文/莫光輝 陳正文

脫貧攻堅與政府角色的轉(zhuǎn)型

文/莫光輝 陳正文

理論闡釋：扶貧開發(fā)進程中的政府角色定位

(一)政府扶貧開發(fā)的理論解讀

關(guān)于我國政府角色定位的思考則始于20世紀80年代，當時中國處于“總體性社會”，“大政府、小社會”的特質(zhì)表現(xiàn)在社會管理的各個方面。改革開放30多年來，“大政府、小社會”的模式積習難改，帶來了許多社會弊端。

為應對這些管理的弊端，我國政府自改革開放以來就從理論與實踐等多方探索政府角色轉(zhuǎn)型出路，力圖擺脫全能型政府的局限，使政府職能朝有效的管理和有限的管理過渡的政府角色轉(zhuǎn)型定位。扶貧開發(fā)屬于一種特殊的經(jīng)濟活動，也屬于一種特殊的公共物品及準公共物品供給，扶貧開發(fā)的性質(zhì)決定了政府在扶貧中所承擔的角色不能簡單地等同于政府在其他領域中所承擔的角色，以往政府在扶貧開發(fā)過程中的大包大攬，幾乎承擔了扶貧開發(fā)資源計劃、分配、供給等全能角色是不合理的，會影響參與扶貧開發(fā)的多元主體功能，從而影響政府扶貧績效和整體扶貧效率。

（二）我國扶貧開發(fā)過程中的政府角色及特征

扶貧開發(fā)作為國家解決民生問題的重要戰(zhàn)略，政府毫無疑問地承擔著主導的幫扶義務和社會責任。從政府角色轉(zhuǎn)型的進程來看，我國政府早從20世紀80年代開始就從理論與實踐層面探索政府轉(zhuǎn)型的有效路徑。但從扶貧開發(fā)領域具體操作化來看，我國政府在以往的扶貧工作中所承擔著絕對主導者、資源提供者、權(quán)利掌握者、具體執(zhí)行者與實施監(jiān)督者的多重角色身份，這些角色之間存在著一定的角色沖突，并由此呈現(xiàn)出一定的特征。

一是政府在扶貧中是絕對主導地位。我國政府在以往的扶貧實踐當中，從扶貧開發(fā)的規(guī)劃制定、資源分配、政策執(zhí)行等，政府是強勢的領導者和主導者。

二是扶貧開發(fā)資金來源單一。政府承擔著向全國各個貧困地區(qū)分配輸送扶貧開發(fā)資源的角色，以往的扶貧開發(fā)資金基本上來源于中央財政的專項撥款資金和地方政府的配套資金，而社會資源在扶貧開發(fā)中的投入和參與較少。另外，農(nóng)村扶貧資金幾乎都來源于中央專項財政扶貧資金和地方財政扶貧資金，還有部分來源于國家金融部門的小額貸款。從整體上看，國家扶貧開發(fā)資源的總量很大，但是當扶貧資源具體分配到貧困人口時，則表現(xiàn)為扶貧資源的人均占有量嚴重不足。

三是扶貧開發(fā)社會力量參與不足。以往的扶貧開發(fā)主體就是由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)層層構(gòu)筑鏈接起來的政府扶貧職能部門，政府在扶貧中扮演著全能的角色，政府、市場、社會三方協(xié)作互動不足。從每階段扶貧規(guī)劃的制定，到層層落實分配任務，再到具體的項目執(zhí)行、監(jiān)督，都是政府全程承擔。如以往的貧困戶評定，所有的環(huán)節(jié)都是基層政府來完成，群眾和社會、第三方?jīng)]有參與的機會。

實踐問題：政府在扶貧開發(fā)向脫貧攻堅過渡中的角色困境

（一）政府貧困治理有限能力的角色困境及表征

一是政府扶貧資源渠道單一。在以往的扶貧當中，政府承擔的重要角色是單一的資源供給者，資金的整體規(guī)模比較大，在短時間的資源調(diào)動能力尚可，但是囿于我國基數(shù)龐大和分散的貧困人口，看似龐大的資金面對如此龐大的貧困人口相較下也只能顯得明顯不足，因此，政府單邊扶貧提供資源的能力是有限的。且同時沒有能夠整合社會各界的多種資金進入到扶貧領域，因此，政府作為單一資金供給者角色時就力不從心。

二是政府扶貧的專業(yè)性能力欠缺。從扶貧工作的性質(zhì)來看，扶貧是一項較為系統(tǒng)、精細的工程。而政府的本職是對社會進行全方位的綜合治理，并不是專門化地為了扶貧工作而存在、設定的。政府扶貧部門的成員學科背景差異大，而且所學專業(yè)與農(nóng)村社會發(fā)展、扶貧工作不對口。因此，政府在扶貧的過程中難以避免表現(xiàn)出專業(yè)水準的不足和理論的缺乏。

（二）政府貧困治理體系的多元角色困境及表征

一是基層政府對待扶貧工作的形式化問題。以往的扶貧工作沒有得到應有的強調(diào)和重視，因為缺少有效的監(jiān)督機制，部分基層政府為了更好的政績，把精力集中在更容易做出GDP成績的其他領域，而對于扶貧工作開發(fā)采取應付式的態(tài)度，是為完成任務而扶貧，而不是為群眾發(fā)展扶貧。地方政府在執(zhí)行中存在形式化的問題，沒能嚴格有效貫徹執(zhí)行政策。扶貧工作變成了形式主義，政府角色沒有發(fā)揮應有的功能，成為了擺設。

二是政府在扶貧資源管理上滋生權(quán)力腐敗問題。政府自身既是扶貧的具體執(zhí)行者，又是監(jiān)督者，容易造成政府雙重角色沖突困境下的權(quán)力腐敗。而上級政府的監(jiān)管難以落實到位，出現(xiàn)監(jiān)督管控上的盲區(qū)，為腐敗滋生了溫床。當政府自身既是執(zhí)行者又是監(jiān)管者時，監(jiān)管往往處于失效的狀態(tài)，導致以權(quán)謀利的現(xiàn)象頻發(fā)，而這個問題的根源則在于政府的兩個角色內(nèi)涵之間相互沖突。

三是政府在扶貧資源管理上的扶貧行為異化問題。扶貧行為的異化與缺少完善的監(jiān)管體系、行為約束機制存在很大的關(guān)聯(lián)。同時，政策和行動的主導權(quán)過于集中在少數(shù)基層政府領導的手中，容易出現(xiàn)目標替代的困境。如近年來不少報道和研究都發(fā)現(xiàn)了一些地區(qū)“扶富不扶貧”的現(xiàn)象。

（三）政府貧困治理的職責定位困境及表征

一是政府的協(xié)調(diào)扶貧開發(fā)資源的角色缺位。扶貧開發(fā)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，政府一直都作為扶貧的絕對主體，承擔了絕大部分的策劃和實施工作。但是，政府卻疏于在相關(guān)政策和規(guī)劃與資金撥付使用之間做好相應的銜接，造成了協(xié)調(diào)角色的缺位，導致資源利用率的低下和浪費。扶貧制度與某些相近政策之間的協(xié)調(diào)整合不足，如農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的銜接，按照哪些標準條件，將困難戶與低保戶進行精準識別和有效融合，至今尚未有明確的政策來規(guī)定和執(zhí)行。

二是政府整合扶貧開發(fā)資源力度不足。扶貧作為一項國家發(fā)展的事業(yè)，政府一直都作為扶貧的策劃者、實施者。只將扶貧的重擔承擔在政府的身上，很少提供機會讓其他社會主體如企業(yè)、高校、社會組織在扶貧中承擔一定的角色。因而造成了政府作為社會力量整合角色的缺位，表征為社會力量在扶貧中參與度的不足，以及協(xié)同聯(lián)動的不足。在社會力量參與度不足的情況下，各類社會力量之間還缺乏政府進行有效的統(tǒng)合和整合。

目標定位：政府在脫貧攻堅進程中的角色轉(zhuǎn)型方向

（一）政府在脫貧攻堅進程中應向引導者角色轉(zhuǎn)型

一是政府應當做好引導者角色。即政府應當變革政府單一支出資源的扶貧方式，將“政府扶貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣苑鲐殹?，由政府主導向政府引導，由政府帶領將社會中的多種資源與扶貧領域進行有機的銜接，解決政府有限能力角色的困境。一是政府應積極從多方動員社會參與。政府用各類政策、優(yōu)惠條件和補貼吸引各類企業(yè)、市場組織等參與貧困地區(qū)扶貧；并鼓勵有能力的企業(yè)帶動升級落后地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，向其提供一定的平臺、技術(shù)、運營、存儲物流等多方面的支持與合作。二是同時動員組織好各類本土社會組織、國際NGO、高?？蒲袡C構(gòu)的技術(shù)性及理論性資源，提升扶貧的專業(yè)性和精準性，促使社會多元主體更積極有效地參與到扶貧攻堅中來，解脫政府全能但卻“無能”的角色困境，提升扶貧的效率。三是盡量把一些能夠放給社會、市場來完成的事務交由他們來完成，而不是政府承擔了所有的事務。

二是政府應當做好社會資源的籌集者。即政府應當有效、高水平地籌集更多的社會資源，完善政府的公信度，提升自身的籌資能力，成為社會資源籌集的有效引導者。從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，社會贈款是社會公共事業(yè)發(fā)展的重要資金來源。我國的社會贈款除了一般的企業(yè)，事業(yè)單位之外，更重要的主體是社會公眾，但社會公眾目前的贈款率低。因此，如何動員社會公眾進行一般性的社會贈款和捐款成為了一個難題。

（二）政府在脫貧攻堅進程中應向協(xié)調(diào)者角色轉(zhuǎn)型

一是政府應該注重各類規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)對接。各級政府在逐級撥付使用資金和進行項目規(guī)劃的時候，要將規(guī)劃與資金安排有效的銜接好，落實到位，實現(xiàn)項目和資金使用的精準銜接，而不是將大量資金擱置在政府賬戶中，卻因為沒有詳細有效的規(guī)劃而遭到擱置。同時，各級政府需要協(xié)調(diào)好中央、地方扶貧規(guī)劃與區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃以及經(jīng)濟社會總體規(guī)劃。

二是政府要協(xié)調(diào)好扶貧開發(fā)中各類資金的使用。一些地區(qū)的扶貧資金從整體上看比較充裕，但是當劃分到具體的領域如產(chǎn)業(yè)，教育，設施時，就可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的短缺和剩余，這都是沒有嚴謹協(xié)調(diào)規(guī)劃和設計的后果。對于同一個地區(qū)來說，扶貧資金的來源路徑可能包括中央財政扶貧資金、專項扶貧資金、國家金融機構(gòu)的小額貸款、企業(yè)市場的小額貸款、社會贈款以及其他專項的扶貧資金。必然會有一些地區(qū)或領域得到多重資金的覆蓋，所以，建設進展較快，而一些地區(qū)或領域只有少數(shù)幾種資金進行支撐，就會造成不平衡發(fā)展。項目與項目之間應當也進行適當?shù)膮f(xié)調(diào)，使項目與項目間有效連接，減少同質(zhì)性較強項目的重復建設，節(jié)約寶貴的發(fā)展資源。

三是政府要協(xié)調(diào)好扶貧開發(fā)中的多類別扶貧模式。在脫貧攻堅中存在多種類型的扶貧模式，其著重點與實踐路徑、覆蓋的對象各有側(cè)重與不同，因此，需要進行協(xié)調(diào)。如思考在一個區(qū)域內(nèi)如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、旅游扶貧、創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶貧等多種扶貧路徑的有效結(jié)合。充分發(fā)揮不同類別扶貧模式的優(yōu)勢，通過產(chǎn)業(yè)拉動創(chuàng)業(yè)、生態(tài)拉動旅游、教育拉動科技創(chuàng)新與人才建設，增強不同類別扶貧模式的減貧脫貧功能。

（三）政府在脫貧攻堅進程中應向多元扶貧主體轉(zhuǎn)型

一是政府應引進第三方社會力量廣泛參與扶貧開發(fā)。引進社會力量、第三方的監(jiān)督。為了解決政府自身多元角色沖突困境，政府在當下的發(fā)展中，應當引進社會力量及第三方的參與匿名評估。同時，政府還應該將扶貧項目執(zhí)行貫徹的資金使用，項目規(guī)劃，操作守則等信息，適當?shù)叵蛏鐣婇_放，給予社會公眾一定的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，特別是處于貧困地區(qū)受到扶貧覆蓋的群眾，讓他們了解到有關(guān)他們自身利益的具體信息，規(guī)避以往政府單一主體評估驗收的主觀性和不規(guī)范性。

二是政府應當激發(fā)貧困人口積極參與扶貧開發(fā)。鼓勵貧困群眾參與，采取措施將貧困地區(qū)的群眾切實融入到扶貧中來。以往政府在扶貧中占據(jù)絕對主導的地位，沒有很好的動員貧困地區(qū)群眾參與，沒有很好地將群眾的意愿與行動融入到政策設計與執(zhí)行中來。作為扶貧對象的貧困人口主體作用被忽視，監(jiān)督權(quán)力被剝奪，缺少了扶貧受益主體的參與監(jiān)督，必然導致許多政府行為的異化問題。

脫貧績效：脫貧攻堅進程中的政府角色轉(zhuǎn)型實踐路徑

（一）更新干部隊伍的扶貧觀，帶動貧困人口主動脫貧

地方政府與干部官員是扶貧政策的落實者、執(zhí)行者以及帶頭人。政府官員對扶貧的認識、觀念、態(tài)度直接影響脫貧的成效。所以，應該從政策、制度、宣傳教育為手段革新一些政府官員落后、畸形的扶貧觀念。破處以往政府“爭相競窮”，不敢脫貧，不想脫貧的怪象。讓政府官員首先樹立積極主動的脫貧意識，從而帶動、提升貧困地區(qū)群眾主動脫貧致富的意愿，破除“等靠要”等落后畸形的觀念。

（二）鼓勵多元主體參與，擴展脫貧攻堅的社會力量

為應對政府主導扶貧下的專業(yè)性不足、能力有限、資金來源單一、資金緊缺的困境，今后政府應當逐漸弱化在扶貧中絕對主導的角色地位，積極運用宏觀、中觀、微觀的手段，加強社會參與，鼓勵社會力量在扶貧領域的介入。即引導基層群眾、社會、市場、高校科研機構(gòu)，從多個方面直接或間接地參與到社會扶貧中。用政策優(yōu)惠吸引或是政府購買合作的方式吸引第三部門參與到扶貧中來，為政府承擔相應的一部分職能。從而實現(xiàn)政府單邊扶貧到社會多邊扶貧的轉(zhuǎn)變，從主導者到引導者的角色轉(zhuǎn)變。

（三）強化政府脫貧績效考核，實行脫貧攻堅進程動態(tài)管理

為應對政府在扶貧中的形式化、行為異化，以及各種形式的腐敗問題，筆者認為，從中央政府到地方政府應當調(diào)整政府績效考核的方向，在貧困問題比較嚴重的地區(qū)，應從注重GDP考核向注重脫貧績效考核轉(zhuǎn)變。通過針對各級政府及領導建立起來的脫貧績效考評體系，監(jiān)督政府有效落實扶貧政策，督促各類扶貧項目有質(zhì)量地完成，嚴格把握扶貧資金的流向和使用情況，要求各級政府按時完成任務，保證一定數(shù)量貧困人口有質(zhì)量的全面脫貧。避免以往只管扶貧的投入而忽視效果和效益的隨意性脫貧。

（四）積極培育第三方評估力量，改革脫貧攻堅監(jiān)督管理體系

政府為了有效解決扶貧開發(fā)過程中滋生行為異化和腐敗等問題發(fā)生，應該針對監(jiān)督體系進行改革，改變以往政府在扶貧開發(fā)過程中既執(zhí)行又監(jiān)督的“教練員”和“裁判員”共兼的雙重角色。解決這一問題的有效路徑之一就是將扶貧開發(fā)績效考核監(jiān)督的權(quán)利下放，引入獨立于政府機構(gòu)的第三方專業(yè)力量進行評估。具體來說，需要完善的考核方向和考核體系為鋪墊，以崗位、個人責任清單為基礎，堅持短時考核與長時考核相結(jié)合，堅持以第三方評估為主，注重群眾的意見和反饋，綜合運用查閱資料、個別訪談、實地核查、專家評審、部門評價、領導評價等多元評估方法，以確保政府扶貧績效評估的客觀公正，促進政府扶貧績效成果的有效應用，推進政府職能轉(zhuǎn)變。

（五）注重脫貧績效的可持續(xù)性，增強貧困人口的內(nèi)生脫貧能力

政府以往的扶貧方向更注重從收入、基礎設施、農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等外在物的改善來界定脫貧過程，忽略了可持續(xù)性，忽略了人的發(fā)展，忽略了貧困地區(qū)群眾內(nèi)生能力的發(fā)展。因此，政府為應對這一問題，應該轉(zhuǎn)變扶貧方向，注重提升貧困人口的內(nèi)生能力，注重農(nóng)民素質(zhì)、能力、知識水平的提升。提升內(nèi)生力主要通過教育來實現(xiàn)，即從社會、市場、科研機構(gòu)獲取一定的資源，為群眾提供生活、科學技術(shù)方面的專業(yè)培訓和指導，提升群眾的能力，從“輸血”到“造血”。而且，還應注重貧困地區(qū)兒童青少年的教育成長，應該因地制宜，提升他們的文化素質(zhì)，不讓他們重復上一輩貧窮的路。最后，政府要改變主導性過強的狀況，注重引導，提供機會讓群眾相對參與到扶貧制定執(zhí)行中去。

（莫光輝系廣西大學廣西創(chuàng)新發(fā)展研究院副研究員、廣西大學中國貧困治理與社會政策研究中心主任，陳正文單位系上海大學社會學院；摘自《浙江學刊》2017年第1期；原題為《脫貧攻堅進程中的政府角色定位及轉(zhuǎn)型路徑》）