王瑞光

(山東藝術(shù)學(xué)院藝術(shù)管理學(xué)院，山東 濟南 250300)

本文將研究范圍限定于1896—1927年，其間中國經(jīng)歷了很多變化，既有政權(quán)的更替，又有國外異質(zhì)力量的干涉和侵入。就中國政權(quán)而言，主要經(jīng)歷了一次大的更替，北洋政府取代了晚清政府。在電影管理方面，后來者并未完全拋棄前者的做法，而是在很多方面都有所繼承。自1840年以來，外國租界當局作為一種異質(zhì)力量，長期與中國政府并存。就主權(quán)而言，它們的存在無疑是對中國主權(quán)的侵犯，然而外國租界當局，尤其是上海公共租界工部局當局的電影管理活動，卻為中國政府學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗提供了一個便利而鮮活的參照，尤其是對上海華界而言。

一、1896—1927年間的電影管理概況

清末，電影發(fā)明不久即傳入中國，并在上海、天津、北京等地快速發(fā)展,給人們帶來了一種新的娛樂休閑方式，但與此同時，也不可避免地產(chǎn)生了一些隱憂，諸如安全問題、風(fēng)化問題以及國外電影帶來的文化問題都成為各地官府須關(guān)注和思考的問題。上述問題的出現(xiàn)使得電影管理活動的出現(xiàn)成為必然。

(一)晚清時期的電影管理

清末，中國電影管理開始了最初的實踐和探索。最早參與電影管理的官方機構(gòu)是上海的馬路工程局。其后，民政部這一中央機構(gòu)也加入到電影管理的行列中。在地方層面，上海之外的一些地區(qū)，如北京、天津、杭州、成都、沈陽、吉林也嘗試對電影進行必要的管理。就管理機構(gòu)之間的關(guān)系而言，部門各有其職能和范圍，但也有部分重疊之處。因為職能的重疊，部門之間也會有矛盾產(chǎn)生。

在管理過程中，各管理機構(gòu)的管理內(nèi)容主要包括電影放映場所管理以及影片管理。對電影放映場所的管理主要是基于治安、放映場所的安全以及社會風(fēng)化方面的考慮。對影片的管理主要是為杜絕不良內(nèi)容的出現(xiàn)，包括淫褻以及容易引致青年人“變壞”的內(nèi)容。但作為電影業(yè)的重要組成部分，晚清政府并未對電影制片實施有效的管理。

在管理手段上，主要有行政手段、法律手段和經(jīng)濟手段三種。其中行政手段據(jù)統(tǒng)治地位，取締電影放映場所的經(jīng)營活動大都采取這種方法。法律手段在當時也受到管理機構(gòu)的關(guān)注，當時上海城自治公所曾制定出幾個有關(guān)電影放映場所的章程。這些章程為電影放映場所的申請和設(shè)立提供了較為清晰的指導(dǎo)，使其開設(shè)和經(jīng)營有了明確的依據(jù)，是電影放映場所管理走向規(guī)范化的重要一步。經(jīng)濟手段在當時也得到了運用，主要采取征收捐稅的方式，但當時并未出現(xiàn)專門針對電影業(yè)的稅種，而是放在戲捐之中，因此顯得較為模糊。

晚清時期的電影管理還有很多局限。首先，制片公司和電影放映場所較少，管理上并未有充足的對象。其次，在管理上呈現(xiàn)出較為粗放的狀態(tài)，遲滯了中國電影業(yè)的發(fā)展。再次，電影管理無法實現(xiàn)對中國國土的全覆蓋，租界內(nèi)的電影業(yè)始終不受晚清政府的約束和管理。

(二)北洋政府時期的電影管理

北洋政府時期有多個機構(gòu)參與了電影管理實踐，包括通俗教育研究會、江蘇省教育會電影審閱委員會、浙江省會電影審查委員會、天津警察廳在內(nèi)的機構(gòu)是電影審查的主體；從事影院管理的則主要是京師警察廳、淞滬警察廳、天津警察廳等各地警廳。在管理過程中，多個部門的職能有所重疊，但一般而言，都能有效發(fā)揮作用。

北洋政府電影管理的主要內(nèi)容包括制片公司管理、影院管理以及影片管理三大部分。其中，北洋政府對制片公司的管理持較為寬容的態(tài)度，條件符合的公司或個人都可申請開辦電影公司，獲批的概率也很大，當時上海華界中出現(xiàn)的大量“一片公司”就是這種情況的最好注腳。在影院管理方面，北洋政府借鑒了晚清政府的一些做法，各地也制定了一些法規(guī)，使之更加細化和完善。影片管理，特別是影片審查，是當時最受重視的部分。江蘇省教育會電影審閱委員會審查影片的數(shù)量雖不是最多，卻是中國早期電影審查的絕對權(quán)威。通俗教育研究會等機構(gòu)的影片審查活動同樣有聲有色。

在管理手段上，北洋政府的電影管理采取行政手段、法律手段和經(jīng)濟手段三種管理手段。其中，行政手段最為直接有效，管理對象集中于電影審查和取締國外宣傳電影上。北洋政府時期，圍繞電影審查與影院管理，各管理機構(gòu)制定了多個法規(guī)，形成了較為系統(tǒng)的法律體系。各管理機構(gòu)還采用經(jīng)濟手段，不過這些手段與管理普通公司所用的經(jīng)濟手段類似，并未呈現(xiàn)出太大的特殊性，主要表現(xiàn)為稅收征收。

北洋政府有意識地加強電影管理，并制定了較多的法規(guī)，但并未取得預(yù)想的效果。首先，中央的電影管理措施影響范圍有限，很多地方并不執(zhí)行中央政府的措施，而是各行其是。其次，很多電影公司并不配合管理機構(gòu)，經(jīng)常采取陽奉陰違的態(tài)度，無視管理機構(gòu)的權(quán)威性。再次，輿論的批判和抵制也在很大程度上消解了管理機構(gòu)的合法性。

南方革命政府與北洋政府并峙多年，它的主要任務(wù)是與北洋政府進行軍事斗爭并奪取全國的政權(quán)，但它對電影業(yè)也很重視。它的電影管理活動主要有對辱華電影的交涉、宣傳電影的拍攝及出口、成立電影拍攝機構(gòu)、組織編撰《民國十六年中華影業(yè)年鑒》等。

北洋政府的電影管理在考慮電影業(yè)的特殊屬性基礎(chǔ)上，主要強調(diào)電影業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性，而南方革命政府的電影管理則更具功利性，將其與奪取政權(quán)緊密聯(lián)系在一起，電影及其電影管理更像是宣傳政黨主張的工具。

(三)上海公共租界工部局的電影管理

租界是近代中國的一個特殊存在。依據(jù)不平等條約，租界當局侵奪了中國政府的很多權(quán)力，在電影管理方面也是如此。在所有租界當中，上海公共租界最有代表性。在上海公共租界內(nèi)，工部局作為最高管理機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)租界內(nèi)的電影管理活動。

在公共租界中，有董事會、警務(wù)處、警備委員會等多個部門參與電影管理工作，在管理過程中它們相互協(xié)調(diào)，共同進行各項電影管理活動。其中，董事會全面負責(zé)，而其他部門則具體實施董事會的各項措施。工部局電影管理的內(nèi)容較多，主要涉及制片公司管理、電影院管理以及影片審查等。因為公共租界內(nèi)的制片公司以及影院較多，因此實際上工部局的電影管理活動產(chǎn)生的影響也更大。在制片公司方面，工部局沒有專門的管理條例，以征收稅收為主要管理方式，但有時警務(wù)處也會參與拍攝活動的具體安排；電影院方面，主要是安全管理、執(zhí)照發(fā)放以及控制營業(yè)時間；影片審查上，所做的工作雖不多，但進行了一些嘗試，為1927年電影審查制度的形成做了鋪墊。

工部局對電影管理的經(jīng)濟手段主要體現(xiàn)在捐稅征收和撥款拍攝市政電影上。行政手段也是工部局進行電影管理的重要手段，主要包括影院營業(yè)時間的規(guī)定以及影片審查等方面。工部局電影管理的法律手段主要體現(xiàn)在影院管理上，包括影院執(zhí)照發(fā)放以及影院營業(yè)時間的規(guī)定。

就管理效力而言，工部局的電影管理活動對中國早期的電影業(yè)及其電影管理有重要影響，影響著當時中國大多數(shù)的電影放映與電影制作活動。

工部局的電影管理為中國政府開辟了一個新的窗口，借此中國政府可以快速、方便地學(xué)習(xí)國外的經(jīng)驗，以提升電影管理的水平，促進電影業(yè)的發(fā)展。

二、地位和作用

從晚清時期到北洋政府時期，中國的電影管理呈逐步發(fā)展之勢。從只關(guān)注電影放映場所到涉及制片、影院以及影片管理，管理的內(nèi)容上實現(xiàn)了飛躍；在管理手段上，從單純地禁止經(jīng)營到通過規(guī)章制度規(guī)范和約束電影業(yè)，也是質(zhì)的變化。中國早期電影管理的相關(guān)理論和具體實踐對后世而言都是一筆財富。

就其地位而言，中國早期電影管理在多個方面的努力都取得了成績，奠定了中國電影管理的基礎(chǔ)，為后世提供了頗多借鑒。中國早期電影管理涉及的內(nèi)容很多，主要有電影放映場所管理、電影制片公司管理和影片管理三大部分，這也是后來中國電影管理的三大構(gòu)成，早期的相關(guān)探索和實踐奠定了中國電影管理的良好基礎(chǔ)。

最早被納入管理范疇的是電影放映場所。1896年電影傳入中國，先是借用戲園放映電影，其后出現(xiàn)了專門的電影放映場所。自20世紀初開始，晚清政府就開始對電影放映場所進行管理，通過對其管理，晚清政府力圖維護風(fēng)俗以及社會治安。管理的對象不僅包括中國人開設(shè)的放映場所，還有很多外國人開設(shè)的放映場所。為規(guī)范電影放映場所的設(shè)立和經(jīng)營，清末上海還出臺了專門的章程，將電影放映場所的管理納入法制化的軌道。對電影放映場所的管理還包括捐稅管理。北洋政府上臺后，繼續(xù)強化對電影放映場所的管理，通過制定規(guī)則、章程等方式，規(guī)范電影放映場所的經(jīng)營活動。規(guī)則的主要內(nèi)容多集中在風(fēng)化、治安管理以及稅收征收等方面。這些法規(guī)為電影放映場所的管理提供了較為詳盡的操作標準，也便于電影放映場所的設(shè)立和經(jīng)營。公共租界工部局當局也關(guān)注電影放映場所的管理。與晚清政府、北洋政府不同的是，工部局將更多精力放在影院安全管理、營業(yè)執(zhí)照發(fā)放以及稅收征收等方面，對風(fēng)化較少涉及。營業(yè)執(zhí)照發(fā)放是工部局最有特色的內(nèi)容，清晰、明確的申請條件為電影放映場所的開設(shè)提供了極大的便利?！队皯蝠^章程》中寫明申領(lǐng)執(zhí)照的各項條件①，符合條件的個人及組織均可申領(lǐng)到營業(yè)執(zhí)照。國民政府成立后，在電影放映場所的管理上也參考了晚清政府、北洋政府、工部局當局的做法。

對制片公司的管理也為南京國民政府提供了借鑒。晚清時期制片公司管理尚未出現(xiàn)。北洋政府、工部局當局、南方革命政府都已開始對制片公司進行管理。北洋政府、工部局當局對影片制作的管理主要采用經(jīng)濟手段，而南方革命政府更傾向于直接控制和操作制片公司。兩種方式各有其優(yōu)劣。南京國民政府成立后，將兩者結(jié)合在一起，既有經(jīng)濟管理的方式，也直接成立公司，進行電影拍攝活動。

影片內(nèi)容的管理是另外一個重要內(nèi)容。晚清政府對影片內(nèi)容的管理相對較少，主要涉及淫褻影片以及“表現(xiàn)決斗”等其他不良影片。這一情況到北洋政府時期發(fā)生了很大的變化。北洋政府初步建立了電影審查制度，并進行了多次成功的實踐。通俗教育研究會、中央檢查電影委員會是當時重要的電影審查機構(gòu)。它們對影片內(nèi)容的檢查主要集中于“治安”“風(fēng)化”“風(fēng)俗”“辱華”“有礙邦交”等方面。南方革命政府也關(guān)注辱華電影的問題，并將宣傳電影的制作作為一項重要內(nèi)容。作為承繼南方革命政府而來的南京國民政府沿襲了前者的很多做法，同時也參照和借鑒了晚清政府、北洋政府的很多影片管理方法。如在電影檢查機構(gòu)上，內(nèi)教兩部進行影片審查的格局等都是來源于北洋政府的啟示。

新中國成立后，電影管理的主要內(nèi)容是制片公司管理、影院管理、影片審查以及影片進出口等，在一定程度上也借鑒了中國早期電影管理的經(jīng)驗。

三、成功經(jīng)驗與啟示

中國早期電影管理的實踐取得了一些成績，也為后世提供了許多經(jīng)驗和啟示。主要有重視民意和輿論；注重法治手段的運用以及注重經(jīng)濟手段的運用；將電影主要看作一種市場行為；對電影藝術(shù)及其電影產(chǎn)業(yè)持一種寬容態(tài)度；積極向他國學(xué)習(xí)，努力與國際同步等，這些措施為中國早期電影業(yè)的發(fā)展提供了積極的保障。

(一)重視民意和輿論，發(fā)揮電影管理的文化導(dǎo)向作用

中國早期電影管理比較重視民意和輿論。清末以來，全國范圍內(nèi)創(chuàng)辦了許多報紙，以《申報》《益世報》為代表的報紙在全國范圍內(nèi)都有很大的影響力，《晨報》(原名《晨鐘報》)也有大量讀者。報紙上的觀點往往能夠反映人們對事件的看法和認識，形成了強大的輿論力量。晚清政府、北洋政府、南方革命政府、工部局當局對有關(guān)電影的輿論大都較為關(guān)注，它們各自采取了一些管理措施，如關(guān)注辱華電影、審查電影的實行等，以應(yīng)對輿論的呼聲。

(二)注重法制管理，用法律手段實施電影管理

行政手段具有直接高效的優(yōu)勢，在一國電影業(yè)發(fā)展的初期作用明顯。但隨著電影業(yè)的逐步發(fā)展，過多的行政干預(yù)無疑會帶來很多弊端。這時就需要有相對規(guī)范性與穩(wěn)定性的法律法規(guī)來規(guī)范和推動電影業(yè)的發(fā)展。中國早期電影管理實踐中，已經(jīng)開始重視法律法規(guī)的建設(shè)，在電影放映場所管理、電影審查等方面制定了一系列法律法規(guī)。

(三)以市場為導(dǎo)向，將電影作為一種產(chǎn)業(yè)

早期中國政府對電影進行管理時更多地將其視作一種市場行為，多采取經(jīng)濟手段進行管理。清末以來，對于設(shè)立的放映場所采取征收捐稅的經(jīng)濟方式進行管理，其主要形式是戲捐、公益捐、印花稅等。

電影作為一種為人們提供娛樂的方式，其制作和生產(chǎn)具有明顯的經(jīng)濟屬性，制作需要大量的資金投入，電影放映活動同樣如此。當然，電影作為一種文化，還有其特殊屬性，但在不突破道德和危害國家等底線時，不應(yīng)通過各種行政強制手段過分壓抑電影業(yè)的發(fā)展。

(四)對電影藝術(shù)及其電影產(chǎn)業(yè)持比較寬容的態(tài)度

在電影管理上，寬容的態(tài)度則能為從業(yè)者提供良好的創(chuàng)作環(huán)境。在中國早期的電影管理中，北洋政府和工部局所持的就是這種寬容的態(tài)度。

北洋政府時期，上海是中國電影制片業(yè)的中心。因此，上海地區(qū)電影管理的寬容對中國電影業(yè)的發(fā)展無疑具有重要意義。而實際上，上海電影審查機構(gòu)——江蘇省教育會電影審閱委員會確實采取了一種較為寬容的態(tài)度。

在電影審查中，寬容是江蘇省教育會電影審閱委員會所秉承的重要原則。審閱委員會制定的審查標準共三條，其中第三條為“如確系有害風(fēng)化，曾經(jīng)本會勸告，未經(jīng)改良者，本會當請官廳干涉”②。但在實踐中，這種情況并未發(fā)生，這與審閱委員會的態(tài)度有密切關(guān)系，其對審閱的影片采取較為寬容的態(tài)度，只有少數(shù)的影片被禁止或要求修改。

對于電影從業(yè)者而言，寬松的政策環(huán)境是他們能夠創(chuàng)作出優(yōu)秀作品的土壤。北洋政府和工部局較為寬容的管理態(tài)度為從業(yè)者提供的恰恰是這種土壤，較為寬容的制片公司管理以及影片審查管理促進了電影業(yè)的發(fā)展。因此，中國早期電影業(yè)，至少是北洋政府成立以后呈現(xiàn)出較為活躍的局面。

(五)積極向他國學(xué)習(xí)，努力與國際同步

北洋政府、工部局在電影管理方面都注意吸收國外電影管理的成功做法。北洋政府在電影管理過程中都積極學(xué)習(xí)西方的經(jīng)驗。如北洋政府曾專門翻譯日本內(nèi)務(wù)省1925年制定的《活動電影片檢閱規(guī)則》，并在此基礎(chǔ)上制定了《檢查電影暫行規(guī)則》。1926年，教育部令通俗教育研究會擬定《審查影劇章程》。在說明這一命令的緣由時特別提到，“世界各國，如法國、德國、日本、荷蘭、葡萄牙、新西蘭、丹麥、美國等國均有明確規(guī)定取締之法”③。

四、歷史局限與不足

雖然取得了一些成績，但囿于特定的時代環(huán)境以及電影管理人員的認識水平，中國早期電影管理還帶有明顯的歷史局限與不足。簡言之，中國早期電影管理呈現(xiàn)出不足之處。

(一)社會動亂，執(zhí)行力不足

清末以來，中國社會遭遇前所未有的大變故，在列強堅船利炮的威脅之下，清政府被迫與列強簽訂不平等條約，中國的領(lǐng)土和主權(quán)遭受到不斷蠶食。在此前提下，中央的很多政策無法落實到各地，電影管理政策同樣如此。即便那些未被租借或占領(lǐng)的地區(qū)，由于戰(zhàn)亂，很多電影政策也無法有效實施。

北洋政府上臺后，電影管理也同樣存在執(zhí)行力不足的問題。袁世凱在世期間，北洋政府內(nèi)部還相對統(tǒng)一，但也并未統(tǒng)一中國，南方有孫中山領(lǐng)導(dǎo)的革命政府，各地租界也都視自己為獨立的王國。袁世凱去世后，北洋政府內(nèi)部分崩離析，形成了事實上的軍閥割據(jù)。這種情況也造成了各地電影管理政策的迥異，雖然從屬不同派系的省市之間有時會有交流，但總體上而言，不同派系所在地區(qū)的電影政策影響力往往不超過其勢力范圍。加之南方革命政府、各地租界的存在，電影政策的差異就更加明顯。因此，北京雖然名義上是當時中國政府的中央所在地，但很多政策的效力只能局限于北京一地，其他地方并不遵從。

(二)對國外影片管理乏力

中國早期電影管理的另一局限是對國外影片的管理乏力。雖然晚清政府、北洋政府和南方革命政府都曾關(guān)注國外影片的問題，但效果甚微。即便是公共租界工部局當局，對外國影片的管理也缺少有效的辦法。1927年之前，工部局在對待外國影片時大都較為謹慎，因為這些影片在其國內(nèi)都經(jīng)過審查，工部局擔心禁止它們的上映會招致各國領(lǐng)事們的抗議。

(三)電影審查制度較混亂，權(quán)威性不足

中國早期電影管理的政府主體中，晚清政府、南方革命政府幾乎沒有進行電影審查工作，工部局的電影審查工作也受到很多局限，無法有效開展。只有北洋政府較為重視電影審查，并有較多的實踐，但呈現(xiàn)出審查制度混亂、權(quán)威性不足的局面。

同時，審查人員的認識水平、審查方式也存在一定的問題，如通俗教育研究會的審查往往是一個人到影院中進行審查，隨意性很大。所有這些問題都招致業(yè)界的不滿，尤其是江蘇省教育會電影審閱委員會曾引起理論家和電影從業(yè)者的不滿，這也導(dǎo)致電影審查的權(quán)威受到削弱。

五、結(jié) 語

在特定的歷史背景下，晚清政府、北洋政府、南方革命政府、公共租界工部局當局都進行了一系列的電影管理活動，取得了一些成績，但又有時代的局限。今天，重新審視它們的管理實踐，既不能貶低它們的地位，也無須抬高它們的成績，而是要客觀公正地認識過去，以對歷史有一個正確的認知，為今天制定電影管理政策提供一些真實的材料。成功的經(jīng)驗固然可以幫助我們少走彎路，失敗的教訓(xùn)也同樣可以幫我們避免很多挫折。

注釋：

①《影戲館章程》，上海市檔案館：館藏號U1-1-1260，第5-6頁。

② 佚名：《省教育會審閱明星片之評語》，《申報》，1923年7月5日，第18版。

③ 佚名：《教部將取締電影營業(yè)》，《益世報》，1926年2月4日，第10版。