劉嵐雨， 陳 琪

(清華大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院， 北京 100084)

國際經(jīng)濟(jì)組織如何思考

——IMF和世界銀行決策行為背后的大國因素

劉嵐雨， 陳 琪

(清華大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院， 北京 100084)

權(quán)力政治視角下的國際經(jīng)濟(jì)組織是其主要股權(quán)國美國實(shí)現(xiàn)自身政治利益的工具，但是，考慮到現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中國際經(jīng)濟(jì)組織處理議題的專業(yè)性較強(qiáng)，因而國際組織在決策過程中享有較高的自主性，這使得美國在主導(dǎo)國際經(jīng)濟(jì)組織決策時(shí)將面臨一定的困難。在此情況下，美國何以實(shí)現(xiàn)對(duì)國際經(jīng)濟(jì)組織決策的影響呢？通過研究發(fā)現(xiàn)，美國主導(dǎo)國際組織決策行為的手段有軟硬兩種：意識(shí)形態(tài)和斷絕資助。國際經(jīng)濟(jì)組織決策行為背后的主導(dǎo)因素是大國意志，而出現(xiàn)意識(shí)形態(tài)和官僚機(jī)構(gòu)在形式上對(duì)國際經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)，是為了掩飾其組織決策行為背后的大國因素，從而更好地延續(xù)國際經(jīng)濟(jì)組織在國際社會(huì)中的合法性。

國際經(jīng)濟(jì)組織； 權(quán)力政治； 意識(shí)形態(tài)； 官僚機(jī)構(gòu)； 世界銀行

一、引 言

國際經(jīng)濟(jì)組織(文中主要指IMF和世界銀行)作為重要的國際制度，是全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)重要的管理者，在維護(hù)世界金融穩(wěn)定、協(xié)助各國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、完善社會(huì)治理等方面發(fā)揮著重要的作用。通常認(rèn)為，像IMF和世界銀行這類國際經(jīng)濟(jì)組織，由于其日常處理議題的專業(yè)性強(qiáng)，因而具備了完善的專家隊(duì)伍和官僚機(jī)構(gòu)，從而使國際經(jīng)濟(jì)組織在決策過程中不易受到來自其成員國的影響，因而在組織決策過程中具有較強(qiáng)的自主性。但是，在實(shí)際運(yùn)作中我們經(jīng)?？吹絿H經(jīng)濟(jì)組織的決策會(huì)受到來自其主要股權(quán)國，尤其是美國的影響，這嚴(yán)重?fù)p害了國際經(jīng)濟(jì)組織在國際社會(huì)中所應(yīng)具有的獨(dú)立性。

從權(quán)力政治的角度來看，國際經(jīng)濟(jì)組織是其主要股權(quán)國實(shí)現(xiàn)自身政治利益的工具，持股越多的成員國享有更多的決策權(quán)，因而有著更大的影響力。照此推斷，國際經(jīng)濟(jì)組織決策背后的主導(dǎo)因素是主要股權(quán)國的意志，尤其是美國的意志。但是，上文中已經(jīng)提到，像國際經(jīng)濟(jì)組織這樣具備完善的專家隊(duì)伍和官僚機(jī)構(gòu)的國際組織，在決策過程中具有較強(qiáng)的自主性，在這種情況下，主要股權(quán)國美國何以主導(dǎo)IMF和世界銀行的決策呢？換言之，美國是通過何種手段讓具有較強(qiáng)自主性的世界經(jīng)濟(jì)組織按照其意志進(jìn)行決策的呢？這是本文將要回答的問題。

二、任何組織都會(huì)受到來自外部的影響

在探討美國如何影響國際經(jīng)濟(jì)組織決策之前，我們首先需要明確任何組織都無法完全按照其組織內(nèi)部書面化的規(guī)章制度來運(yùn)作，這為外部力量干預(yù)組織行為創(chuàng)造了條件。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物諾斯在《暴力與社會(huì)秩序》一書提到，“只有存在著有能力在非人際關(guān)系化的基礎(chǔ)上實(shí)施規(guī)則的組織，正式制度才能控制暴力”，然而現(xiàn)實(shí)中沒有任何一個(gè)組織可以實(shí)現(xiàn)非人際化的管理，正因如此，組織運(yùn)行中存在著大量的偏見和歧視，偏見和歧視恰恰是對(duì)正式規(guī)則的無視。March和Olsen在研究中指出，“正式組織通常是松散結(jié)合的，結(jié)構(gòu)要素之間以及結(jié)構(gòu)與內(nèi)部運(yùn)作之間只是松散地聯(lián)系在一起；規(guī)則經(jīng)常被違背；決策也往往沒有被執(zhí)行，即使執(zhí)行了結(jié)果也是不確定的；技術(shù)不能帶來效率，評(píng)估和檢查系統(tǒng)要么被破壞，要么被修改得面目全非，從而難以為繼”。精細(xì)的規(guī)則和復(fù)雜的科層制的存在只是“作為神話和儀式(myth and ceremony)的正式結(jié)構(gòu)”而不完全是制度行為的唯一依據(jù)。既然任何一個(gè)正式組織都會(huì)花費(fèi)很大的力氣制定一套完整的行為規(guī)則(包括詳盡的工作目標(biāo)、嚴(yán)格的規(guī)章制度和等級(jí)制度)，而在執(zhí)行中卻又不遵守這些規(guī)則，那么這些正式制度規(guī)則的存在有什么意義呢？新制度主義學(xué)者邁耶的解釋是“在現(xiàn)代社會(huì)，正式的組織結(jié)構(gòu)是在高度制度化的背景中產(chǎn)生的，在這種情況下新成立的組織不得不采用當(dāng)下主流的組織運(yùn)作理念、做法和程序，這樣可以提高組織的合法性和生存的穩(wěn)定性” J. W. Meyer, B. Rowan, “Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony”, , Vol.83,No.2,1997, pp.340-363. ，換言之，正式制度和規(guī)則的設(shè)立主要是為了確立組織的社會(huì)合法性，而不一定是為組織提供行為準(zhǔn)則。

國際經(jīng)濟(jì)組織作為一個(gè)正式組織同樣無法完全依照其設(shè)立之初的目標(biāo)和規(guī)章制度來運(yùn)作，主要是因?yàn)閲H經(jīng)濟(jì)組織在對(duì)不同貸款項(xiàng)目申請(qǐng)進(jìn)行批準(zhǔn)時(shí)所面臨的情境各不相同，這意味著統(tǒng)一的準(zhǔn)則無法適用于所有貸款決策，這就使組織內(nèi)部人員的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷成為貸款與否的重要依據(jù)。筆者在對(duì)IMF貸款進(jìn)行分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些國家的貸款項(xiàng)目明顯沒有成功的前景，卻仍然可以屢次獲得IMF所提供的貸款，這明顯不符合IMF貸款的正式準(zhǔn)則指出的依據(jù)貸款項(xiàng)目成功的可能性來決定是否貸款、貸款的條件及貸款的數(shù)額的規(guī)定。這意味著，在貸款準(zhǔn)則被解釋的過程中，準(zhǔn)則被曲解了。

國際經(jīng)濟(jì)組織在面臨具體的貸款申請(qǐng)時(shí)(IMF和世界銀行)或者貿(mào)易爭端(WTO)時(shí)，如何依照組織的規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行決策需要專業(yè)技術(shù)人員的解釋。技術(shù)人員進(jìn)行解釋時(shí)往往不是依據(jù)一些嚴(yán)格的參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而是依據(jù)其過去的經(jīng)歷(主要指受教育經(jīng)歷和工作經(jīng)歷)，社會(huì)角色和自身利益。例如，在20世紀(jì)70年代，世界銀行經(jīng)常提及環(huán)境保護(hù)問題，是唯一將環(huán)境問題納入政策制定考量的國際組織。但是，直到1983年，世界銀行環(huán)境事務(wù)辦公事往往不經(jīng)審查就批準(zhǔn)一個(gè)項(xiàng)目，或者僅僅是加一句需考慮對(duì)環(huán)境影響的批示。 D. L. Nielson, M. J. Tierney,“Delegation to International Organizations: Agency Theory and World Bank Environmental Reform”, , Vol.57, No.2,2003, pp.241-276. 這種現(xiàn)象是由貸款審批人過去的經(jīng)歷所導(dǎo)致的，因?yàn)閷徟讼惹皩?duì)會(huì)產(chǎn)生環(huán)境破壞項(xiàng)目的反對(duì)意見總是被忽視。正是由于組織所面臨的具體情況需要人的解釋才能產(chǎn)生意義，因而主要股權(quán)國美國就可以通過對(duì)國際經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員的影響來實(shí)現(xiàn)其對(duì)國際經(jīng)濟(jì)組織決策的影響。

三、美國的政治利益對(duì)國際經(jīng)濟(jì)組織決策的影響

國際經(jīng)濟(jì)組織作為國際社會(huì)中的行為體，其本質(zhì)是其委托人——主要股權(quán)國的利益代理人。因此，美國作為IMF和世界銀行的最大股東，理應(yīng)是國際經(jīng)濟(jì)組織決策行為背后的主導(dǎo)者。晚近，IMF和世界銀行經(jīng)常被指責(zé)成是“主要股權(quán)國，特別是美國實(shí)現(xiàn)政治利益的工具” A. Dreher, J. E. Sturm,“Do the IMF and the World Bank Influence Voting in the UN General Assembly?”, , Vol.151, No.1-2,2012, pp.363-397. ，甚至有學(xué)者將國際貨幣基金組織和世界銀行稱為“美國和其他主要強(qiáng)國股東的仆人” M. S. Copelovitch, “Master or Servant? Common Agency and the Political Economy of IMF Lending”, , Vol.54, No.1,2010,pp.49-77. 。研究表明，美國的商業(yè)利益對(duì)世界銀行和IMF所有貸款的地緣分配都有影響。 A. Dreher, J.E. Sturm,“Do the IMF and the World Bank Influence Voting in the UN General Assembly?”, , Vol.151,No.1-2,2012, pp.363-397.

以IDA為例，它是世界銀行的無息貸款和贈(zèng)款窗口，往往貸給世界上最貧窮的國家，還款期限為五十年。其發(fā)放貸款主要有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：人均國民收入和IDA國家績效評(píng)估。其中IDA國家績效評(píng)估由兩個(gè)子標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成：國家政策及制度評(píng)估(CPIA)和年度投資組合績效報(bào)告(APRR)。一方面，IDA分配貸款的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于其他國際金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)更為明確；另一方面，IDA國家績效評(píng)估結(jié)果具有保密性。所以，一直以來IDA貸款都被認(rèn)為是不受美國影響的，其貸款發(fā)放是嚴(yán)格依照規(guī)章制度進(jìn)行的。

事實(shí)上，IDA貸款發(fā)放仍然受到美國的影響。既有研究在對(duì)已有的IDA貸款分配進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，美國的政治利益對(duì)IDA貸款分配具有顯著影響。有研究通過對(duì)1993—2000年間的76個(gè)接受IDA援助國家的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析之后發(fā)現(xiàn)，美國的政治利益對(duì)IDA貸款分配有顯著影響，一國能否在聯(lián)合國大會(huì)上對(duì)美國關(guān)切的問題投支持票是該國能否獲取IDA貸款的關(guān)鍵。這表明，即使在制度完善的IDA貸款分配中仍然能夠發(fā)現(xiàn)美國政治利益的影響，從而說明世界銀行這樣的國際經(jīng)濟(jì)組織是通過大國利益來思考的，其行為的背后是大國權(quán)力的運(yùn)作。美國為了實(shí)現(xiàn)自己在某一階段的特定利益，通過干預(yù)組織的貸款過程，增加對(duì)某些與其利益實(shí)現(xiàn)相關(guān)的貸款申請(qǐng)國貸款數(shù)額，同時(shí)減少貸款條件，來獲得他們?cè)趪H政治問題上的支持?？傊此篇?dú)立的國際經(jīng)濟(jì)組織在決策過程中深受美國國家利益的影響，是美國用來實(shí)現(xiàn)其地緣政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的工具。

但是，如果單純將國際經(jīng)濟(jì)組織理解為大國實(shí)現(xiàn)自身利益的工具會(huì)出現(xiàn)一個(gè)明顯的問題，即國際經(jīng)濟(jì)組織如何能夠長期維持其在國際社會(huì)認(rèn)知中的獨(dú)立性和合法性。既然國際經(jīng)濟(jì)組織的決策行為不可避免地會(huì)受到大國利益的影響，那么國際經(jīng)濟(jì)組織的合法性必然將會(huì)受到國際社會(huì)的質(zhì)疑，遭到來自大多數(shù)受到不公平待遇國家的挑戰(zhàn)，從而影響其生存。然而，事實(shí)上世界銀行并沒有處于嚴(yán)重的生存危機(jī)之中，其中必定有什么因素掩蓋了美國對(duì)國際經(jīng)濟(jì)組織決策的影響。筆者認(rèn)為，在美國頻頻影響國際經(jīng)濟(jì)組織決策的情況下，其仍能維持在國際社會(huì)中的合法性的原因，是由于在具體的貸款進(jìn)程中，其面對(duì)的不是經(jīng)濟(jì)組織和國家，而是貸款國家的官僚團(tuán)隊(duì)和國際經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的官僚。貸款國官僚團(tuán)隊(duì)在面對(duì)國際經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，看到的是訓(xùn)練有素的工作人員、精細(xì)的規(guī)則、復(fù)雜的科層制設(shè)計(jì)和大量具有權(quán)威性的技術(shù)官僚，這些表象會(huì)強(qiáng)化貸款國官僚對(duì)國際經(jīng)濟(jì)組織決策行為具有獨(dú)立性的認(rèn)知，將貸款過程中產(chǎn)生的問題歸結(jié)到自身?xiàng)l件的欠缺，最終使國際經(jīng)濟(jì)組織在國際社會(huì)的合法性得以延續(xù)。

四、美國影響國際經(jīng)濟(jì)組織決策的軟手段——意識(shí)形態(tài)

假定國際經(jīng)濟(jì)組織就是美國實(shí)現(xiàn)其政治利益的工具，為了使這一工具可以長期使用，就必須保證這一組織在國際社會(huì)中的合法性，因而在影響國際經(jīng)濟(jì)組織決策的過程中需要使用軟手段。在第二部分尾聲，筆者就國際組織如何延續(xù)其合法性提出了解釋，即在個(gè)體層面建立訓(xùn)練有素的工作人員、精細(xì)的規(guī)則和復(fù)雜的科層制來彰顯其獨(dú)立性，從而維持其合法性。但是，一個(gè)復(fù)雜且專業(yè)化的組織一旦被建立，其常規(guī)決策行為必然會(huì)在很大程度上受到組織內(nèi)部官僚的左右。在此情況下，美國要想左右國際經(jīng)濟(jì)組織的決策就需要使得組織內(nèi)部的官僚可以像美國政策決策者一樣思考，事實(shí)上，國際經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部核心官僚所秉承的正是美國所宣揚(yáng)的意識(shí)形態(tài)。

國際經(jīng)濟(jì)組織工作人員長時(shí)間地主動(dòng)學(xué)習(xí)西方新自由主義經(jīng)濟(jì)思想，習(xí)得后會(huì)將這套“原則和社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)化” M. Burawoy,“The Roots of Domination: Beyond Bourdieu and Gramsci”,, Vol.46, No.2, 2012, pp.187-206. ，從而無意識(shí)且自覺地維護(hù)與鞏固這套原則背后的西方霸權(quán)(hegemony)?，F(xiàn)實(shí)中，IMF的工作人員確實(shí)傾向于向具有共同教育背景的經(jīng)濟(jì)官員的國家發(fā)放貸款。美國學(xué)者杰弗瑞曾發(fā)現(xiàn)共同教育背景會(huì)對(duì)貸款產(chǎn)生影響。他在對(duì)1975年到1998年間向29個(gè)發(fā)展中國家發(fā)放的143筆貸款進(jìn)行研究分析后認(rèn)為， IMF員工和借款國官員的教育背景與貸款兌現(xiàn)比呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)性。斯蒂芬·尼爾森的研究 Stephen C. Nelson, “Playing Favorites: How Shared Beliefs Shape the IMF’s Lending Decisions”, , Vol.68,No.2,2014,pp.297-328. 通過對(duì)1980年到2000年間486個(gè)與IMF簽訂的貸款合約進(jìn)行定量分析發(fā)現(xiàn)，貸款國政策制定人員中秉承新自由主義經(jīng)濟(jì)思想的人越多，獲得的貸款相對(duì)數(shù)量也會(huì)越多，同時(shí)附加條款數(shù)量偏少，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中發(fā)生違約時(shí)獲得豁免的可能性也越大。由此看來，貸款國成員中接受西方經(jīng)濟(jì)學(xué)教育的比例越高，越容易從IMF獲得數(shù)量更多并且條件更為優(yōu)惠的貸款。

事實(shí)上，統(tǒng)御IMF的意識(shí)形態(tài)正是新自由主義文化。在1980—2000年間IMF任命的983個(gè)高層中，有47%的高層是從美國頂尖經(jīng)濟(jì)學(xué)院畢業(yè)的，這些高層中的近80%集中來自美國的13所商學(xué)院。除此之外，IMF前首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家Rogoff曾說：“基本上IMF的大多數(shù)人都信任用市場和基于市場的問題解決方案” Quoted in Alan Beattie, “IMF Succession: A Contested Quandary”, , 25 May, 2011, http:∥www.ft.com/intl/cms/s/0/07ca28e0-8702-11e0-92df-00144feabdc0.html, 訪問日期：2012年11月16日。，市場是最有效的資源配置手段這一認(rèn)知正是新自由主義經(jīng)濟(jì)思想的核心。

IMF的員工傾向于貸款給秉承西方自由主義經(jīng)濟(jì)觀念借款國官員的動(dòng)機(jī)不難理解。首先，IMF的員工普遍認(rèn)為貸款給具有和自己一樣政策信仰的借款國官員管理的項(xiàng)目取得成功的可能性更大，而一個(gè)成功的項(xiàng)目會(huì)給員工帶來升職的機(jī)會(huì)。其次，IMF所招募的絕大多數(shù)員工都是接受過英美西方經(jīng)濟(jì)學(xué)訓(xùn)練的，是西方自由主義經(jīng)濟(jì)思想的踐行者，是歐美強(qiáng)國自由主義利益集團(tuán)在IMF的自覺代理人。

在此，筆者進(jìn)一步大膽對(duì)美國如何通過新自由主義意識(shí)形態(tài)來維護(hù)其在世界范圍內(nèi)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)做一簡單分析。在國際社會(huì)中，美國作為最發(fā)達(dá)國家的事實(shí)和其他國家對(duì)這一事實(shí)的接受，使其在知識(shí)上具有權(quán)威性。這種知識(shí)上的權(quán)威性吸引了世界各國的精英主動(dòng)去學(xué)習(xí)美國宣揚(yáng)的新自由主義思想，在習(xí)得新自由主義思想后，精英便在自己的工作職位上自覺地依照這一思想來思維和進(jìn)行實(shí)踐。雖然自由貿(mào)易、市場中心、資本自由流通這些思想會(huì)在一定時(shí)期對(duì)提升發(fā)展中國家的絕對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力有所裨益，但是同時(shí)會(huì)拉大其與發(fā)達(dá)國家之間的相對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差距，并且由于在發(fā)展過程中過度依賴發(fā)達(dá)國家資本和技術(shù)，因此將會(huì)削弱其政治獨(dú)立性。當(dāng)然我們不能全盤否定自由主義經(jīng)濟(jì)思想在一定程度上對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，但是按照新自由主義經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展，美國將繼續(xù)保持其在經(jīng)濟(jì)和政治上的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。

五、美國影響國際組織決策的硬手段——斷絕資助

形式上獨(dú)立的國際組織會(huì)不會(huì)具有自己的利益？國際經(jīng)濟(jì)組織會(huì)不會(huì)為了自身利益而違背主要股權(quán)國的意愿？這種可能性顯然是存在的?！耙?yàn)槭澜缲泿呕鸾M織和世界銀行的主要股權(quán)國面臨著對(duì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管難題，所以無法完全實(shí)現(xiàn)其自身的意愿?！?span id="syggg00" class="footnote_content" id="5b13a92823667b131fea2bbe4957798c" style="display: none;"> M. Fratianni, J. Pattison,“Who Is Running the IMF: Critical Shareholders or the Staff?”, : , 2006, p.279. 在IMF和世界銀行中，主要股權(quán)國代表和組織內(nèi)部的官僚組織存在委托代理問題。事實(shí)上，IMF和世界銀行的行政機(jī)構(gòu)在任務(wù)決策(mission decision)、議程控制(agenda control)和決策實(shí)施(decision implementation)上有很大的自主性，因此國際經(jīng)濟(jì)組織中的官僚可能為了維護(hù)自身利益而抵制美國對(duì)其決策的影響，在這種情況下，美國可以使用斷絕資助這樣的硬手段來主導(dǎo)國際經(jīng)濟(jì)組織的決策。

委托—代理問題是合同關(guān)系的中心問題，委托—代理問題產(chǎn)生的原因是委托人和代理人之間所持有信息的不對(duì)稱，即通常代理人知道的比委托人要多，所以代理人可以做手腳來謀取私利。標(biāo)準(zhǔn)的委托代理模型有三個(gè)假定：首先，委托人和代理人之間的信息不對(duì)稱，代理人在自己領(lǐng)域的信息多于委托人，信息不對(duì)稱為代理人違背委托人偏好提供了客觀空間；其次，委托人和代理人之間的目標(biāo)存在沖突，目標(biāo)沖突為代理人謀取私利提供了動(dòng)機(jī)；最后，委托人和代理人都是理性人，追求個(gè)人利益最大化。在這三個(gè)假定下，代理人一定會(huì)做出損害委托人利益的行為。

用委托—代理模型分析國際經(jīng)濟(jì)組織行為需先找出其委托人和代理人，通常想到的是將締約國作為委托人，將組織內(nèi)部官僚作為代理人，兩者的關(guān)系是合同關(guān)系。但是，國際經(jīng)濟(jì)組織普遍存在多重委托和多重代理問題，主要是由于國際經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部科層結(jié)構(gòu)所致。通常國際經(jīng)濟(jì)組織由三個(gè)級(jí)別的機(jī)構(gòu)構(gòu)成：權(quán)力機(jī)構(gòu)(會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、股東會(huì))、執(zhí)行機(jī)構(gòu)(由權(quán)力機(jī)構(gòu)選舉產(chǎn)生)、行政機(jī)構(gòu)(秘書處)。權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)都是委托人，但是執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)于行政機(jī)構(gòu)也是委托人。權(quán)力機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)通常都是由各國代表構(gòu)成，通常情況下各國對(duì)待一個(gè)項(xiàng)目的態(tài)度不總會(huì)完全相同，委托人之間的偏好與利益無法總是保持一致。在這種情況下，為防止幾個(gè)大國操縱國際經(jīng)濟(jì)組織，其他國家會(huì)傾向于為行政機(jī)構(gòu)賦予更多的權(quán)利，因而，行政機(jī)構(gòu)會(huì)具有一定自主性，可以利用其所持有的項(xiàng)目篩選權(quán)、專業(yè)知識(shí)和提供信息報(bào)告的技術(shù)優(yōu)勢(shì)來為自己謀私利。因此，國際經(jīng)濟(jì)組織的決策結(jié)果不一定符合所有委托人的利益(除委托人利益一致的情況)，有時(shí)會(huì)符合行政機(jī)構(gòu)的利益。

有這樣一個(gè)案例，在20世紀(jì)80年代，世界銀行資助的一些項(xiàng)目在巴西和印度尼西亞造成巨大的環(huán)境災(zāi)難。在這種情況下，世界銀行受到了國際環(huán)境保護(hù)主義者聯(lián)盟的抗議，該聯(lián)盟還對(duì)世界銀行的員工進(jìn)行游說，以求世界銀行改變貸款政策。但是，銀行的政策沒有任何動(dòng)搖。在直接向世界銀行申訴失敗后，環(huán)境保護(hù)主義者轉(zhuǎn)而游說發(fā)達(dá)國家的政府，尤其是美國。環(huán)境保護(hù)主義者的申訴受到了美國政府的重視。在20世紀(jì)80年代中期，美國國會(huì)對(duì)世界銀行發(fā)出威脅，如果世界銀行不改變其貸款政策，美國將拒絕在未來向其提供資金。在這種情況下，世界銀行對(duì)自己的貸款政策進(jìn)行了輕微的改變，但是并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。世界銀行的舉動(dòng)迫使1994年美國國會(huì)停止了向世界銀行的十億美元供應(yīng)，美國、歐洲和日本在執(zhí)行董事會(huì)代表的同時(shí)要求世界銀行做出實(shí)質(zhì)性的改革。此后不久，世界銀行在投資組合中加大了環(huán)境保護(hù)貸款所占比例，并且減少了對(duì)一些有害環(huán)境的項(xiàng)目進(jìn)行投資。 D.L. Nielson, M.J. Tierney, “Delegation to International Organizations: Agency Theory and World Bank Environmental Reform”, , Vol.57, No.2, 2003, pp.241-276.

就這一案例來看，世界銀行的行政管理機(jī)構(gòu)在一定程度上具有獨(dú)立于委托國的相對(duì)自主性，其可以不顧主要股權(quán)國的威脅來保持其政策的延續(xù)。但是，當(dāng)主要股權(quán)國采取諸如斷絕資助這樣的強(qiáng)硬手段后，世界銀行的行政管理機(jī)構(gòu)便進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的政策改革。這意味著，國際經(jīng)濟(jì)組織的自主性是有限的，即只有在主要股權(quán)國默許的情況下，國際經(jīng)濟(jì)組織才有一定的自裁權(quán)，而當(dāng)其同主要股權(quán)國在具體事項(xiàng)上存在分歧時(shí)，主要股權(quán)國仍能通過斷絕資助這一手段來改變其決策。因此，我們不應(yīng)夸大國際經(jīng)濟(jì)組織的自主性，在涉及主要股權(quán)國利益時(shí)，股權(quán)國意志仍然是國際經(jīng)濟(jì)組織的決定性因素。

六、總 結(jié)

通過上述研究，筆者找到了主要股權(quán)國美國主導(dǎo)國際經(jīng)濟(jì)組織決策的兩個(gè)手段：意識(shí)形態(tài)和斷絕資助。在現(xiàn)實(shí)生活中，這兩個(gè)手段往往是相互交織在一起使用的。比如，意識(shí)形態(tài)手段是大國影響國際經(jīng)濟(jì)組織決策行為的常量，一直貫穿于國際經(jīng)濟(jì)組織決策過程中。但是，對(duì)于科學(xué)研究來講，這樣的區(qū)分還是有意義的，因?yàn)樗梢宰屛覀兏鼮榍逦赜^察和理解在國際經(jīng)濟(jì)組織決策中發(fā)揮作用的具體機(jī)制。

國際經(jīng)濟(jì)組織的主要股權(quán)國在通過國際經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)其政治利益的同時(shí)，需要借助意識(shí)形態(tài)手段來延續(xù)國際經(jīng)濟(jì)組織的合法性和國際聲譽(yù)。倘若美國一直通過硬手段斷絕資助來操縱國際經(jīng)濟(jì)組織的決策行為，那么國際經(jīng)濟(jì)組織的合法性和獨(dú)立性將受到很大的質(zhì)疑，這將使其遭受到來自絕大多數(shù)受到不公待遇國家的挑戰(zhàn)，從而影響到國際經(jīng)濟(jì)組織的生存，進(jìn)而削弱美國利用國際經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)其國家利益的效用。在這種情況下，透過接受新自由主義經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)教育的組織工作人員、具有權(quán)威的技術(shù)官僚、設(shè)立精細(xì)的制度規(guī)則和復(fù)雜的科層制來影響國際經(jīng)濟(jì)組織決策，會(huì)掩蓋國際經(jīng)濟(jì)組織決策行為背后的大國因素。具體而言，意識(shí)形態(tài)和官僚體制會(huì)強(qiáng)化貸款國官僚對(duì)國際經(jīng)濟(jì)組織決策行為具有獨(dú)立性的認(rèn)知，將貸款過程中產(chǎn)生的問題歸結(jié)于自身?xiàng)l件的欠缺，最終使國際經(jīng)濟(jì)組織在國際社會(huì)的合法性得以延續(xù)。

最后，筆者想要強(qiáng)調(diào)國際經(jīng)濟(jì)組織行為背后的權(quán)力轉(zhuǎn)換機(jī)制，即強(qiáng)國通過國際經(jīng)濟(jì)組織將權(quán)力(power)轉(zhuǎn)化為霸權(quán)(hegemony)，使得權(quán)力在世界范圍內(nèi)的施展具有合理性與合法性，這正是西方國家在相對(duì)權(quán)力大幅下降之后仍能在國際政治中發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要原因之一。依據(jù)上文，實(shí)現(xiàn)這種權(quán)力向霸權(quán)轉(zhuǎn)換的機(jī)制至少有兩個(gè)，即意識(shí)形態(tài)和官僚體制。反觀中國，在經(jīng)歷了國力的快速提升后，絕對(duì)權(quán)力和相對(duì)權(quán)力已有了很大的提升。但是，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，中國經(jīng)濟(jì)增長趨勢(shì)正在慢慢放緩。在這種情況下我們需要思考如何構(gòu)建符合中國自身利益的權(quán)力轉(zhuǎn)化制度(如金磚銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行)，使現(xiàn)有的權(quán)力長期得以穩(wěn)固，使其合法而有效地為我國的發(fā)展服務(wù)。對(duì)于如何通過制度有效實(shí)現(xiàn)上述權(quán)力轉(zhuǎn)換，我們有必要對(duì)現(xiàn)有主要股權(quán)國影響國際經(jīng)濟(jì)組織決策的方式進(jìn)行透徹的了解。

2017-06-29

劉嵐雨

(1990—)，男，青海西寧人，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院博士研究生，主要從事國際組織研究;

陳

琪

(1968—)，男，江西彭澤人，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院長聘教授，主要從事中美關(guān)系、全球治理研究。

D813

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1000-5072(2017)10-0011-06

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責(zé)任編輯

王治國

責(zé)任校對(duì)

王景周

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