文/賀雪峰

中國農(nóng)村反貧困問題研究

文/賀雪峰

兩種類型的貧困

當(dāng)前中國農(nóng)村貧困主要集中在老少邊窮地區(qū)，尤其是集中在連片特殊困難地區(qū)。國家“十三五扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”中提出的14個連片特困地區(qū)“大多分布在生存條件惡劣、缺水少土、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、自然災(zāi)害多發(fā)、社會事業(yè)發(fā)展滯后的大石山區(qū)，邊境地區(qū)，少數(shù)民族聚居區(qū)和水庫移民區(qū)，貧困程度深、自我發(fā)展能力弱，是實(shí)現(xiàn)我國千年扶貧目標(biāo)、小康目標(biāo)中最難啃的硬骨頭”。在連片貧困地區(qū)，不僅貧困發(fā)生率高，而且貧困人口與非貧困人口收入差距小，識別難度大。集中連片貧困地區(qū)的貧困往往也是一種文化現(xiàn)象，不考慮貧困地區(qū)的文化，簡單地進(jìn)行幫扶，效果往往適得其反。此外，全國幾乎所有農(nóng)村都有普遍的零星貧困發(fā)生，這些零星貧困發(fā)生的主因是天災(zāi)人禍造成農(nóng)民家庭缺少基本勞動力，從而無法從市場上獲得緩解貧困的勞動收入。

要從根本上解決農(nóng)村貧困問題，就需要理解農(nóng)村貧困產(chǎn)生的原因，尤其是要理解農(nóng)民獲取收入、完成家庭勞動力再生產(chǎn)的方式。在當(dāng)前中國農(nóng)村，農(nóng)民家庭獲得的收入主要有兩塊，一塊是務(wù)農(nóng)收入，一塊是務(wù)工收入，且絕大多數(shù)農(nóng)民家庭都已形成“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕家計(jì)模式”：家庭中年齡比較大的中老年父母留村務(wù)農(nóng)，年富力強(qiáng)的年輕子女進(jìn)城務(wù)工。一個農(nóng)民家庭可以同時(shí)獲得務(wù)農(nóng)收入和務(wù)工收入，這樣就可以大幅度增加農(nóng)民家庭收入，緩解農(nóng)民家庭貧困狀況。即使農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件比較惡劣，農(nóng)業(yè)收入不足以解決貧困問題，但只要有年輕子女可以進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)戶家庭就可以從城市獲得已經(jīng)形成的全國統(tǒng)一勞動力市場的工資收入，從而可以緩解（實(shí)際上一般是徹底改變）貧困狀況。因此，從家庭層面來看，造成農(nóng)村貧困的原因就有兩個。一是家庭中缺少勞動力，不僅缺少進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商獲得務(wù)工收入的青壯年勞動力，而且缺少從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得農(nóng)業(yè)收入的勞動力。這是非集中連片貧困地區(qū)發(fā)生貧困的主因。二是不愿意進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，而農(nóng)業(yè)收入又較少的農(nóng)戶，這是集中連片貧困地區(qū)發(fā)生貧困的主因。不愿意進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，既有交通不便、受教育程度不高等客觀原因，又有文化方面的原因。連片貧困地區(qū)惡劣的生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境使農(nóng)戶很難獲得足夠農(nóng)業(yè)收入，由此陷入普遍的貧困。

對于缺少勞動力的農(nóng)戶家庭，反貧困幾乎唯一的辦法就是通過社會保障和社會救助來兜底。對于集中連片地區(qū)的貧困，最重要的辦法一是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，二是改變文化條件。

反貧困與城市獲利的制度機(jī)會

當(dāng)前中國處于史無前例的快速城市化進(jìn)程中，城市為進(jìn)城農(nóng)民提供了各種各樣的第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，并且形成了幾乎是全國統(tǒng)一的勞動力市場。只要身體健康，進(jìn)城農(nóng)民基本都可以獲得遠(yuǎn)高于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的工資性收入。按照當(dāng)前城市務(wù)工收入水平，一對中青年夫妻每年收入三五萬元是不難的。一個農(nóng)民家庭，即使留在農(nóng)村的父母沒有任何農(nóng)業(yè)收入，中青年夫妻再加上年老父母和年幼子女，一家六口人，按3萬元收入計(jì)算，每人年均收入有5000元，遠(yuǎn)高于國家規(guī)定的2300元/年的最低貧困線。即使是一個六口之家，只有一個中青年勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，一年只有2萬多元純收入，這個農(nóng)戶家庭人均年收入也超過3300元，更何況不可能沒有任何農(nóng)業(yè)收入，年老父母在農(nóng)村生活的支出消費(fèi)水平一般也較低。

僅僅靠最低水平的城市務(wù)工收入，一個農(nóng)戶家庭6口人進(jìn)城，他們不可能在城市體面生活。但如果這個農(nóng)戶家庭仍然立足村莊，年老父母多少還可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲得農(nóng)業(yè)收入。一般而言，農(nóng)民家庭在村莊生活，住自家房子，有自給自足的庭院經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村消費(fèi)水平又比較低，則只要有一個家庭勞動力進(jìn)城獲得最低水平的務(wù)工收入，這個農(nóng)民家庭就可以擺脫在農(nóng)村的貧困狀態(tài)，就可以獲得家庭基本的發(fā)展能力。

因此，在當(dāng)前中國快速城市化背景下面，農(nóng)村反貧困的根本辦法就是讓有勞動力的農(nóng)戶家庭獲得正常的進(jìn)城務(wù)工機(jī)會。恰好中國快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化為幾乎所有進(jìn)城農(nóng)民工提供了這種就業(yè)機(jī)會。在某種程度上可以說，改革開放以來，中國在反貧困方面取得重大成就的根本原因就是城市就業(yè)機(jī)會的大量出現(xiàn)。

對于具體的農(nóng)戶家庭而言，他們是否會響應(yīng)及有沒有能力響應(yīng)城市就業(yè)機(jī)會是有差異的，這種差異主要表現(xiàn)在兩個方面：能力和意愿。從能力方面來看，尤其是少數(shù)老少邊窮地區(qū)，很多農(nóng)村青壯年仍然缺少基本教育，甚至不乏文盲，這樣就會限制他們在城市獲得就業(yè)的機(jī)會。從意愿方面看，有一些地區(qū)農(nóng)民不愿意進(jìn)城務(wù)工，忍受不了工廠勞動的約束。他們認(rèn)為，雖然城市務(wù)工收入高，但在農(nóng)村種田，農(nóng)閑時(shí)間長，都是熟人，相互信任，時(shí)間自由。因此寧愿在農(nóng)村收入低一點(diǎn)也不愿進(jìn)城去過受約束的日子。他們即使進(jìn)城務(wù)工，也可能只是在城市從事比較短時(shí)間的勞動，有了一定收入就回到村莊繼續(xù)過“逍遙”的日子。

從宏觀上講，當(dāng)前中國農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略大致可以分為三個層次。第一層次是對那些生活在自然條件惡劣區(qū)域的村莊與農(nóng)戶進(jìn)行易地搬遷扶貧。自然條件惡劣的地區(qū)地廣人稀，涉及到的區(qū)域面積可能比較大，人口卻不一定多。第二個層次是為自然條件相對較差、人地關(guān)系相對緊張的農(nóng)村地區(qū)，提供相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，尤其是教育、醫(yī)療服務(wù)。第三個層次，也是最為根本的層次，在當(dāng)前城市化和市場經(jīng)濟(jì)背景下，為農(nóng)民提供進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商所需要的各種權(quán)利保障，清除限制農(nóng)民進(jìn)城獲得就業(yè)與收入的各種體制機(jī)制障礙。

絕對貧困與相對貧困的甄別

現(xiàn)在還有一部分農(nóng)村的貧困是因?yàn)榧彝ト鄙俸细竦膭趧恿?。家庭缺少合格勞動力又可以分為兩種情況，一種是缺少進(jìn)城務(wù)工勞動力，一種是甚至連農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力也缺乏。

缺少進(jìn)城務(wù)工勞動力家庭，但仍然有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力的家庭，家庭經(jīng)濟(jì)條件不能算好，但可以解決溫飽問題，還不能算農(nóng)村貧困家庭。缺少基本勞動力甚至連農(nóng)業(yè)勞動力也缺少的農(nóng)戶家庭一般比較少，但并非不存在，他們的貧困很容易識別，因此幾乎都已經(jīng)納入到各種社會保障和社會救助體系，實(shí)行了政策兜底?？傮w來講，這樣的絕對貧困家庭不是很多，容易識別，實(shí)施政策兜底沒有什么異議。

現(xiàn)在的問題是，相對貧困很難識別。絕對貧困家庭很容易通過“社區(qū)瞄準(zhǔn)”進(jìn)行識別，相對貧困戶與非貧困戶之間的界限很模糊，“社區(qū)瞄準(zhǔn)”又會受到各種人際關(guān)系、宗族勢力等因素的影響，而精確的農(nóng)戶收入統(tǒng)計(jì)根本就不可能存在。

貧困戶是依據(jù)家庭年收入來計(jì)算的，但在當(dāng)前農(nóng)村，農(nóng)民收入多為實(shí)物和現(xiàn)金，即使工資收入也往往是城市務(wù)工所得，很難統(tǒng)計(jì)，這就使得貧困戶的識別上很難精準(zhǔn)，尤其是無法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶每年實(shí)際收入的多少。村莊評貧困戶時(shí)，除了收入標(biāo)準(zhǔn)，還有支出標(biāo)準(zhǔn)，比如家庭有人生病因此要支付醫(yī)療費(fèi)用。而且按國家政策，對參加合作醫(yī)療的貧困戶要提高醫(yī)療報(bào)銷比例，甚至參加合作醫(yī)療的費(fèi)用也由地方政府代交。因此，有人生病就成為入選貧困戶的一大條件。再比如，子女讀高中、大學(xué)都要交很高的學(xué)費(fèi)，而且這一年齡段的子女不能參加工作賺錢，這樣的家庭就有很強(qiáng)的被評為貧困戶的理由。因此，貴州省威寧縣總結(jié)出識別貧困戶“四看法”的經(jīng)驗(yàn)，即“一看房、二看糧、三看勞動力強(qiáng)不強(qiáng)、四看家中有沒有讀書郎”，其他地區(qū)也有類似經(jīng)驗(yàn)。

問題還在于，被納入到貧困戶的農(nóng)戶只是通過“社區(qū)瞄準(zhǔn)”被評出來的，評出來的理由既有收入標(biāo)準(zhǔn)又有支出標(biāo)準(zhǔn)，除極少數(shù)絕對貧困戶以外，村莊貧困戶與邊緣貧困戶甚至與一般農(nóng)戶的差異不是很大。現(xiàn)在的問題是，上級扶貧力度很大，并且往往將各種扶貧政策捆綁使用，使得被評為貧困戶的家庭可以享受到很多方面的政策照顧，甚至因此成為特權(quán)農(nóng)戶，而未被納入到貧困戶的農(nóng)戶卻什么好處也得不到，因此造成了爭當(dāng)貧困戶、低保戶的情況，因?yàn)樨毨?、低保戶指?biāo)分配造成的村莊治理中的各種困境也出現(xiàn)了。

反貧困政策的教訓(xùn)及誤區(qū)

農(nóng)村反貧困的根本仍然是讓農(nóng)村勞動力平等地獲得進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的機(jī)會，從而增加工資性收入，打破過去的貧困狀況。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)機(jī)會有限，過去農(nóng)村扶貧，將大量扶貧資金用于產(chǎn)業(yè)扶貧，問題是，產(chǎn)業(yè)扶貧幾乎是不可能的，產(chǎn)業(yè)只能“扶富”而難以扶貧。尤其是在貧困山區(qū)，開發(fā)難度大、獲利機(jī)會少，與其鼓勵貧困農(nóng)戶在缺少獲利機(jī)會的貧困山區(qū)搞開發(fā)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不如鼓勵貧困農(nóng)戶家庭勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。城市經(jīng)濟(jì)機(jī)會多、獲利空間大。農(nóng)民在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，最成功的年收入也不過相當(dāng)于進(jìn)城務(wù)工的工資收入，而大部創(chuàng)業(yè)是會失敗的，這就是為什么產(chǎn)業(yè)扶貧中給農(nóng)戶的資金投入幾乎都是有去無回、血本無歸的原因。

相對來講，通過建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尤其是道路和灌溉體系，為無法進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶家庭提供相對較好的進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件，以及讓農(nóng)戶有更加便利的與外部聯(lián)系的途徑，比為單家獨(dú)戶提供扶貧支持要重要得多。而包括義務(wù)教育和基本醫(yī)療在內(nèi)的基本公共服務(wù)既是提高農(nóng)戶家庭人口素質(zhì)的前提，又是將來提高農(nóng)戶家庭收入的基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村扶貧，強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)幫扶到戶，甚至規(guī)定“兩個70%”政策，即“財(cái)政扶貧基金中70%要用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)，產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目資金具體使用中70%要直接到戶”。比如，2016年延安市老區(qū)扶貧開發(fā)局、延安市財(cái)政局聯(lián)合下發(fā)的文件《關(guān)于做好2016年財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目計(jì)劃的通知》中明確要求：“切塊到縣的中省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金70%以上用于扶持建檔立卡貧困村、貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)”，“本次中省下達(dá)的切塊財(cái)政扶貧資金中70%以上的資金要用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)”。這樣就將寶貴的扶貧資源浪費(fèi)掉了，而沒有用于提高農(nóng)民自我發(fā)展能力的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)。關(guān)于反貧困政策可能存在的一些誤區(qū)，我們可以作進(jìn)一步的討論。

首先，“精準(zhǔn)扶貧”的概念。作為一個政治詞匯，“精準(zhǔn)扶貧”無疑是對的，具有巨大的號召力；作為一個分析性概念，其中卻可能有著值得注意的內(nèi)在張力。精準(zhǔn)是一個現(xiàn)代社會的概念，是以現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)為前提的，是以嚴(yán)格數(shù)字化管理作為基礎(chǔ)的。作為扶貧對象的農(nóng)村仍然有著龐大的自給自足經(jīng)濟(jì)、實(shí)物經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)金經(jīng)濟(jì)，農(nóng)戶收入統(tǒng)計(jì)幾乎不可能。農(nóng)民在休閑與就業(yè)之間的換算也與一個理性人有差異。有人就是愿意選擇更多休閑而非更高收入，這在很多少數(shù)民族地區(qū)甚至還是一種文化。在這種文化的情境中，扶貧甚至?xí)惢癁椤梆B(yǎng)懶漢”。也就是說，當(dāng)前的中國農(nóng)村社會仍然是一個傳統(tǒng)社會，尤其是需要扶貧的老少邊窮地區(qū)更是集自然經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)生活于一體的傳統(tǒng)社會，在這樣的社會進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)治理是很困難的，因?yàn)榫珳?zhǔn)治理的基本前提不存在。

其次，扶貧的主要途徑。當(dāng)前，解決貧困問題的根本辦法還是要靠制度、靠市場，而不能靠地方政府的“運(yùn)動式治理”。當(dāng)前一個階段，扶貧成為自上而下對地方政府的主要政績考核，地方政府投入極大的財(cái)政資源和行政資源，試圖通過“運(yùn)動”在短期內(nèi)解決農(nóng)村貧困問題?，F(xiàn)在的問題是，貧困本來就是一個不斷發(fā)生的過程，中國過去幾十年在緩解貧困上取得巨大成就，主要靠的不是政府扶貧工作，而是制度建設(shè)的成果，包括市場經(jīng)濟(jì)制度的建立。甚至可以說，地方政府扶貧，絕大多數(shù)都只是教訓(xùn)而非成績，貧困人口的減少主要是因?yàn)橹袊?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化為農(nóng)民提供了大量城市就業(yè)機(jī)會，同時(shí)又為進(jìn)城失敗農(nóng)民保留了返鄉(xiāng)退路。從這個意義上講，當(dāng)前以地方政府為主導(dǎo)的“運(yùn)動式扶貧”最多只有治標(biāo)的意義，大量資源投入進(jìn)去，效果卻極為有限。農(nóng)村貧困問題的解決，最終辦法仍然是也只能是制度建設(shè)和市場建設(shè)，通過制度和市場建設(shè)，讓農(nóng)民通過響應(yīng)市場機(jī)會來自主地獲取勞動收入，從而有主體性地緩解貧困。國家進(jìn)行制度建設(shè)，農(nóng)民響應(yīng)制度和市場機(jī)會提高自己收入水平。若他們中的少數(shù)人缺少基本的響應(yīng)市場機(jī)會的能力（比如沒有勞動力）或響應(yīng)失敗，國家再通過諸如低保制度來兜底，從而逐步地緩解農(nóng)村貧困問題。農(nóng)村扶貧必須要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村貧困戶的主體性，不然就會變成“運(yùn)動式扶貧”所造成的“養(yǎng)懶漢”問題。

第三，扶貧不能搞成特權(quán)化，不能變成排斥性的。貧困不是一種權(quán)利，不能因?yàn)樨毨Ь屠硭?dāng)然地獲得各種特權(quán)。當(dāng)前農(nóng)村扶貧中，對貧困戶有著各種照顧，一旦評為貧困戶，就似乎具有了各種當(dāng)然特權(quán)，其中原因是，當(dāng)前扶貧將各種政策捆綁在一起，這是完全錯誤的。當(dāng)前農(nóng)村扶貧中有一種傾向，就是將各種國家資源堆積到一些貧困戶上，不是解決貧困戶的補(bǔ)差問題，而是要讓他們“致富奔小康”，這種“致富奔小康”又不是靠貧困戶自身的能力和積極性，而是由地方政府選擇性支持所致。這樣就會對其他非貧困戶造成排斥，一般農(nóng)民就成為了扶貧政策的反對者。

第四，大量扶貧資源主要應(yīng)當(dāng)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)，而不應(yīng)當(dāng)用于支持具體貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村貧困本身就是一個動態(tài)的概念，當(dāng)家庭周期處于消費(fèi)人口較少而勞動人口較多的階段，這個農(nóng)戶家庭就比較富裕；當(dāng)消費(fèi)人口較多而勞動人口較少時(shí)，這個家庭就會比較貧困；缺少強(qiáng)壯勞動力，這個家庭就可能陷入絕對貧困。通過社會保障和社會救助來兜底絕對貧困戶，通過建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提供農(nóng)村基本公共服務(wù)，就可以為農(nóng)戶家庭勞動力提供從農(nóng)業(yè)和進(jìn)城務(wù)工中獲取收入的能力，從而讓他們響應(yīng)市場機(jī)會，自己增加自己的收入、緩解自己的貧困、奔自己的小康生活。

第五，農(nóng)村扶貧要懂辯證法。貧困是不斷地、動態(tài)性地產(chǎn)生出來的，因?yàn)榉N種偶然性，不同農(nóng)戶家庭的經(jīng)濟(jì)狀況也是不斷變化的，有些貧困是暫時(shí)的，很快就自動脫離了貧困，而新的貧困又在不斷產(chǎn)生中。決定貧困狀況的必然因素來自于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、城市就業(yè)機(jī)會以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平等宏觀的結(jié)構(gòu)性因素，正是超越農(nóng)戶個體的結(jié)構(gòu)，包括制度與市場因素，決定了農(nóng)村總體貧困程度。國家通過諸如低保制度等兜底一部分陷入貧困的農(nóng)戶，通過易地搬遷安置一批生態(tài)條件過于惡劣地區(qū)的貧困戶，假以時(shí)日，中國就一定可以在反貧困上取得決定性的勝利。

總體來講，當(dāng)前農(nóng)村扶貧中存在著要求過急過快、過于強(qiáng)調(diào)精細(xì)、扶貧方案過于具體的弊病，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，也出現(xiàn)了普遍的形式主義。扶貧產(chǎn)生的實(shí)效少，引發(fā)的問題多。在“運(yùn)動式扶貧”中，包括貧困戶在內(nèi)的農(nóng)戶主體性喪失了，地方政府包辦代替不僅僅是浪費(fèi)了很多資源，而且可能增加農(nóng)村社會內(nèi)部的矛盾，造成農(nóng)村治理能力的弱化，導(dǎo)致國家在農(nóng)村基層的威望下降。

（作者系華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授；摘自《社會科學(xué)》2017年第4期；原題為《中國農(nóng)村反貧困問題研究：類型、誤區(qū)及對策》）