凡靖+徐開忠

摘 要 依據(jù)全面推進依法治國、全面推進依法治校的總體要求，“全面推進依法治國背景下高校法治文化建設(shè)研究”課題組開展了問卷調(diào)查，分析了目前高校在依法治校和制度建設(shè)中存在的問題及其原因，側(cè)重從法治文化的角度作出了若干思考。

關(guān)鍵詞 高校 依法治校 制度建設(shè)

作者簡介：凡靖，安徽省皖西學院，政工師；徐開忠，安徽省皖西學院，副教授。

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.341

全面依法治國是我們黨“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。教育部《全面推進依法治校實施綱要》指出：要以提高學校章程及制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范和制約管理權(quán)力運行、推動基層民主建設(shè)、健全權(quán)利保障和救濟機制為著力點，增強運用法治思維和法律手段解決學校改革發(fā)展中突出矛盾和問題的能力。安徽省皖西學院是一所位于革命老區(qū)的地方本科高校，目前學校的依法治校與制度建設(shè)已取得階段性成效，這可從我們組織的一次問卷調(diào)查結(jié)果得到驗證。我們向全校各院系、各部門的黨員干部和教師共發(fā)出200份問卷，回收195份。統(tǒng)計結(jié)果顯示，干部職工對學校依法治校與制度建設(shè)狀況的總體評價為：認為“很好”的占26.7%，“較好”的占43.6%。可見，超過七成的被調(diào)查者認為學校依法治校與制度建設(shè)的總體狀況是好的。

一、調(diào)查問卷內(nèi)容及結(jié)果統(tǒng)計

本次調(diào)查問卷總共有八個問題，均為單項選擇，具體情況如下：

1.您認為學校依法治校與制度建設(shè)的總體情況如何？

A、很好（52人）

B、較好（85人）

C、一般（38人）

D、不好（20人）

2.您認為學校依法治校與制度建設(shè)存在的主要問題是什么？

A、規(guī)章制度不健全（24人）

B、制度執(zhí)行不力（124人）

C、其他（47人）

3.您認為學校制度規(guī)定在執(zhí)行方面的總體情況如何？

A、很好（15人）

B、較好（89人）

C、一般（72人）

D、不好（19人）

4.您認為學校制度規(guī)定在執(zhí)行方面遇到的主要阻礙是什么？

A、部門利益、個人利益驅(qū)動（68人）

B、領(lǐng)導干部的人治思想（60人）

C、人們的監(jiān)督意識不夠（44人）

D、學校風氣不正（22人）

5.您認為為提高學校制度建設(shè)的質(zhì)量應(yīng)首先注重什么？

A、具體內(nèi)容體現(xiàn)全面性、針對性（54人）

B、條款設(shè)計體現(xiàn)嚴密性、可操作性（65人）

C、總體結(jié)構(gòu)體現(xiàn)系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性（29人）

D、運用現(xiàn)代科技手段，體現(xiàn)公平性（45人）

6.您認為為改善學校制度的執(zhí)行環(huán)境應(yīng)首先注重什么？

A、領(lǐng)導干部的示范帶頭作用（130人）

B、宣傳教育的推動作用（21人）

C、黨風廉政建設(shè)責任制等工作機制的促進作用（42人）

7.您認為為保障學校制度規(guī)定得到執(zhí)行應(yīng)首先注重什么？

A、加強對制度建設(shè)工作的組織領(lǐng)導（18人）

B、職能部門充分履行監(jiān)督職責（37人）

C、深化校務(wù)公開，推進民主監(jiān)督（105人）

D、加大對違規(guī)者責任追究的力度（35人）

8.您認為為提高學校制度的執(zhí)行力，最重要的措施是什么？

A、提高制度建設(shè)的質(zhì)量（22人）

B、改善制度執(zhí)行的環(huán)境（44人）

C、強化領(lǐng)導、監(jiān)督、追究等保障措施（128人）

二、高校依法治校與制度建設(shè)中的問題

高校作為社會組織之一，為了實現(xiàn)高等教育的目標，需要制定規(guī)章制度約束學校中的各類成員。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，高校制度建設(shè)面臨著許多新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，而發(fā)生在基建工程、物資采購等領(lǐng)域的一起起領(lǐng)導干部違紀違法案件，更是暴露出高校依法治校與制度建設(shè)中存在的嚴重問題和不足。經(jīng)過相關(guān)調(diào)查研究，我們認為目前高校制度建設(shè)主要存在以下問題：

（一）制定偏慢，缺乏及時性

高校建設(shè)發(fā)展的速度很快，而一些制度規(guī)定滯后于實踐。有些問題存在已久，但相關(guān)領(lǐng)域規(guī)章制度沒有及時跟上，難以適應(yīng)形勢發(fā)展需要。

（二）立項偏松，缺乏規(guī)范性

高校有些制度在制定的時候沒有嚴格按照程序來進行，往往是“個人代替部門，部門代替學?！?，就是由擬稿人起草相關(guān)制度文稿，職能部門沒有經(jīng)過充分的論證就上報給學校領(lǐng)導簽發(fā)，正式文件隨即倉促出臺。如此一來，制度規(guī)定中難免不帶有一定的個人意志和部門利益色彩。

（三）設(shè)計偏粗，缺乏系統(tǒng)性

表現(xiàn)在高校缺乏制度建設(shè)的整體規(guī)劃，往往是上級部門下發(fā)了什么文件，就安排相應(yīng)的職能部門出臺對應(yīng)的文件。而有些職能部門往往是照搬照抄，忽視了學校自身實際，致使出臺的文件缺少系統(tǒng)考量，甚至出現(xiàn)有些規(guī)定之間內(nèi)容相互重疊或相互抵觸的現(xiàn)象，難以得到有效執(zhí)行。

（四）規(guī)定偏虛，缺乏約束性

表現(xiàn)在一些制度規(guī)定內(nèi)容過于原則，約束性不強，過多采用“原則上”、“一般要求”、“特殊情況報分管領(lǐng)導同意”等詞句，這就給制度執(zhí)行者打開了變通的“綠色通道”?？梢娺@樣的制度規(guī)定就像是“牛欄關(guān)貓，進出自由”，甚至在一定程度上給執(zhí)行者留下了謀取私利的空間。

（五）宣傳偏弱，缺乏群眾性

表現(xiàn)在一些制度出臺之后往往是通過紅頭文件向各院系、各部門“一發(fā)了之”，職能部門不宣講、不輔導，不具體抓落實，導致教職工不熟悉、不掌握、不了解制度內(nèi)容，工作中遇到具體問題還是習慣于找領(lǐng)導解決，而不找制度規(guī)定。這樣一來，導致一些制度規(guī)定往往被束之高閣。endprint

（六）落實偏軟，缺乏有效性

由于受到社會上一些不良風氣的影響，在一些人的心目中“制度千萬條，不如領(lǐng)導的批條”，重“潛規(guī)則”而輕“顯規(guī)則”。如在糾正公款吃喝等不正之風的問題上，有的學校三令五申卻難以根治，制度“寫在紙上、掛在墻上”卻沒有真正奏效。

（七）督查偏少，缺乏制約性

有的高校重制定、輕執(zhí)行，一些制度出臺以后就無人問津，既缺乏對執(zhí)行過程的監(jiān)督，也沒有對執(zhí)行效果的檢查。或者是“檢查像陣風，吹過就放松”，存在時緊時松現(xiàn)象。監(jiān)督檢查的力度不大，手段不多，方法不新，機制不靈。

（八）追究偏寬，缺乏權(quán)威性

有的高校對小的違規(guī)現(xiàn)象或者疏于管理不能追究，或者礙于人情不愿追究，即使有所追查也僅限于采取口頭批評、教育的手段，對違規(guī)者的處罰失之于軟、失之于寬，不能及時把小問題消滅在萌芽狀態(tài)，直至違規(guī)變成了違紀違法，造成嚴重后果，才不得不運用責任追究的手段。

三、高校管理制度執(zhí)行不力的原因分析

高校制度建設(shè)中既存在制度本身的缺陷，也有執(zhí)行方面的問題。從我們問卷調(diào)查的結(jié)果來看，有63.6%的調(diào)查對象認為高校制度建設(shè)中存在的主要問題是“制度執(zhí)行不力”。究其原因，主要有：

（一）管理者的人治思想

高校管理的行政化，造成了學校依法管理的意識不強。有的領(lǐng)導干部因受幾千年封建腐朽文化余毒影響，形成了“人治大于法治”的思維定勢，習慣于以權(quán)力代替制度。個別領(lǐng)導干部特別是“一把手”自恃特殊，把自己凌駕于組織之上，游離于制度之外，對人是馬列主義，對己是自由主義。領(lǐng)導的步子是下級的尺子，如果領(lǐng)導干部不能自律，制度執(zhí)行就會乏力。

（二）部門利益驅(qū)動

制度不落實或執(zhí)行不到位，部門利益、個人利益從中作梗是關(guān)鍵原因。由此導致一些人在執(zhí)行中變形走樣，搞實用主義，有利的就執(zhí)行，不利則充耳不聞。由于存在少數(shù)干部違反制度沒有及時受到處理的現(xiàn)象，使得其他人產(chǎn)生了“誰執(zhí)行制度誰吃虧”的錯誤觀念，不僅監(jiān)督制度執(zhí)行的意識淡薄，甚至產(chǎn)生效仿心理、趨同心理，以致違反制度的情況屢禁不止。

（三）監(jiān)督制約機制不健全

高校內(nèi)部專門監(jiān)督機構(gòu)和力量的不足，是制度執(zhí)行不力的重要原因。囿于高?，F(xiàn)行管理體制的束縛，高校紀監(jiān)部門在實際職權(quán)行使過程中未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，其監(jiān)督職能明顯虛化。

從整體來看，上級監(jiān)督下級難以全面了解具體情況；下級監(jiān)督上級難以實現(xiàn)；外部監(jiān)督內(nèi)部因不了解情況而無從監(jiān)督；內(nèi)部自身監(jiān)督則由于同屬利益共同體，礙于情面、怕傷和氣而不愿監(jiān)督。監(jiān)督制約機制不健全，是制度執(zhí)行不力的又一因素。

四、從法治文化角度作出的思考

高校管理中存在的制度執(zhí)行不力問題，根本原因就在于依法治校落實不到位。教育部《全面推進依法治校實施綱要》是推進教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的指導性文件，也是高等學校實現(xiàn)管理方式根本性轉(zhuǎn)變的行動指南，其中明確提出了“深入開展法制宣傳教育，形成濃厚的學校法治文化氛圍”的重大任務(wù)。高校法治文化是法治文化在校園這一特定區(qū)域的外延，是校園文化法治化的結(jié)果，是融注在高校法律關(guān)系主體中的觀念和行為方式中的法治意識、法律原則和法治精神的總和，其核心是高校法律關(guān)系主體的法治文化意識、價值追求和行為方式。

這里，就深入推進高校法治文化建設(shè)嘗試提出“三個三”布局。所謂“三個三”，就是高校法治文化建設(shè)所依賴的三個主體、三個層面和三條途徑。所謂“三個主體”，即管理干部依法辦學、教師員工依法從教、大學生學法尊法；“三個層面”即思想認識精神層面、制度規(guī)范行為層面、校園環(huán)境物質(zhì)層面；“三條途徑”即宣傳教育方面、管理服務(wù)方面、理論研究方面。

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