袁菱歡

（同濟(jì)大學(xué)德國(guó)問題研究所，上海 200092）

德國(guó)地方融入政策的潛力與不足

袁菱歡

（同濟(jì)大學(xué)德國(guó)問題研究所，上海 200092）

德國(guó)因其開放性的難民政策和雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力成為歐洲接受難民最多的國(guó)家，未來德國(guó)最大的問題在于如何促進(jìn)移民融入。德國(guó)地方融入政策旨在德國(guó)基本法的框架內(nèi)，根據(jù)各地實(shí)際情況促進(jìn)各地方的移民融入。至今已取得顯著效果。而作為融入政策的最后一環(huán)，地方融入政策的發(fā)展?jié)摿按嬖诘牟蛔愠蔀榈聡?guó)及世界關(guān)注的重點(diǎn)。德國(guó)地方政府；移民融入；德國(guó)地方融入政策

1 德國(guó)地方融入政策發(fā)展概況

在德國(guó)，負(fù)責(zé)移民和融入的政治機(jī)構(gòu)比較復(fù)雜。這一現(xiàn)象要?dú)w結(jié)于德國(guó)基本法規(guī)定的聯(lián)邦結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性結(jié)果，基本法的權(quán)力分散三個(gè)層級(jí)為聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府的地方行政自治權(quán)。在德國(guó)聯(lián)邦體系內(nèi)聯(lián)邦政府和州政府對(duì)于融入重點(diǎn)領(lǐng)域的立法環(huán)節(jié)和資助環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)。州政府決定了各州移民的教育政策、移民參與的制度化框架以及各州的資金援助。根據(jù)德國(guó)基本法第28條第二款內(nèi)容，德國(guó)地方政府在融入過程的制定層面享有很大的自主空間，至于如何運(yùn)用自治權(quán)制定相應(yīng)的地方融入政策，決定權(quán)保留在各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中。

德國(guó)地方融入政策的目標(biāo)是，在民主憲法基本原則的框架內(nèi),積極促進(jìn)權(quán)利平等和機(jī)會(huì)平等、社會(huì)參與和政治參與、不同族群的交流以及相互尊重不同文化等各方面進(jìn)步。

經(jīng)歷了50年代和60年代大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)消極態(tài)度以及延續(xù)至90年代的不系統(tǒng)的融入政策，以及隨后的抵抗階段，直到2000年初，地方融入政策才開始得到明顯重視而有了發(fā)展動(dòng)力。造成如此轉(zhuǎn)變的原因有以下幾點(diǎn)：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)里不斷增多的融入問題造成政府壓力。老齡化問題和城市社會(huì)分化倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供緩解問題措施。（2）聯(lián)邦政府的融入政策在90年代開始呈現(xiàn)現(xiàn)代化的特征，以及聯(lián)邦州各自制定的促進(jìn)項(xiàng)目都有利地推動(dòng)了地方的融入政策開始朝著積極方向發(fā)展。自90年代末期以來，通過諸如2000年的《國(guó)籍法》改革、2005年的《移民法》改革和“國(guó)家融入計(jì)劃2007”以及后來的“國(guó)家融入行動(dòng)計(jì)劃2012”等多項(xiàng)重大立法調(diào)整與舉措，移民議題開始經(jīng)由所有聯(lián)邦層面開啟了新的發(fā)展方向，獲得了更多關(guān)注。雖然融入政策一般被理解為聯(lián)邦、州和地方三個(gè)層面的共同任務(wù)，但融入措施的具體實(shí)施過程中更多地由地方政府擔(dān)負(fù)起主要責(zé)任，因此地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的活動(dòng)空間進(jìn)一步擴(kuò)大。

根據(jù)數(shù)據(jù)，僅僅在2008年就有81個(gè)大城市中的41個(gè)城市擁有融入概念或草案，占了總數(shù)的一半，而1998年的數(shù)據(jù)僅為五分之一。北威州更是先行一步，在不屬于縣管轄的地區(qū)，以定期匯報(bào)融入情況作為資助前提設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)融入中心。融入問題長(zhǎng)久以來在德國(guó)地方主要行政機(jī)構(gòu)得不到重視以及排斥移民的現(xiàn)象在此時(shí)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，移民融入以其現(xiàn)實(shí)性及緊迫性，逐漸成為城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的資源。隨著聯(lián)邦政府、州政府和各類基金會(huì)所提供的多樣化的資助與研究項(xiàng)目，以及地方政府行動(dòng)范圍的不斷擴(kuò)大，很多關(guān)于融入政策的“地方化”的議題開始進(jìn)入人們視野。

2 德國(guó)地方融入政策的特征與發(fā)展方向

隨著在融入領(lǐng)域工作的發(fā)展，德國(guó)地方融入政策呈現(xiàn)出兩面性的特征：一方面，作為自主的政治層面，德國(guó)地方政府在移民融入這一持續(xù)性議題上擁有更大的自主權(quán)和操作空間。地方移民融入政策的發(fā)展也證實(shí)了，自上世紀(jì)90年代中晚期以來，在移民融入過程中地方政府的作用是顯而易見的，而許多地方政府也將這一結(jié)果繼續(xù)運(yùn)用與促進(jìn)移民跨文化交流的工作中，形成良性循環(huán)。但在另一方面，地方層面的決策長(zhǎng)久以來一直存在著其他矛盾。首先，地方的融入政策輻射范圍受到地域局限，諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于移民的經(jīng)濟(jì)、法律、政治和宗教關(guān)系的影響力不應(yīng)被過分夸大，此類問題往往涉及到跨地區(qū)、國(guó)家、歐洲甚至國(guó)家范圍。其次，地方政府的決策往往帶有個(gè)案性質(zhì)，其結(jié)果就是“就事論事”，無法針對(duì)某一具體事件制定長(zhǎng)遠(yuǎn)措施。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專業(yè)人才，財(cái)政狀況不加，存在遇事“磨洋工”現(xiàn)象也阻礙了地方自治朝著可持續(xù)方向發(fā)展地方政策。

因此目前融入政策的地方化與制度化這一議題還有待考察，其究竟與聯(lián)邦政府、聯(lián)邦州、地方政府的缺乏資金儲(chǔ)備這一“老生常談”問題有關(guān)，或是與可實(shí)現(xiàn)的地方融入政策的長(zhǎng)期范式轉(zhuǎn)換有關(guān)。不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)這一問題的回答也不盡相同。

從地方融入問題的處理和地方融入政策可持續(xù)性角度出發(fā)，Michael Krummacher總結(jié)了五條與此相關(guān)的操作層面：（1）發(fā)展和實(shí)施地方融入概念，并建立地方融入政策的行為體網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；（2）擴(kuò)大移民參與途徑，加強(qiáng)與他們的對(duì)話；（3）將跨文化工作的社會(huì)空間指導(dǎo)列為融入操作領(lǐng)域的重點(diǎn)；（4）在政治、行政和社會(huì)服務(wù)部門領(lǐng)域加強(qiáng)跨文化工作；（5）在地方操作領(lǐng)域框架下加大對(duì)教育領(lǐng)域的資金投入。

由于德國(guó)的移民融入問題不僅僅是族群?jiǎn)栴}，更是社會(huì)問題，如果不改善移民的再教育、職業(yè)教育、工作和居住以及市民權(quán)利等領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性參與機(jī)會(huì)的話，地方融入政策難以取得實(shí)質(zhì)性的成功，由此要求地方政府在社會(huì)公平和機(jī)會(huì)均等方面積極給予支持。

注釋：

1.德國(guó)基本法第28條第二款：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法定限度內(nèi)自行負(fù)責(zé)處理地方團(tuán)體一切事物之權(quán)利，應(yīng)予保障。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合區(qū)在其法定職權(quán)內(nèi)依法享有自治之權(quán)。自治權(quán)之保障應(yīng)包含財(cái)政自主之基礎(chǔ)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就具有經(jīng)濟(jì)效力的稅源有稅率權(quán)即屬前開財(cái)政自主之基礎(chǔ)。

[1]Gesemann, F. & Roth, R. (2009). Kommunale Integrationspolitik in Deutschland. Einleitende Bemerkungen. In F. Gesemann & R. Roth (Hrsg.), Lokale Integrationspolitik in der Einwanderungsgesellschaft Wiesbaden: VS-Verlag. S.11-29.

[2]Krummacher, M. (2010). Kommunalisierung der Integrationspolitik: Zwischenbilanz zu den Herausforderungen, Entwicklungstrends und Widersprü chen. In H. J. Dahme & N. Wohlfahrt (Hrsg.), Regiert das Lokale das Soziale.. Baltmannsweiler: Schneider-Verlag Hohengehren. S. 143-159.

[3]Krummacher, M. (2015). Migrations- und Integrationspolitik. In I. Zacharaki, T. Eppenstein& M.Krummacher (Hrsg.), Handbuch Interkulturelle Kompetenz. Interdisziplinre Zugnge und Konzepte f ür soziale und p dagogische Berufe.. Schwalbach/ Ts.:Debus-Verlag. S.67-95.

D523.5

A

1003-2177（2017）11-0001-02

袁菱歡（1992—），女，漢族，福建福州人，同濟(jì)大學(xué)德語系研究生在讀，研究方向：德國(guó)問題研究。