盧小平 種航飛

民族政策對(duì)族群關(guān)系現(xiàn)實(shí)的偏離與糾正

盧小平 種航飛

我國(guó)公共政策決策機(jī)構(gòu)識(shí)別和建構(gòu)的民族政策問題，與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的族群關(guān)系問題之間，存在一定的偏離。這種偏離使得民族政策的設(shè)計(jì)與實(shí)施受到了較大影響，其政策目標(biāo)也相應(yīng)地出現(xiàn)了偏離。在社會(huì)多元化環(huán)境下，民族政策中存在的這些情況，若不能得到調(diào)整和改變，將會(huì)對(duì)我國(guó)族群團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定造成不利影響。為了克服民族政策存在的這些問題，需要糾正對(duì)民族問題的泛化理解，將涉及族群因素的政策更多建立在市場(chǎng)、公共服務(wù)基礎(chǔ)上，在族群間建構(gòu)多維聯(lián)系紐帶。

民族政策；族群關(guān)系；公民導(dǎo)向

近幾年來，我國(guó)邊疆民族地區(qū)陸續(xù)發(fā)生了一些極端事件，在造成了大量人員傷亡和巨額財(cái)產(chǎn)損失的同時(shí)，更給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展前景蒙上了一層陰影。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展、民主政治不斷推進(jìn)、公共事業(yè)日益完善的形勢(shì)下，邊疆民族地區(qū)部分人群的極端、狹隘民族主義思想仍然發(fā)酵，值得我們深入反思。本文認(rèn)為，在影響當(dāng)前民族地區(qū)狹隘民族主義思想發(fā)酵，進(jìn)而引發(fā)一系列極端行為的諸多因素中，我國(guó)現(xiàn)行民族政策也是一個(gè)重要的因素。它一方面在解決邊疆民族地區(qū)發(fā)展、人權(quán)等現(xiàn)實(shí)問題方面取得了顯著成績(jī)，但另一方面它在內(nèi)容設(shè)計(jì)、實(shí)施過程中存在的一些偏差，也對(duì)邊疆民族地區(qū)部分人群思想、行動(dòng)發(fā)生偏差起了一定催化作用。而民族政策的這種復(fù)雜影響，從根本上來說，與民族政策設(shè)計(jì)思路，特別是對(duì)中國(guó)民族問題的判斷，以及在此基礎(chǔ)上對(duì)政策問題的建構(gòu)有關(guān)。

一、中國(guó)社會(huì)族群間存在的現(xiàn)實(shí)問題

中國(guó)自古以來就是一個(gè)多族群國(guó)家，族群間的關(guān)系一直都是中國(guó)社會(huì)、政治生活中的重要內(nèi)容。在中國(guó)漫長(zhǎng)的文明史上，族群間的關(guān)系紛繁復(fù)雜，總體來說，族群間關(guān)系以交流—融合為主流，但也伴隨著不時(shí)發(fā)生的矛盾、沖突甚至激烈斗爭(zhēng)。正是不同族群長(zhǎng)期以來的激蕩融合，奠定了中國(guó)社會(huì)族群關(guān)系你中有我、我中有你，相互之間難以清晰區(qū)分，難以割裂、分離的格局，形成了自在的政治—文化共同體，以及維系這一共同體凝聚力的中華文化。

在近代社會(huì)，當(dāng)中國(guó)遭遇西方殖民主義入侵，并引入西方民族—民主國(guó)家理念之后，中國(guó)古代形成的自在的政治—文化共同體，日益覺醒為一個(gè)自覺的中華民族共同體。然而，在中華民族共同體自覺的過程中，由于國(guó)內(nèi)國(guó)外兩方面因素的影響，中華民族共同體內(nèi)部成員在自覺的進(jìn)程上出現(xiàn)了不一致，部分在中國(guó)社會(huì)相對(duì)處于邊緣的群體，對(duì)中華民族的認(rèn)同發(fā)生了偏差。在中國(guó)推翻傳統(tǒng)的封建君主專制統(tǒng)治并建立現(xiàn)代國(guó)家之后，導(dǎo)致中華民族分支成員認(rèn)同偏差的內(nèi)外因素并未消失，因而族群間關(guān)系問題與中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程融合到了一起，便成為現(xiàn)在我們所認(rèn)識(shí)到的“民族問題”。

近代以來，部分邊緣化社會(huì)成員對(duì)中華民族共同體認(rèn)識(shí)發(fā)生偏差的內(nèi)外原因，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）中華民族共同體內(nèi)部發(fā)展不均衡

在中華民族共同體內(nèi)部，不同區(qū)域間、不同族群間自古以來就存在著較大的發(fā)展差距，這種發(fā)展差距在傳統(tǒng)中國(guó)由于政治—社會(huì)管理模式的局限，不但沒有得到有效的縮減，反而不斷擴(kuò)大，進(jìn)而使得部分邊緣化社會(huì)成員，特別是邊疆地區(qū)少數(shù)族群中部分成員，與主流社會(huì)之間經(jīng)濟(jì)、文化、心理裂痕不斷擴(kuò)大。傳統(tǒng)中國(guó)“因俗而治”的邊疆治理模式，固然在邊疆地區(qū)以低成本維持了封建政權(quán)的統(tǒng)治，卻也使得這些地方的權(quán)貴階層形成了特殊的政治利益，同時(shí)在民間形成了與主流社會(huì)相對(duì)隔絕的政治治理方式與文化、生活方式。因而，當(dāng)整個(gè)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型進(jìn)程啟動(dòng)后，民族地方特權(quán)階級(jí)面對(duì)民主政治可能帶來的利益消亡威脅，極力反對(duì)現(xiàn)代化；而民眾由于對(duì)現(xiàn)代社會(huì)方方面面缺乏了解，對(duì)整個(gè)國(guó)家缺乏認(rèn)同，也缺少參與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的主動(dòng)性。這使得邊疆社會(huì)特權(quán)階層很容易利用歪曲的民族主義思想，渲染狹隘民族主義情緒，以抵制現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)工作在民族地區(qū)的開展。

（二）現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程中對(duì)民族主義工具的誤讀誤用

西方早期發(fā)展起來的現(xiàn)代國(guó)家，無一例外地借用了民族主義這一社會(huì)動(dòng)員工具，以整合社會(huì)成員，發(fā)動(dòng)反對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家統(tǒng)治階層或境外侵略勢(shì)力的社會(huì)革命。英、法、美等早期建立的現(xiàn)代國(guó)家開展的民族主義運(yùn)動(dòng)的實(shí)質(zhì)，是在既有國(guó)家疆域內(nèi)，通過思想文化運(yùn)動(dòng)與市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是民主、自由、人權(quán)等觀念的宣傳和政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供應(yīng)、市場(chǎng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)資源重新配置，將一盤散沙狀的國(guó)民凝聚成具有高度政治共識(shí)、擁護(hù)新興資產(chǎn)階級(jí)政治價(jià)值和革命號(hào)召的政治共同體，是公民導(dǎo)向的民族主義?；蛘呖梢哉f，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)早期的民族主義運(yùn)動(dòng)，是服務(wù)和服從于現(xiàn)代國(guó)家政治價(jià)值普及和政治制度建設(shè)的。然而，民族主義運(yùn)動(dòng)在向外傳播的過程中，在一些地方卻發(fā)生了變質(zhì)，從整合傳統(tǒng)國(guó)家國(guó)民的工具，轉(zhuǎn)變成了部分社會(huì)精英以族群意識(shí)、情緒為依托，瓦解既有國(guó)家，實(shí)現(xiàn)部分社會(huì)精英特殊政治、社會(huì)利益的族裔民族主義。而中國(guó)近代部分社會(huì)精英在開展現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過程中，卻未能正確區(qū)分這兩類民族主義，使族裔民族主義這一偏離現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)宗旨的狹隘民族主義思想過度傳播，進(jìn)而使得中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家革命和建設(shè)進(jìn)程在一定程度上迎合了殖民主義、帝國(guó)主義勢(shì)力和某些地方社會(huì)精英借助族裔民族主義分裂中國(guó)的企圖。

（三）西方殖民主義、帝國(guó)主義勢(shì)力的分化策略

在中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程中，西方殖民主義、帝國(guó)主義勢(shì)力一直發(fā)揮著極其惡劣的影響，想方設(shè)法延遲中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程，分化中國(guó)甚至肢解中國(guó)。體現(xiàn)在族群關(guān)系方面，則主要采取分化、瓦解中華民族共同體，進(jìn)而分裂中國(guó)，以降低其侵略、奴役中國(guó)成本的策略。西方殖民主義、帝國(guó)主義勢(shì)力采取典型的雙重標(biāo)準(zhǔn)，極力否定、貶損中國(guó)公民的民族主義運(yùn)動(dòng)和現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)工作，而支持中國(guó)境內(nèi)部分邊疆社會(huì)精英的族裔民族主義運(yùn)動(dòng)，如中國(guó)“本藩”兩分論、中國(guó)對(duì)西藏只享有“宗主權(quán)”而非“主權(quán)”論、中國(guó)對(duì)新疆“殖民”論等。西方殖民主義、帝國(guó)主義勢(shì)力的這種侵略策略，與中國(guó)內(nèi)部因素共同作用，使中國(guó)近代早期族群間關(guān)系一度惡化，族群團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定、國(guó)家統(tǒng)一局面遭受空前挑戰(zhàn)。

基于這三大因素，可以這樣認(rèn)為，中國(guó)的民族問題，并非西方民族主義話語下的政治共同體問題，而是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程中面臨的內(nèi)部政治社會(huì)問題的一部分，是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)工作完成不徹底，由地方分離主義勢(shì)力和西方殖民主義、帝國(guó)主義勢(shì)力借助被歪曲的民族主義工具制造出來的問題。

二、我國(guó)民族政策問題的識(shí)別與建構(gòu)

對(duì)于中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)存在的民族問題，比較合適的解決辦法，是遵從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一般規(guī)律，將整合國(guó)民的公民民族主義運(yùn)動(dòng)，與具有普遍性、平等性、開放性的現(xiàn)代國(guó)家政治價(jià)值、公共服務(wù)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制結(jié)合起來，在全國(guó)范圍內(nèi)開展卓有成效的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)工作，消除由于歷史因素形成的區(qū)域間、群體間差異，進(jìn)而使全體社會(huì)成員在以共同政治價(jià)值為核心的多維紐帶作用下，凝聚成牢固的政治—社會(huì)共同體?！敖?gòu)起人民對(duì)民族國(guó)家的認(rèn)同，強(qiáng)化其愛國(guó)主義情感和凝聚力，是現(xiàn)代國(guó)家治理社會(huì)、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的最基本的內(nèi)在的本質(zhì)要求?！保?］從總體上來說，我國(guó)當(dāng)前的民族政策，就堅(jiān)持了這一方向。我國(guó)當(dāng)前民族政策體系雖然龐大而復(fù)雜，但如果從邏輯上去解剖，其問題識(shí)別、建構(gòu)并不復(fù)雜。我們可以從以下幾個(gè)層面來理解中國(guó)的民族政策問題建構(gòu)：

（一）在堅(jiān)持中華民族一體的前提下，承認(rèn)中國(guó)存在族群、區(qū)域間差異性，并將之作為公共政策需要應(yīng)對(duì)的重要問題

我國(guó)民族政策的起點(diǎn)，是對(duì)中國(guó)社會(huì)存在族群間、區(qū)域間差異性的承認(rèn)和尊重，并將之作為國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)重要的政治、社會(huì)問題去對(duì)待。在我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的工作中，解決族群間、區(qū)域間差異性問題，是一項(xiàng)重要任務(wù)。

（二）以維護(hù)和鞏固中華民族共同體的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一作為涉及族群間、區(qū)域間差異性的公共政策的出發(fā)點(diǎn)與歸宿

即是說，中華民族共同體是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的唯一政治—社會(huì)基礎(chǔ)，［2］其他族群都是中華民族共同體的分支成員和文化共同體，不是與中華民族共同體對(duì)等的政治共同體。這與蘇聯(lián)和其他一些東歐社會(huì)主義國(guó)家承認(rèn)雙重民族、雙重主權(quán)有著重要的區(qū)別。

（三）社會(huì)主義中國(guó)的民族矛盾主要是族群間、區(qū)域間發(fā)展不平衡的矛盾

在中華民族一體的前提下，由于族群間、區(qū)域間差異性而引發(fā)的矛盾，雖然表現(xiàn)形式多樣，但其核心問題，是族群間、區(qū)域間發(fā)展不平衡問題，是人民內(nèi)部矛盾而不是敵我矛盾。涉及族群因素的公共政策，基本上都圍繞著如何消除族群間、區(qū)域間發(fā)展不平等來設(shè)計(jì)。

（四）國(guó)家賦予特定區(qū)域、群體以特殊權(quán)利，以更好地解決族群間、區(qū)域間發(fā)展差距問題

我國(guó)民族區(qū)域自治制度和相關(guān)配套政策，其關(guān)鍵內(nèi)容都是賦予特定區(qū)域和人群以特殊的權(quán)利，進(jìn)而使之在發(fā)展過程中有更大的行動(dòng)自由，可以獲得更多資源，以縮小由于自然、歷史等原因?qū)е碌陌l(fā)展差距。

三、民族政策實(shí)施過程中與現(xiàn)實(shí)族群?jiǎn)栴}的偏離及其影響

中國(guó)共產(chǎn)黨的民族理論，以及在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)的民族政策，出現(xiàn)于新中國(guó)成立之前，由于受當(dāng)時(shí)內(nèi)外環(huán)境因素的影響，其中被歪曲解讀的族裔分離導(dǎo)向的族裔民族主義的痕跡還比較重。因而使得我國(guó)民族政策在政策問題識(shí)別和建構(gòu)過程中，雖然總體上遵循了現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一般規(guī)律，但卻未能將公共政策完全建立在公民身份基礎(chǔ)上，而是摻雜了較多族裔民族主義因素。雖然這些族裔民族主義因素并非我國(guó)民族政策的主流，但其影響卻深遠(yuǎn)而危險(xiǎn)，特別是在我國(guó)社會(huì)整體走向開放、多元的環(huán)境下，民族政策中族裔民族主義因素成為引發(fā)地方狹隘族群意識(shí)，激化區(qū)域、族群間矛盾沖突的重要誘因。狹隘族裔民族主義的因素的滲入，已經(jīng)使得民族政策所要達(dá)到的整合、凝聚國(guó)民，鞏固中華民族共同體，促進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展的目標(biāo)發(fā)生了偏離。

我國(guó)民族政策在識(shí)別和建構(gòu)政策問題時(shí)，之所以會(huì)摻入較多族裔民族主義因素，有其特殊的社會(huì)歷史背景。

（一）晚清以來內(nèi)外交困的局面使部分區(qū)域基于族裔民族主義的分離傾向非常明顯，族群間和諧共處出現(xiàn)障礙至中共民族政策構(gòu)建時(shí)已經(jīng)是既存事實(shí)

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，由英國(guó)人用“宗主權(quán)”理論包裝的西藏與中央矛盾；由英、俄兩國(guó)支持，建立在經(jīng)過精心杜撰的突厥歷史、被歪曲的伊斯蘭宗教思想體系基礎(chǔ)上的新疆與中央矛盾；由于狹隘族裔民族主義思想的介入，已經(jīng)從傳統(tǒng)社會(huì)單純的封建王朝內(nèi)部矛盾，均變成了具有族裔民族主義性質(zhì)的分離運(yùn)動(dòng)。這類矛盾在此后隨著殖民侵略勢(shì)力的深入，在中國(guó)不斷擴(kuò)展、惡化，中國(guó)共產(chǎn)黨的民族理論恰恰形成于中國(guó)邊疆危機(jī)最為深重的時(shí)期，當(dāng)時(shí)的形勢(shì)下，中國(guó)社會(huì)精英普遍認(rèn)為，一般的政治手段包括西方現(xiàn)代國(guó)家的民主、法治、人權(quán)等理念，已經(jīng)難以維持中國(guó)國(guó)家的統(tǒng)一和族群的團(tuán)結(jié)，因此試圖通過承認(rèn)文化族群特殊政治權(quán)利，以避免邊疆地方采取激進(jìn)分裂措施。

（二）蘇聯(lián)民族理論與民族政策對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的民族工作思路的深刻影響

由于中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之始，就與蘇聯(lián)這個(gè)“老大哥”關(guān)系緊密，因而蘇聯(lián)建立在“民族自決”基礎(chǔ)上的民族治理理論、政策和工作方法，從一開始就深深地影響了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民族問題的思考。這使得蘇聯(lián)處理民族問題過程中形成的混同文化族群與政治民族；在政治、社會(huì)生活中賦予特定族群以特別的權(quán)利或利益；行政區(qū)劃不完全按照行政管理技術(shù)需要，而主要考慮不同族群人口分布特點(diǎn)，并在少數(shù)族群占主導(dǎo)地位的行政區(qū)域推行特別的行政管理制度、政策措施；從中央到地方建立自成體系的維護(hù)少數(shù)族群權(quán)利的組織機(jī)構(gòu)等經(jīng)驗(yàn)與方法，幾乎被完全照搬到中國(guó)來。

民族政策中族裔民族主義因素的影響，使得其中部分內(nèi)容在設(shè)計(jì)、實(shí)施過程中，過度地將族裔身份與政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)生活聯(lián)系在一起。表面上看，這對(duì)于在社會(huì)整體發(fā)展中處于后發(fā)位置的區(qū)域、族群獲取更多發(fā)展資源有利，但這些措施的實(shí)施卻在心理與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面，制造或擴(kuò)大了社會(huì)成員間的裂痕，使得族群間本來模糊的界限因?yàn)檎螜?quán)利、經(jīng)濟(jì)利益以及其他社會(huì)資源分配的介入而變得清晰。更為嚴(yán)重的是，族裔身份、行政區(qū)劃與特殊政治權(quán)利的結(jié)合，在某些人心中形成了這樣一種觀念：特定族群是特定區(qū)域的主人，是在這片區(qū)域具有特別政治權(quán)利，甚至是應(yīng)該獨(dú)立行使政治權(quán)利乃至主權(quán)的群體，是中國(guó)社會(huì)的特殊公民。這種觀念非常容易被敵對(duì)勢(shì)力利用，以制造具有分離主義傾向的社會(huì)騷亂。“藏獨(dú)”勢(shì)力、新疆“三股勢(shì)力”，它們?cè)谄浞至褔?guó)家的理論建構(gòu)和思想宣傳中，都有將“族群—行政區(qū)域—特殊政治權(quán)利”捆綁的內(nèi)容。在內(nèi)地，雖然公然鼓動(dòng)民族分離的思想缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但也有相當(dāng)一部分人歪曲理解國(guó)家的政策，將自己特殊的族群身份，用作否定當(dāng)?shù)卣?、社?huì)正常的行政管理、市場(chǎng)管理規(guī)則的工具。而來自邊疆的分離主義活動(dòng)和內(nèi)地部分群體的特殊公民意識(shí)，又反過來導(dǎo)致其他群體的響應(yīng)。這使得我國(guó)本來相對(duì)淡薄的族群意識(shí)出現(xiàn)激化的趨勢(shì)，族群間關(guān)系張力不斷收緊，進(jìn)而累積了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

四、民族政策內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)回歸

民族政策中族裔民族主義因素帶來的負(fù)面影響，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下會(huì)變得尤其危險(xiǎn)。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府對(duì)社會(huì)的管制將會(huì)不斷放松，社會(huì)多元化趨勢(shì)將日益明顯，國(guó)家政治權(quán)力重心將會(huì)不斷下移。在這種情況下，如果族裔民族主義情緒得不到及時(shí)消除，那么它必然會(huì)成為一些社會(huì)成員爭(zhēng)取市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、特殊政治權(quán)利和社會(huì)利益的工具。而在一個(gè)思想、利益及權(quán)力日益多元的社會(huì)，民眾由于現(xiàn)實(shí)利益的影響，辨別和抵制族裔民族主義思想的困難將大大增加。由于族裔民族主義是以其他族群和國(guó)家為對(duì)象，以族群在政治上的完全獨(dú)立為最終目標(biāo)，以排他性極強(qiáng)的敵對(duì)情緒渲染為主要內(nèi)容行動(dòng)策略，這種思潮一旦擴(kuò)散開來，國(guó)家將永無寧日。有鑒于此，我國(guó)的民族工作理論和民族政策體系，有必要結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治形勢(shì)的發(fā)展不斷調(diào)整和完善，其中最重要的，是淡化族裔民族主義因素的影響，使民族政策真正成為服務(wù)于中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)、服務(wù)于中華民族建構(gòu)的政策工具，而不是引發(fā)族裔裂痕的因素。

（一）糾正將一切涉及少數(shù)民族的問題等同于民族問題的思維慣性

首先我們需要糾正那種將一切涉及少數(shù)民族成員、少數(shù)民族居住地方的問題都等同于民族問題的思維慣性，將少數(shù)民族身份、居住區(qū)位與公共政策設(shè)計(jì)與實(shí)施、公共資源分配分開來思考；將涉及少數(shù)民族、民族地區(qū)的一般問題與民族問題分開來思考。特別是各級(jí)公共管理主體，要對(duì)什么是民族問題，什么是非民族問題保持足夠的政治敏感性，不能過度屈從于狹隘族裔民族主義勢(shì)力的壓力。例如筆者在北京、廣東、浙江等省市調(diào)研過程中就發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)夭糠质?、縣政府工作人員在面對(duì)大量涌入的少數(shù)民族流動(dòng)人口時(shí)，極度缺乏這種敏感性。少數(shù)民族商販在部分城市，公然違背城市管理、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)等方面的法律法規(guī)，但由于其少數(shù)民族身份，當(dāng)?shù)卣芾聿块T不敢管、不想管、不去管。或者在管理之后，遭遇少數(shù)民族商販基于狹隘民族利益觀提出的不合理訴求，便一味妥協(xié)、縱容。這種公共管理方式，無疑會(huì)更加強(qiáng)化部分少數(shù)民族成員“特殊公民”“特殊市民”身份感，若不徹底改變將會(huì)使得更多的少數(shù)民族成員效仿，進(jìn)而使所有涉及少數(shù)民族的一般公共管理問題被泛化理解為民族問題。

（二）糾正區(qū)域發(fā)展、幫扶政策過度摻雜族群因素的做法

由于我國(guó)大部分后發(fā)地區(qū)都處在中西部地區(qū)，而這些地區(qū)又恰恰是少數(shù)民族聚居程度較高的區(qū)域，因而使得我國(guó)從政策決策層到普通社會(huì)成員都形成了這樣的思維定式：我國(guó)整體上存在民族地區(qū)與一般地區(qū)的劃分，民族地區(qū)是我國(guó)的后發(fā)地區(qū)，民族政策主要就是解決后發(fā)地區(qū)問題的政策，為了解決這些地區(qū)的問題必須從民族、地區(qū)兩個(gè)特殊性出發(fā)來考慮政策設(shè)計(jì)。但實(shí)際上，這種認(rèn)識(shí)并不科學(xué)。

在我國(guó)人口總量中，少數(shù)民族（文化族群）人口直到現(xiàn)在只占全部人口的8.49%，少數(shù)民族人口總量1.1億。即使不考慮中國(guó)的少數(shù)民族身份真實(shí)性（因?yàn)槊褡逭撸覈?guó)存在大量虛報(bào)民族身份的人群），就以當(dāng)前統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，在人口超過1億的世界主要大國(guó)中，中國(guó)的少數(shù)民族人口比例并不算高。例如美國(guó)主要人口是英國(guó)移民后代，占60%～70%，其他族群人口占30-40%；印度則有數(shù)百個(gè)族群，人口最多的印度斯坦族只占總?cè)丝诘?6%左右；俄羅斯、印尼等人口大國(guó)，少數(shù)族群人口比例也高于我國(guó)。我國(guó)人口分布現(xiàn)實(shí)也難以真正區(qū)分出一般地區(qū)與民族地區(qū)。我國(guó)內(nèi)地省級(jí)區(qū)域中，除了西藏自治區(qū)外，其他省區(qū)沒有一個(gè)少數(shù)族群人口過半，每個(gè)省級(jí)區(qū)域族群成份至少都超過30個(gè)，在每個(gè)縣級(jí)以上區(qū)域都至少有2-3個(gè)族群成份。在我國(guó)正式認(rèn)定的民族自治地方，少數(shù)民族人口總體只占47.7%，絕大多數(shù)民族自治地方自治主體民族人口比例低于50%。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和人口流動(dòng)性的增強(qiáng)，我國(guó)各地族群結(jié)構(gòu)將變得更加多元，各族大雜居的態(tài)勢(shì)越發(fā)明顯。

同時(shí)，我國(guó)后發(fā)地區(qū)當(dāng)前面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，主要是一般性的問題，而不是民族問題，這些問題基于一般的行政管理或社會(huì)管理方法、技術(shù)就可以應(yīng)對(duì)，而不必也不應(yīng)強(qiáng)調(diào)其中的民族因素。從世界范圍應(yīng)對(duì)民族問題的經(jīng)驗(yàn)來看，解決民族問題較為成功、境內(nèi)族群關(guān)系較為融洽的幾個(gè)國(guó)家，都沒有將國(guó)土分成非民族地區(qū)和民族地區(qū)，進(jìn)而在政治制度、公共政策、公共服務(wù)與這種劃分相結(jié)合的例子，如美國(guó)、巴西等。而將國(guó)土按族群分布劃分的國(guó)家，或者出現(xiàn)了強(qiáng)烈的族群分離運(yùn)動(dòng)，或者已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向否定民族與非民族地區(qū)的區(qū)分，否定基于民族身份、民族區(qū)域的特殊政治制度、公共政策安排。如蘇聯(lián)已經(jīng)分裂，其后繼者俄羅斯則對(duì)蘇聯(lián)時(shí)期民族政策進(jìn)行了大規(guī)模改造；中非國(guó)家盧旺達(dá)在經(jīng)歷嚴(yán)重族群屠殺后，在政黨制度、選舉制度、行政區(qū)劃、公共服務(wù)供應(yīng)等許多方面，都刻意淡化族群因素的影響。

為此，重新思考如何應(yīng)對(duì)我國(guó)存在的區(qū)域間、群體間發(fā)展差距問題，在設(shè)計(jì)后發(fā)地區(qū)扶助、發(fā)展政策時(shí)，逐步弱化族群因素影響有著非?，F(xiàn)實(shí)的意義。

（三）以市場(chǎng)機(jī)制、公共服務(wù)的手段代替民族身份作為資源分配的工具

在我國(guó)民族政策體系中，基于民族身份進(jìn)行的資源分配是關(guān)鍵性內(nèi)容，這種分配模式所基于的前提假設(shè)是我國(guó)社會(huì)成員發(fā)展的不平等，與族群人口結(jié)構(gòu)具有高度重疊性，而族群人口又是可以清晰認(rèn)定的。

然而，這兩個(gè)前提假設(shè)本身卻存在問題，甚至是錯(cuò)誤的。首先，中國(guó)社會(huì)成員發(fā)展的不平等是多元化的，并不僅僅與族群因素關(guān)聯(lián)。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)，存在著區(qū)域、城鄉(xiāng)、行業(yè)、性別、族群等多種不平等，即使同一片區(qū)域、同一個(gè)族群內(nèi)部，不同成員之間發(fā)展差距也非常顯著。其次，中國(guó)社會(huì)的族群并沒有清晰的界限，根本無法準(zhǔn)確認(rèn)定哪些人屬于哪個(gè)族群，因而基于民族身份所做的資源分配，在識(shí)別民族身份的階段，就必然會(huì)出現(xiàn)偏差和錯(cuò)誤。

改革開放以來，為了高考、干部競(jìng)聘、就業(yè)機(jī)會(huì)等現(xiàn)實(shí)需要而修改民族身份的現(xiàn)象屢禁不止，正是民族身份模糊性的體現(xiàn)。而基于民族身份分配社會(huì)資源的更為深層次的影響，會(huì)在部分社會(huì)成員中造成特殊公民觀念，使民族意識(shí)凌駕于公民意識(shí)之上，使現(xiàn)代國(guó)家普遍性、平等性的政治價(jià)值、公民精神、市民精神，在被特殊對(duì)待的人群中無法生成。

為此，在未來國(guó)家針對(duì)相對(duì)弱勢(shì)群體、相對(duì)后發(fā)區(qū)域的發(fā)展政策設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)該逐漸弱化民族身份在各類資源分配過程中的作用，采取現(xiàn)代國(guó)家的普遍性做法，將社會(huì)資源分成應(yīng)該由市場(chǎng)配置的和應(yīng)該通過政府提供的公共服務(wù)配置的兩大類型。對(duì)于應(yīng)該由市場(chǎng)配置的資源，國(guó)家除了依據(jù)市場(chǎng)管理法規(guī)進(jìn)行間接的調(diào)控和管制之外，不應(yīng)過多干預(yù)，以尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律；對(duì)于應(yīng)該由政府公共服務(wù)配置的資源，則應(yīng)該基于現(xiàn)代國(guó)家民主、平等的要求，均等化地向國(guó)民提供。對(duì)于弱勢(shì)群體，國(guó)家應(yīng)該通過可操作的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)去認(rèn)定，并出臺(tái)相應(yīng)的扶助措施，而不應(yīng)該過度依賴于相對(duì)抽象的價(jià)值、文化標(biāo)準(zhǔn)去認(rèn)定，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)幫扶政策。

（四）建構(gòu)多維紐帶促進(jìn)社會(huì)成員進(jìn)一步融合

西方國(guó)家和蘇聯(lián)、東歐等社會(huì)主義國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，在處理族群間關(guān)系問題時(shí)，過度強(qiáng)調(diào)族群的特殊性，或者過度忽視族群的特殊性，都不是解決問題的合適選擇。過度強(qiáng)調(diào)族群的特殊性，進(jìn)而在政策上設(shè)計(jì)一系列特殊措施以維持族群的特殊利益，會(huì)使族群間界限清晰化，進(jìn)而使得公共政策無形中成為推動(dòng)族裔民族主義運(yùn)動(dòng)的幫手；但過度忽視族群利益，則無疑會(huì)使得國(guó)內(nèi)部分文化群體現(xiàn)實(shí)存在的特殊困難得不到有效化解，進(jìn)而使之與主流社會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)日益擴(kuò)大的裂痕，最終也會(huì)導(dǎo)致族裔民族主義情緒滋長(zhǎng)。［3］

面對(duì)復(fù)雜的民族關(guān)系格局，相關(guān)政策在制定和實(shí)施過程中，“要因地制宜、實(shí)事求是，而不是采取最容易做到的所謂‘一刀切’”［4］。對(duì)待境內(nèi)族群間各方面差異，特別是發(fā)展差距的時(shí)候，采取綜合性措施，在不突出族群特殊性的前提下，為不同族群成員的交流、融合提供多種渠道，進(jìn)而在不同族群間建立多維聯(lián)系紐帶，在推動(dòng)族群相互交往與融合的過程中彌合其客觀存在的差距，是多元族群國(guó)家比較合適的選擇?！耙怪С置褡宓貐^(qū)發(fā)展的過程同時(shí)成為加快民族地區(qū)同其他地區(qū)之間人流、物流、資金流、信息流及干部的對(duì)流的過程，成為促進(jìn)各民族團(tuán)結(jié)交融的過程，成為鞏固國(guó)家統(tǒng)一和中央權(quán)威的過程?！保?］要在實(shí)現(xiàn)各民族相互嵌入的目標(biāo)導(dǎo)向下綜合思考政策內(nèi)容和實(shí)施方式，而不能讓相關(guān)政策和措施滋生或者強(qiáng)化族群間分離意識(shí)。

目前我國(guó)一些地方之所以有少部分人對(duì)狹隘族裔民族主義思潮缺乏免疫力，其原因恰恰就是由于缺乏必要的渠道去了解、融入主流社會(huì)和參與主流社會(huì)的發(fā)展，分享主流社會(huì)的進(jìn)步成果，進(jìn)而使之難以形成對(duì)現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代政治價(jià)值以及作為現(xiàn)代國(guó)家載體的政治民族的認(rèn)同?！叭绻麤]有民族—國(guó)家層面上的共同文化與觀念，在族群層面上的不同文化就難免會(huì)彼此沖突，無法和諧相處?！保?］例如在西藏不少地方，由于交通、通訊、廣播等基礎(chǔ)設(shè)施的欠缺，居民在經(jīng)濟(jì)上處于自給自足的自然狀態(tài)，在心理與文化上處于相對(duì)隔絕狀態(tài)，很難接觸到來自內(nèi)地的文化信息，很難享受到政府提供的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，導(dǎo)致了國(guó)家、政治、中華文明、中華民族等觀念對(duì)于他們而言都是非常陌生的東西。所以，就這些地方的族群來說，當(dāng)前最突出的問題，不是民族身份與民族權(quán)利保護(hù)的問題，而是通過哪些渠道讓他們?nèi)谌胫髁魃鐣?huì)和分享主流社會(huì)利益、價(jià)值的問題。

［1］胡鞍鋼.第二代民族政策：促進(jìn)民族交融一體和繁榮一體［J］.新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011（5）.

［2］費(fèi)孝通.中華民族的多元一體格局［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），1989（4）.

［3］王建娥.民族沖突治理的理念、方法和范式［J］.中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014（6）.

［4］郝時(shí)遠(yuǎn).中華民族的偉大復(fù)興——中國(guó)共產(chǎn)黨民族理論與民族政策的理論性與實(shí)踐性［J］.云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011（6）.

［5］朱維群.對(duì)當(dāng)前民族領(lǐng)域問題的幾點(diǎn)思考［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2012-02-13.

［6］馬戎.理解民族關(guān)系的新思路——少數(shù)族群?jiǎn)栴}的“去政治化”［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004（11）.

〔責(zé)任編輯：黃仲盈〕

THE DEVIATION OF ETHNIC POLICY TO THE REALITY OF ETHNIC RELATIONS AND THE CORRECTIVE

Lu Xiaoping，Zhong Hangfei

There exists certain deviation between the issue of ethnic policy that identified and constructed by the decision-making institution of public policy of our country and the ethnic relations in social reality.Such deviations create great impacts on the planning and the implementation of ethnic policy，and so as to the deviation of its policy objectives.In a pluralistic society，if such problems existed in ethnic policy cannot be adjusted or changed in time，China’s ethnic unity，social stability would be affected negatively.In order to overcome these problems，we need to correct the generalized understanding of ethnic issues，to establish the policies involving ethnic factors more on the basis of market and public services，to construct multi-dimensional bonds among ethnic groups.

ethnic policy；ethnic relation；orientation of citizenship

D633.0【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A

1004-454X（2017）03-0041-007

【作 者】盧小平，中央民族大學(xué)管理學(xué)院講師；種航飛，中央民族大學(xué)2015級(jí)博士研究生。北京，100081