平均年均下降1.4個(gè)百分點(diǎn)[1]。

今年6月23日，習(xí)近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)并發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅(jiān)的堅(jiān)中之堅(jiān)，要深刻認(rèn)識(shí)深度貧困地區(qū)如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性、重要性、緊迫性，采取更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作，扎實(shí)推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)[2]。這表明，隨著貧困人口的進(jìn)一步減少，深度貧困地區(qū)已成為“十三五”時(shí)期我國(guó)脫貧攻堅(jiān)工作的重中之重。

深度貧困地區(qū)的成因及特點(diǎn)

我國(guó)深度貧困地區(qū)集中在革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和連片特困地區(qū)等區(qū)域。從區(qū)域分布上看，西藏和四?。ㄇ嗪！⑺拇?、云南、甘肅）藏區(qū)、南疆四地州（喀什地區(qū)、和田地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州以及阿克蘇地區(qū)）、四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等連片深度貧困地區(qū)生存條件惡劣，致貧因素多樣，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)缺口大，貧困發(fā)生率在20%；深度貧困縣分布在全國(guó)14個(gè)省區(qū)，貧困發(fā)生率平均為23%；深度貧困村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，村兩委成員能力弱，村莊無(wú)合作經(jīng)濟(jì)組織、無(wú)集體經(jīng)濟(jì)，無(wú)人管事、無(wú)人干事及無(wú)錢辦事現(xiàn)象突出。從群體分布看，深度貧困地區(qū)的貧困人群多是殘疾人、孤寡老人及長(zhǎng)期患病等“無(wú)業(yè)可扶、無(wú)力脫貧”的貧困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾[3]。

1.成因

（1）客觀性因素。如在自然條件差、地理位置偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大、維護(hù)成本高等客觀性因素作用下，深度貧困地區(qū)缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源開發(fā)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后。地方財(cái)政能力弱，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)投入嚴(yán)重不足，難以為貧困人口發(fā)展提供機(jī)會(huì)和支持。

（2）主觀性因素。分為扶貧客體（對(duì)象）因素和扶貧主體因素。由于交通和信息發(fā)展滯后，深度貧困地區(qū)的貧困人口與外部交流機(jī)會(huì)少、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系弱，傳統(tǒng)社會(huì)特性濃厚，缺乏現(xiàn)代性社會(huì)的發(fā)展意識(shí)；公共服務(wù)發(fā)展滯后，農(nóng)村貧困人口人力資本水平低，缺乏自我發(fā)展的意識(shí)和技能，“等、靠、要”思想較為嚴(yán)重。從貧困干預(yù)因素看，因財(cái)力限制和出于扶貧績(jī)效考量，地方政府傾向于稀缺的扶貧資源配置到條件相對(duì)好、能有效發(fā)揮扶貧投資效益的貧困鄉(xiāng)村和貧困人群，這就導(dǎo)致最為貧困的鄉(xiāng)村和人口獲得幫扶的資源和措施相對(duì)較少，與其他地區(qū)的發(fā)展差距越拉越大。

2.貧困特點(diǎn)

深度貧困地區(qū)具有區(qū)域性整體貧困特點(diǎn)，農(nóng)村貧困人口長(zhǎng)期處于相對(duì)封閉狀態(tài)，陷入物質(zhì)資本匱乏、人力資本水平低、社會(huì)資本不足的“三維貧困”疊加困境，扶貧成本高、難度大。

（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后。盡管深度貧困地區(qū)長(zhǎng)期獲得一定的政策扶持和幫扶支持，但其區(qū)位條件、資源條件處于劣勢(shì)。其所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)深度貧困地區(qū)的擴(kuò)散效應(yīng)大于回流效應(yīng)，形成累積性因果循環(huán)，導(dǎo)致深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施薄弱。資源開發(fā)條件差、難度大，自然災(zāi)害多發(fā)，地理位置偏遠(yuǎn)，使得深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值遠(yuǎn)低于其他地區(qū)，加上當(dāng)?shù)卣?cái)政能力弱，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入長(zhǎng)期不足，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。

（3）人力資源水平低，開發(fā)難度大。人力資源開發(fā)不充分、水平低，貧困人口現(xiàn)代意義的發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)，貧困家庭生計(jì)依賴傳統(tǒng)/地方性知識(shí)，且這些地方性知識(shí)很少與現(xiàn)代性知識(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)接或融合。

深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧治理的特點(diǎn)

精準(zhǔn)扶貧是黨的十八大以來(lái)我國(guó)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的創(chuàng)新性調(diào)整。經(jīng)過(guò)近幾年的發(fā)展和完善，精準(zhǔn)扶貧逐步形成以“六個(gè)精準(zhǔn)”（扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)）、“五個(gè)一批”（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批）、“四個(gè)切實(shí)”（切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧、切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力、切實(shí)加強(qiáng)基層組織）為核心的貧困治理理念，構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧治理的責(zé)任體系、政策體系、投入體系和監(jiān)督考核體系[4]。

1.雙重瞄準(zhǔn)

對(duì)深度貧困地區(qū)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧治理，既要建立以貧困片區(qū)和貧困縣為重點(diǎn)的區(qū)域扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，加大投入力度，解決深度貧困地區(qū)區(qū)域性整體貧困問(wèn)題（如交通運(yùn)輸骨干網(wǎng)絡(luò)不暢、公共服務(wù)整體滯后、環(huán)境惡化等），縮小區(qū)域發(fā)展差距；也要建立以貧困戶為核心的貧困個(gè)人瞄準(zhǔn)機(jī)制，通過(guò)建檔立卡和精準(zhǔn)幫扶，解決深度貧困人口脫貧問(wèn)題。因而，深度貧困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)具有區(qū)域瞄準(zhǔn)和個(gè)體瞄準(zhǔn)相結(jié)合的特點(diǎn)。

2.多元干預(yù)

深度貧困地區(qū)屬于多維貧困，致貧原因復(fù)雜，既有貧困個(gè)體致貧因素也有整體致貧因素（如當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展條件差、就業(yè)機(jī)會(huì)少，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施普遍落后等）。采取一種或幾種貧困干預(yù)往往難以實(shí)現(xiàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧。對(duì)深度貧困地區(qū)的貧困干預(yù)需要采取多元扶貧路徑：在區(qū)域?qū)用嬉曰A(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為破解深度貧困地區(qū)發(fā)展制約的重點(diǎn)方向和首要任務(wù)，解決深度貧困地區(qū)區(qū)域外連接能力弱、區(qū)域內(nèi)連接整合程度低等問(wèn)題；在貧困農(nóng)戶個(gè)體層面，針對(duì)具體致貧原因和貧困對(duì)象脫貧需求，因地制宜實(shí)施“五個(gè)一批”精準(zhǔn)脫貧路徑，建立扶貧對(duì)象脫貧長(zhǎng)效機(jī)制。

3.內(nèi)生性

深度貧困地區(qū)貧困人口市場(chǎng)觀念淡薄，呈現(xiàn)出“等、靠、要”等貧困文化特征，通過(guò)簡(jiǎn)單的現(xiàn)代理念輸入很難改變其發(fā)展的觀念問(wèn)題，因而，精準(zhǔn)扶貧須將扶貧（幫助其解決物質(zhì)層面的貧困）與扶志、扶智相結(jié)合，甚至將對(duì)貧困人口的“扶志”和“扶智”工作作為精準(zhǔn)干預(yù)的優(yōu)先選項(xiàng)，促進(jìn)貧困人口轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力。

深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧治理內(nèi)容

深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧治理既要整體聯(lián)動(dòng)，致力于解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題，又要突出重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)貧困村和深度貧困人口的幫扶，既要注重外部物質(zhì)和技術(shù)幫扶，又要注重扶貧與扶志、扶智結(jié)合，激發(fā)貧困群眾發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

1.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)互聯(lián)互通

基礎(chǔ)設(shè)施是區(qū)域連接內(nèi)外發(fā)展資源流動(dòng)的重要通道，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下深度貧困地區(qū)加快發(fā)展的基礎(chǔ)條件。要積極發(fā)揮財(cái)政、稅收、金融、投資、產(chǎn)業(yè)和土地等領(lǐng)域優(yōu)惠政策的杠桿作用，以政府投資為基礎(chǔ)，調(diào)動(dòng)社會(huì)投資積極性，按照統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、環(huán)境保護(hù)和協(xié)調(diào)推進(jìn)原則，統(tǒng)籌區(qū)域交通、水利、能源和通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快構(gòu)建深度貧困地區(qū)連通內(nèi)外、功能配套、安全高效和適度超前的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。

2.促進(jìn)優(yōu)勢(shì)資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

深度貧困地區(qū)蘊(yùn)藏較好的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源。要引導(dǎo)和鼓勵(lì)各類企業(yè)、資本有序開發(fā)這些特色優(yōu)勢(shì)資源，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，培育壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。深化深度貧困地區(qū)農(nóng)村各項(xiàng)改革，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼辦法，完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策。立足深度貧困地區(qū)縣域特色優(yōu)勢(shì)資源積極發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，推動(dòng)土地規(guī)模適度集中，引導(dǎo)下鄉(xiāng)資金、技術(shù)和返鄉(xiāng)農(nóng)民工有序進(jìn)入農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)。

3.推進(jìn)深度貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化

做好深度貧困地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，依據(jù)各區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，選擇一批有發(fā)展前途、具有增長(zhǎng)潛力的地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)，作為投資重點(diǎn)。加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和戶籍改革，引導(dǎo)農(nóng)民有序進(jìn)城落戶。加大扶貧移民搬遷投入，對(duì)生存環(huán)境極其惡劣的地區(qū)實(shí)施移民搬遷工程。充分考慮資源條件，因地制宜，有序搬遷。有條件的地方引導(dǎo)向中小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)移民，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，提高就業(yè)能力。

4.加強(qiáng)基本公共服務(wù)建設(shè)

全面實(shí)施教育扶貧工程。大力發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，完善職業(yè)教育對(duì)口支援機(jī)制，廣泛開展職業(yè)技能培訓(xùn)，繼續(xù)推進(jìn)面向深度貧困地區(qū)定向招生專項(xiàng)計(jì)劃和支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃，不斷增加深度貧困地區(qū)學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)。進(jìn)一步健全深度貧困地區(qū)衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)體系，加大重大疾病和地方病防控力度，采取有效措施逐步解決因病致貧、因病返貧問(wèn)題。建立農(nóng)村支出型貧困家庭（因大重病、子女上學(xué)、突發(fā)事件等形成的貧困家庭）社會(huì)救助制度。

5.抓好生態(tài)保護(hù)扶貧

按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”原則，在深度貧困地區(qū)開展生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)，健全森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，鼓勵(lì)獲益地區(qū)與深度貧困地區(qū)中的保護(hù)地區(qū)建立橫向補(bǔ)償機(jī)制，探索碳匯交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)施生態(tài)公益崗位脫貧行動(dòng)，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、專項(xiàng)補(bǔ)助等方式，利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分建檔立卡貧困人口轉(zhuǎn)變?yōu)樽o(hù)林員、草管員、護(hù)漁員與護(hù)堤員等生態(tài)保護(hù)人員。

6.培育內(nèi)生動(dòng)力

加快培育深度貧困地區(qū)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力可以從文化和貧困社區(qū)組織化角度著力。大力弘揚(yáng)中華民族勤勞致富、勤儉持家和扶貧濟(jì)困等傳統(tǒng)美德。積極倡導(dǎo)現(xiàn)代文明理念和生活方式，改變落后風(fēng)俗習(xí)慣，激發(fā)深度貧困地區(qū)貧困群眾奮發(fā)脫貧的熱情。創(chuàng)新村干部培養(yǎng)選拔機(jī)制，打破城鄉(xiāng)、地域和行業(yè)界限，從致富能手、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人、外出務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民黨員等人群中選拔優(yōu)秀人才擔(dān)任貧困村的村黨支部書記，建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子。積極探索選派機(jī)關(guān)干部到貧困村任職。深入開展服務(wù)型黨組織創(chuàng)建活動(dòng)，強(qiáng)化深度貧困地區(qū)農(nóng)村基層組織服務(wù)功能。引導(dǎo)社會(huì)力量參與培育致富帶頭人，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和金融扶持，鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，不斷提高扶貧對(duì)象脫貧致富能力。

[1]精準(zhǔn)脫貧成效卓越 小康短板加速補(bǔ)齊——黨的十八大以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列之六. [2017-07-05]. 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局門戶網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201707/t20170705_1509997.html

[2][3]習(xí)近平. 在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話. 人民日?qǐng)?bào)，2017-09-01.

[4]劉永富. 不忘初心 堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn). 求是，2017，（17）.

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A

廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.12.015 ■ 編輯：田佳奇