摘 要 本文結合作者對湖北省J市的調研資料，結合十一屆三中全會推行的鼓勵經營權承包權分離的時代特征，以村委會在土地流轉中的行為為研究對象，重點分析了村委會介入土地流轉的現狀及原因，認為：在農業(yè)現代化建設、土地大量集中進行規(guī)模經營的背景下，村委會積極介入土地流轉，過度的干預和消極的應對對農戶的合法經營權造成了沖擊。建議加強各方監(jiān)督、強化村委會的履職保障、加快土地確權。

關鍵詞 村委會 土地流轉 矛盾

作者簡介：沈恬，長江大學法學院。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.319

一、問題的提出

2016年10月，最高人民法院依法核準犯故意殺人罪的被告人賈敬龍死刑，這個案件折射出的是土地流轉特別是征地拆遷過程中依然緊張的村民與村委會關系。

自我國80年代推行家庭聯(lián)產承包制以來一家一戶的小規(guī)模經營確實在短時間內促進了農業(yè)的增長。然而隨著時代的變遷，以戶為單位的小規(guī)模農業(yè)已經無法適應現代農業(yè)的需求。要實現農業(yè)生產現代化，就必須規(guī)?；I(yè)化經營，這就要求土地集中，在土地承包經營權長期不變的情況下，土地集中的最主要途徑就是土地流轉。村委會是農村對外的窗口，不管是法律政策還是實際操作中，村委會都是土地流轉中不可或缺的參與人，村委會介入土地流轉行為的質量直接影響著土地流轉的質量。

二、村委會介入村民進行土地流轉的現狀

案例一：陳某是X村小組的成員，承包了村集體的100畝土地，在過往的幾年一直種植葡萄，收成還算不錯。前年村委會稱為配合鎮(zhèn)牛奶廠生產，村委會要求陳某將100畝葡萄園租賃給牛場，開展規(guī)模經營。陳某不愿，村委會組織人員并破壞了陳某的葡萄灌溉設施，并稱陳某“阻礙村集體的發(fā)展”。陳某無奈，只得將葡萄園出租給牛場，每畝每年收取20元租金。后牛場經營不善，連續(xù)兩年未付陳某租金，原土地也因牛的長期踩踏而喪失了耕種的條件，土地周邊水域也遭到較大污染。

案例二：Y村因村民外出務工拋荒嚴重，村委會將被拋荒承包地收回后以自己名義將土地流轉給村民組織外的個人，進行大面積桃園種植。后Y村發(fā)生蟲害，桃園因大面積集中種植，導致所有桃子受到蟲害，當年顆粒無收。

案例三：徐某在Z村經營自家耕地十余年，后來村集體外的農戶欲承租徐某的土地，進行規(guī)模經營。徐某年老，離開土地無法從事其他勞動，遂未同意。后來該村集體外農戶承租了徐某土地四周的土地，把徐某的耕地為了起來，并憑借地方黑惡勢力向徐某索要“過路費”。徐某被逼無奈，只得出租了自己承包的土地，村委會對此不聞不問。

筆者引用J市的三個代表性案例試圖說明現今J市村委會介入土地流轉矛盾。

（一）過度

1.村民自決權的侵犯

物權法規(guī)定農村集體土地由“村集體經濟組織、村民委員會、村民小組鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織代表集體行使所有權”，村民的承包經營權并非是完整意義上的所有權，而是對土地長時間的、穩(wěn)定的使用權。這種使用權還是是在嚴格的土地管制下的使用權，農戶只能在承包地上進行農業(yè)生產，或是將土地讓與他人進行使用?？梢哉f當今農村土地制度下，農民的土地權益是受限的，如果在限制的范圍內農民都無法自由使用土地，那農民的勞動積極性將大打折扣，家庭聯(lián)產承包責制度也將被架空。在調查中我們發(fā)現，在一些土地拋荒較為嚴重的村莊，以村委會為主導的違規(guī)占地現象嚴重，農民外出務工歸來后發(fā)現土地已經被他人占用并改變了其原本地貌，收回土地復耕的成本很大；有的村委會還借助村中輿論給農戶施壓，強迫其流轉出土地，并支付明顯不合理的對價，美其名曰是進行規(guī)模經營，盤活農村經濟，實則與經營者勾結損害農戶利益。

2.村委會決策能力欠佳

目前農業(yè)經營的組織方式存在效率低下和無法實現增產增收的缺陷，只有發(fā)展土地規(guī)模經營特別是資本主義式的大農場，才能夠實現農民增收、農業(yè)致富?？梢哉f在當今毫無生氣的農村，不論是村委會還是農民，都希望改變過時的小農經濟生產模式，轉而進行規(guī)模經驗進行創(chuàng)收。當整個社會開始鼓吹規(guī)模經營是中國農村發(fā)展的必然方向的時候，大家都忽視了一個問題：因地制宜。在調查中我們也發(fā)現有村委會為了趕時代的大潮而進行圈地運動，還未對本村實際情況進行考察就將地流轉給大戶進行規(guī)模經營，其結果往往是喜憂參半。誠然當今資本主導的規(guī)模經營確實使一些死氣沉沉的村莊重新煥發(fā)了生氣，但規(guī)模經營并不適用于所有村莊，它不一定是最優(yōu)方案，把中國農村的全面規(guī)模化經營與農業(yè)現代化畫上等號的思路也是存在問題的。

（二）消極

調查中我們發(fā)現集體組織外的農戶想要承包多塊土地進行規(guī)模經營通常難以和所有流出農戶達成合意。面對不愿流出土地的農戶，外來經營者甚至會聯(lián)合地方黑惡勢力對農戶進行打擊報復，農戶通常迫于暴力而妥協(xié)。村委會對這類情況常常疏于監(jiān)管，管理職權被架空。

另一方面，環(huán)境保護問題日趨緊迫，農戶在進行土地流轉的時候不僅要確認土地用途合法，還要符合環(huán)境保護的要求。我國農村環(huán)境污染治理采取的是政府一元治理模式。由于農村環(huán)境污染點多面廣，政府一元治理模式收效甚微。因此，村委會也要成為農村環(huán)境污染治理主體，吸納村民、村經濟體、企業(yè)與社會團體等治理主體共同參加。然而現今村委會在環(huán)境保護問題上的重視程度還遠遠不夠。一方面，在經濟方面，農村環(huán)境污染治理需要大量投入，而政府往往將大量的環(huán)境保護資金投到城市，農村的環(huán)境保護投入較少。

三、村委會失當介入村民進行土地流轉的原因分析

（一）村委會獨特的地位優(yōu)勢

《村民委員會組織法》規(guī)定了村民委員會既是農村集體資金、資產、資源的經營者，同時也是村委管理者和基層政府的公共管理代理人。因此在法律層面，我們可以將村委會視作農村集體土地所有者的代理人。同時，《土地承包法》規(guī)定村委會是農村集體土地的發(fā)包方，這也說明了村委會在土地承包關系中的主體地位。土地流轉中經營權的實現依賴于承包權的享有，可以說村委會作為農村土地所有權的代理人和發(fā)包方從根源上影響著土地流轉的實現。其次，提高農業(yè)的勞動生產率、土地產出率和農產品商品率的有效途徑是現代規(guī)?；洜I，規(guī)模經營往往需要成片的流轉土地，這些土地往往涵蓋多農戶的承包地。外村經營者需要與每個農戶談判并達成協(xié)議，這顯然是效率底下的。村委會作為農村群眾自治組織，擁有良好的群眾基礎，并且村委會成員多為當地土生土長的農民，對本村農戶的性格特點更加了解，更容易與其達成協(xié)議。所以，外村經營者通常需要村委會來協(xié)助自己與農民簽訂經營權轉讓協(xié)議而取得土地。在此背景下，村委會就處在了一個優(yōu)勢地位，即外村經營者需要通過自己的中介才能取得土地經營權，這就賦予了村委會操作土地流轉的可能性。endprint

（二）村委會自身利益訴求

上文已經指出，村委會有影響土地流轉的能力，相反的，村委會也可以消極地進行中介活動，甚至可以破壞談判，這就使村委會也有阻礙土地流轉的能力，這種能力賦予了村委會與外村經營者尋租的資本。經營者要保證順利取得土地需要和村委會打好關系，通常他們會給予村委會領導額外的利益。在這種情況下，三角的中介關系中村委會已經和經營者站在了一起，強迫農民流轉土地的情況不可避免。

一方面，國家正在推行項目治國，大量的農業(yè)發(fā)展項目在農村如火如荼地進行。項目進村可以給農村帶來豐富的項目資金，提高農業(yè)產出，幫助農村打造優(yōu)勢產業(yè)基地，這對農村集體來說有著相當巨大的吸引力。另一方面，村委會領導帶頭爭取到的項目可以豐富村干部的履歷，增加其政績，對其職位晉升也大有益處。所以村委會領導成員對項目進村是有追求的，村委會有動力提前與農戶進行談判取得土地經營權而為項目順利進村提供土地保障。由于關系到村集體與自身的雙重利益，強迫農戶流轉土地的情況也時有發(fā)生。

四、平衡

（一）加強對村委會土地流轉工作的監(jiān)督

權力如果缺乏監(jiān)管，就會有被濫用的危險。由于土地權益的轉移牽涉到村民的切身利益，因此能夠充分地調動其積極性。 而充分保障村民在征地和土地承包經營權的流轉中的參與權和知情權，才能使村民對村委會起到直接的監(jiān)督作用。具體而言，村委會應當主動公開和土地權益轉移相關的信息，以供村民及時知曉，對于涉及村集體利益的事項，村委會主動召集村民，通過村民大會以民主決議的方式進行決策。如果有村民認為村委會的相關信息沒有主動公開，涉及集體利益沒有主動召集的，可以主動要求將信息公開，或者聯(lián)系符合法定人數的村名要求村委會召開村民大會。如果村委會成員有類似于前述案例中有協(xié)助暴力征地、利用自身職權牟取非法利益，侵害村民合法權益的，村民可以充分利用自己手中的選票，罷免沒有盡到保護村民合法權益的村委會成員，從而達到對村委會積極履行職責的監(jiān)督目的。

（二）強化村委會的履職保障

在監(jiān)督村委會依法正確履行職責的同時，也要考慮到村委會的實際經濟狀況，雖然《村委會組織法》已經規(guī)定了村委會成員可以獲得補貼，但在稅費改革之后，也無所謂村提留等費用，不能再給村干部發(fā)工資，而國內大部分農村的集體經濟組織已經名存實亡，村集體并沒有充足的經濟收入，多數村委會的正常運轉需要依賴于政府財政支持的現實，已經嚴重地影響了村委會履行職務的獨立性和公正性?？紤]到村委會在土地承包經營權流轉中發(fā)揮了促成和協(xié)助的作用，或可允許村委會以服務費的方式，向土地流轉雙方收取一定費用，以充實村委會成員為村集體服務的補貼，在提高村委會成員的積極性的同時，也明確村委會成員在促進土地流轉時應承擔的具體職責。

（三）加快落實土地確權

新一輪土地確權登記頒證賦予了農民更加清晰、更加正式和更加穩(wěn)定的土地承包經營權。農民在取得確權書后進行土地流轉可以有更好的法理依據和物權保障。在邏輯上，確權頒證就是一個揭示土地現有權屬關系，加以理清并確認的過程，若待確權土地存在地權爭議，則還是難以省去解決糾紛的環(huán)節(jié)，所以土地確權是一個揭示土地既存糾紛而不是規(guī)避糾紛的過程。各村要更重視土地確權頒證這個集中暴露土地糾紛的機會，農民曾經被強迫流轉的土地可以通過這次全國范圍的確權活動得到返還，同時，土地確權也能提醒長期拋棄自己承包的土地外出務工的農民行使自己的地權，防止被他人私自占有而獲取不法利潤。

五、結語

就當下的制度環(huán)境而言，村委會這一為踐行直接民主的村民自治機構已在涉及農村土地流轉的事務中承擔了重要任務，任然是必不可需之角色。然而在實踐中村委會的站位還是在本村農戶利益、村委會成員私利和上級政府壓力之間徘徊，這些現象不僅會侵害個別農戶利益，還會極大打擊其他農戶流轉土地的積極性。因此村委會應正確定位自身在土地流轉中的角色，平衡介入土地流轉的程度，當好規(guī)劃者、服務者和本村農戶的保護者，只有這樣，農村土地流轉才能更好地彰顯其應有的意義，才能真正成為解決 “三農” 問題的關鍵性舉措。

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