廖 勇，王 一

地方城市學(xué)前教育均衡發(fā)展的困境與策略探析1
——以廣東省肇慶市為例

廖 勇，王 一

（肇慶學(xué)院 黨委辦公室、校長辦公室， 廣東 肇慶 526061）

在調(diào)研分析肇慶市城鄉(xiāng)幼兒園的發(fā)展規(guī)模、教師隊伍建設(shè)、入園收費和整體辦園水平的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)城區(qū)和農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展存在失衡現(xiàn)象。通過分析制約地方城市學(xué)前教育均衡發(fā)展的原因，認為應(yīng)從明確政府責(zé)任，加強教育資源合理配置，推進師資隊伍專業(yè)化建設(shè)，以及建立完善學(xué)前教育發(fā)展“弱勢補償”機制等方面采取措施，努力提升學(xué)前教育公共服務(wù)水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

教育均衡發(fā)展；地方城市；城鄉(xiāng)；學(xué)前教育

教育均衡發(fā)展的概念源自西方國家，旨在通過法律法規(guī)和政策等手段，合理配置教育資源，提供均等的教育機會，促進教育均衡發(fā)展，從而達到防止社會兩極分化、縮小貧富差距、為社會公平發(fā)展奠定基礎(chǔ)的目的［1］。學(xué)前教育是整個教育體系的基石，《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》指出，“到2020年基本普及學(xué)前教育……建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距……重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”。在推進學(xué)前教育大變革大發(fā)展的背景下，國家連續(xù)實施了兩期學(xué)前教育三年行動計劃，取得了顯著成效，對加快發(fā)展學(xué)前教育、有效緩解“入園難”問題發(fā)揮了重要作用。但是，隨著國家二胎政策的放開以及歷史原因造成的城鄉(xiāng)二元教育管理體制的差異，使得學(xué)前教育供需矛盾緊張、體制機制不完善、結(jié)構(gòu)布局不合理、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等問題在地方城市尤為凸顯。文章通過采集整理《2015年廣東省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計分析》中有關(guān)肇慶市學(xué)前教育發(fā)展的數(shù)據(jù)，并對部分學(xué)前教育管理機構(gòu)、幼兒園進行實地調(diào)研和分析，以期對促進地方城市城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展提供策略和建議。

一、肇慶市城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀

課題組主要從幼兒園辦學(xué)規(guī)模、教師隊伍建設(shè)、辦園經(jīng)費、整體辦園水平等方面考察肇慶市學(xué)前教育發(fā)展在城市和農(nóng)村地區(qū)之間的差異。

（一）辦學(xué)規(guī)模城鄉(xiāng)失衡

根據(jù)國家行政區(qū)劃，肇慶市下轄3個區(qū)（端州區(qū)、鼎湖區(qū)、高要區(qū)）、4個縣（廣寧縣、懷集縣、封開縣、德慶縣）、代管1個縣級市（四會市）、另設(shè)肇慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，2015年肇慶市共有幼兒園502所，其中城區(qū)幼兒園224所，農(nóng)村幼兒園278所，公辦幼兒園106所，民辦幼兒園396所；共有省一級幼兒園11所，其中城區(qū)8所，農(nóng)村3所；在園（班）幼兒145801人，其中城區(qū)42527人，占總數(shù)29%，農(nóng)村103274人，占總數(shù)71%，農(nóng)村幼兒園在園幼兒是城區(qū)的2.5倍。從招生情況看，2015年共招生65277人，其中城區(qū)13706人，占總數(shù)21%，農(nóng)村51571人，占總數(shù)79%。城區(qū)每個幼兒園平均190人，農(nóng)村每個幼兒園平均370人（見表1）。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)幼兒園在數(shù)量上差距并不明顯，但從在園幼兒人數(shù)看，占總數(shù)71%的農(nóng)村地區(qū)卻只有55%的幼兒園，導(dǎo)致農(nóng)村幼兒園生均數(shù)量偏高。另外，農(nóng)村地區(qū)省一級幼兒園只占27%，優(yōu)質(zhì)幼兒園數(shù)量偏少，城鄉(xiāng)幼兒園辦學(xué)規(guī)模和發(fā)展質(zhì)量失衡。

表1 肇慶市城鄉(xiāng)幼兒園基本情況

（二）教師隊伍水平城鄉(xiāng)差異大

據(jù)統(tǒng)計，2015年肇慶市共有學(xué)前教育教職工13575，專任教師7464人，其中城區(qū)3194人，農(nóng)村4270人。大專以上學(xué)歷占78.79%，生師比為19.5：1。城區(qū)幼兒園生師比為13.3：1，農(nóng)村幼兒園生師比為24.2：1，農(nóng)村幼兒園生師比是城區(qū)的近2倍（見表2）。在專任教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)方面，城區(qū)幼兒園教師以本專科畢業(yè)生為主，學(xué)歷達標率為100%，農(nóng)村幼兒園教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)普遍偏低，缺乏專業(yè)師資，甚至有部分幼兒園教師為中師或高中學(xué)歷，農(nóng)村幼兒園保育員配備稀缺，其數(shù)量不及城區(qū)保育員的20%，大部分農(nóng)村幼兒園教師既擔(dān)任專任教師，同時還充當保育員的角色。此外，在調(diào)研訪談過程中，得知部分農(nóng)村地區(qū)幼兒園教師除了數(shù)量不足、學(xué)歷不高之外，還存在較大的流動性，教師的頻繁流動對幼兒學(xué)習(xí)造成負面影響，甚至影響幼兒園正常的教學(xué)活動。

（三）城鄉(xiāng)幼兒園辦園經(jīng)費均欠缺

學(xué)前教育屬于社會公益事業(yè)，但由于未納入國家義務(wù)教育范疇，因此得到政府公共財政的支持有限，國家雖然倡導(dǎo)“政府主導(dǎo)、社會參與”、“地方為主、中央獎補”的學(xué)前教育投入政策，但缺乏完善的財政預(yù)算制度，政府、社會、家庭三方承擔(dān)的責(zé)任不夠清晰，政府的主導(dǎo)責(zé)任不夠明確等問題依然沒有解決，導(dǎo)致學(xué)前教育投入問題已成為制約我國學(xué)前教育健康持續(xù)發(fā)展的瓶頸［2］。

肇慶市學(xué)前教育實行以“家庭投入為主，政府投入為輔”的財政管理體制，其中政府投入主要集中在城區(qū)公辦幼兒園，對民辦幼兒園、農(nóng)村幼兒園的投入較少，政府投入主要用于改善幼兒園保教條件和加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為維持正常運轉(zhuǎn)，各類幼兒園均需向家庭收取一定的費用，城區(qū)公辦幼兒園能得到政府財政支持，因此在收費方面有了一定限制，生均月收費在500元左右（幼兒每日伙食費、托管費另計，下同），而城區(qū)民辦幼兒園則需要依靠提高收費來支付教師工資和維持運轉(zhuǎn)，生均月收費在1000元左右。農(nóng)村地區(qū)受經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，人均收入不及城區(qū)職工的高，另外，農(nóng)村私立幼兒園管理不夠規(guī)范，存在爭搶生源等惡性競爭，因此農(nóng)村地區(qū)的民辦幼兒園一般收費較低，生均每月大約300元左右，這些收費僅能維持幼兒園基本運轉(zhuǎn)，對改善幼兒園軟硬件條件、提高幼兒園教學(xué)質(zhì)量是遠遠不夠的。不管是城區(qū)幼兒園還是農(nóng)村幼兒園，均受到辦園經(jīng)費的制約，在發(fā)展過程中舉步維艱。

（四）整體辦園水平城鄉(xiāng)失衡

據(jù)統(tǒng)計，肇慶市城鄉(xiāng)幼兒園整體辦學(xué)水平差距較大，具體表現(xiàn)在幼兒園的辦園理念、教學(xué)方法、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，肇慶市幼兒園在生均校舍占地面積、活動室面積和生均圖書等方面的平均水平與廣東省平均水平差距懸殊，僅與廣東省農(nóng)村幼兒園平均水平接近（見表3）。城區(qū)幼兒園普遍重視辦園理念和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過深化教育教學(xué)改革、加強教師隊伍建設(shè)、開設(shè)特色課程等途徑提升教學(xué)質(zhì)量，將以幼兒發(fā)展為本的理念落實到教學(xué)活動中，教師了解幼兒心理特征，尊重幼兒個性差異，做到因材施教、科學(xué)評價，學(xué)生能在活動和游戲中獲得快樂成長。然而，大多數(shù)農(nóng)村幼兒園因基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生均校舍面積、活動場所和圖書等情況遠不如城區(qū)幼兒園，教學(xué)模式仍采用傳統(tǒng)的課堂講授方法，教學(xué)過程“小學(xué)化”傾向嚴重，以集中統(tǒng)一授課的課堂教學(xué)為主，學(xué)生自由參與的活動少，老師講授的多，學(xué)生游戲和動手操作機會少，扼殺了學(xué)生的好奇心和對未知世界的探索。

表3 肇慶市與廣東省城鄉(xiāng)幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況對比

綜合以上統(tǒng)計結(jié)果分析，2015年，肇慶市學(xué)前教育在辦園規(guī)模、師資隊伍水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面暴露出的城鄉(xiāng)差距問題比較嚴峻。高水平幼兒園和優(yōu)質(zhì)辦學(xué)資源主要集中在城區(qū)公辦幼兒園；全市公辦幼兒園偏少，民辦幼兒園發(fā)展水平參差不齊；農(nóng)村幼兒園專任教師緊缺，城區(qū)和農(nóng)村幼兒園生師比反差懸殊，農(nóng)村幼兒園生師比嚴重超標；城區(qū)和農(nóng)村幼兒園辦學(xué)經(jīng)費投入均十分欠缺，且得不到保障，民辦幼兒園需要收取高昂費用來維持運轉(zhuǎn)；肇慶市在幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入方面與廣東省平均水平仍有較大差距，生均校舍占地面積、活動室面積、戶外場地面積和圖書等指標均處在落后位置，學(xué)前教育城鄉(xiāng)普惠性資源依然短缺，整體辦園水平有待進一步提高。

二、制約地方城市學(xué)前教育均衡發(fā)展的原因

地方城市的學(xué)前教育發(fā)展具有一定的共性，從肇慶市城區(qū)和農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展失衡的現(xiàn)狀來看，導(dǎo)致發(fā)展失衡的原因主要有以下幾個方面。

一是受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和文化發(fā)展的影響。教育發(fā)展離不開經(jīng)濟基礎(chǔ)的支撐，地方城市學(xué)前教育的經(jīng)費投入和政策制定客觀上受當?shù)亟?jīng)濟文化發(fā)展水平的制約。長期以來，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響，城市和農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平比較懸殊，即使在同一座城市，不同區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展也存在明顯差異，經(jīng)濟發(fā)達的城區(qū)對學(xué)前教育的支持力度明顯大于經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)，地方財政優(yōu)先滿足城市學(xué)前教育發(fā)展的需要，這就客觀造成了學(xué)前教育發(fā)展的城鄉(xiāng)差別。

二是受地方政府職責(zé)缺位的影響。由于我國學(xué)前教育目前尚未納入國家義務(wù)教育階段，各級政府對學(xué)前教育發(fā)展的主導(dǎo)作用沒有充分發(fā)揮，經(jīng)費投入有限，資源分配失衡，理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任不夠明確，尚未建立成熟的辦園體制，學(xué)前教育仍處于“人民教育人民辦”的階段 。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，尤其是二胎政策的實施，人們對學(xué)前教育寄予了更高期待，然而，公辦幼兒園數(shù)量有限難以滿足龐大的市場需求，因而催生了一大批民辦幼兒園，由于政府在統(tǒng)籌管理過程中的缺位，加上我國學(xué)前教育法尚未出臺，政府引導(dǎo)和監(jiān)管力度有限，導(dǎo)致公辦和民辦幼兒園在發(fā)展過程中出現(xiàn)良莠不齊的現(xiàn)象，幼兒園培養(yǎng)目標和辦學(xué)方向模糊，管理不規(guī)范，優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源稀缺且分布不均衡，公益普惠性學(xué)前教育機構(gòu)尚未壯大，無法滿足廣大適齡兒童的需求。

三是受資源總量不足和分配不均的影響。由于政府投入的資源有限且主要集中在公辦幼兒園，導(dǎo)致學(xué)前教育主要依靠市場機制進行調(diào)節(jié)，資本天然的逐利性和追求利益最大化的目標，必然導(dǎo)致貧困地區(qū)和弱勢兒童被邊緣化［3］。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村地區(qū)擁有龐大的適齡兒童人口基數(shù)，但經(jīng)濟發(fā)展水平落后的貧困地區(qū)，幼兒園數(shù)量稀少，基礎(chǔ)設(shè)施條件薄弱，管理手段落后，幼兒園的作用主要體現(xiàn)在“看管”上，談不上為幼兒提供身心發(fā)展需要的教育。貧困地區(qū)的家長對學(xué)前教育不夠重視，受幼兒園收費的影響，部分家長只能將孩子留在家中，等待適齡階段再接受免費的義務(wù)教育。

三、促進地方城市學(xué)前教育均衡發(fā)展的對策與建議

針對地方城市學(xué)前教育存在城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的突出問題，從社會公平和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的視角出發(fā)，我們認為推進地方城市學(xué)前教育均衡發(fā)展應(yīng)從明確政府責(zé)任，加強教育資源合理配置，推進師資隊伍專業(yè)化建設(shè)，以及建立完善學(xué)前教育發(fā)展“弱勢補償”機制等方面采取措施，努力提升學(xué)前教育公共服務(wù)水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（一）明確各級政府責(zé)任，加大學(xué)前教育發(fā)展統(tǒng)籌管理能力

加強學(xué)前教育立法和管理制度研究，明確各級人民政府承擔(dān)的學(xué)前教育責(zé)任。一是各級政府和教育管理部門應(yīng)總結(jié)前兩期學(xué)前教育三年行動計劃的經(jīng)驗和不足，通過制定和實施學(xué)前教育第三期三年行動計劃以及相關(guān)配套制度和政策，真正把學(xué)前教育擺在優(yōu)先發(fā)展的地位。二是理清市、（區(qū)）縣、鎮(zhèn)各級政府的責(zé)任，加大對城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌力度，采取有力措施切實解決城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展中面臨的失衡問題，把加快發(fā)展學(xué)前教育，全面提高保教質(zhì)量作為推動教育現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作，作為建設(shè)和諧社會、改善民生的重要舉措和緊迫任務(wù)。三是把各級政府舉辦公立幼兒園納入城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃，做好幼兒園布局規(guī)劃，完善城區(qū)、農(nóng)村、公辦、民辦學(xué)前教育布點［4］，促進區(qū)域之間學(xué)前教育布局合理、發(fā)展均衡。四是通過實施幼兒園規(guī)范化發(fā)展戰(zhàn)略，新建、改建、擴建一批示范幼兒園，開展城鄉(xiāng)幼兒園對口幫扶活動，以示范園先進的辦園理念和管理經(jīng)驗帶動和輻射農(nóng)村薄弱幼兒園，促進學(xué)前教育事業(yè)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

（二）多渠道解決學(xué)前教育資源配置失衡問題

教育資源的合理配置是實現(xiàn)學(xué)前教育均衡發(fā)展的先決條件，各級政府要根據(jù)當?shù)貙嶋H，充分認識城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的差異，科學(xué)制定學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，合理配置學(xué)前教育資源［5］。一是將學(xué)前教育事業(yè)經(jīng)費列入政府財政年度預(yù)算寫進發(fā)展規(guī)劃，并且新增教育經(jīng)費要向農(nóng)村學(xué)前教育傾斜，不斷改善農(nóng)村幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施條件，提升生均校舍面積、活動場所和圖書等指標。二是充分挖掘幼兒園社會教育資源，通過政策激勵和稅收減免，鼓勵和扶持民辦普惠性幼兒園發(fā)展。三是探索集團化辦園模式，實現(xiàn)學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)資源共享共建、師資隊伍優(yōu)化提升、教育投資對接幫扶，最大限度地激發(fā)社會力量參與學(xué)前教育改革發(fā)展的積極性，多渠道解決學(xué)前教育資源短缺和配置失衡的問題，推動學(xué)前教育事業(yè)健康快速發(fā)展。

（三）重點加強幼兒教師隊伍建設(shè)

一是確保公辦幼兒園教師隊伍穩(wěn)定。機構(gòu)編制部門要根據(jù)當?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展的需要，按照生師比的要求，合理確定公辦幼兒園教職工編制人數(shù)，逐步提高教職工工資福利待遇，確保教師隊伍穩(wěn)定。二是保障民辦幼兒園教師的基本待遇，通過出臺扶持政策和強化監(jiān)督檢查，引導(dǎo)和激勵民辦幼兒園按《勞動法》、《民辦教育促進法》的有關(guān)規(guī)定，依法保障教職員工的工資、福利待遇，規(guī)定民辦幼兒園教師最低工資標準等［5］。三是健全幼兒園教師繼續(xù)教育培訓(xùn)制度和交流輪崗制度。進一步完善幼兒園園長和骨干教師的交流輪崗、教育培訓(xùn)激勵機制。將幼兒園教師繼續(xù)教育納入“中小學(xué)教師培訓(xùn)計劃”和“中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)劃”，滿足幼兒教師多樣化的學(xué)習(xí)和發(fā)展需求，不斷提升園長的管理水平和專任教師的業(yè)務(wù)水平。

（四）實施“弱勢補償”政策，推動學(xué)前教育均衡發(fā)展

一是對農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)施行補償教育。任何一種成功的教育管理模式都離不開政府的參與，在學(xué)前教育蓬勃發(fā)展的當前，尤其需要政府的政策引導(dǎo)和經(jīng)濟上的大力支持。政府應(yīng)逐步完善幼兒園生均教育費和學(xué)前教育資助制度，并確保資源配置首先向農(nóng)村欠發(fā)達地區(qū)傾斜，并保障持續(xù)穩(wěn)步增長的財政投入，對難以維持運轉(zhuǎn)的農(nóng)村規(guī)范幼兒園予以適當經(jīng)費補助，體現(xiàn)公共財政使用的普惠性和“廣覆蓋、?；尽钡睦砟睿?］。二是建立資助體系，優(yōu)先保證農(nóng)村困難家庭子女及留守幼兒等弱勢群體接受學(xué)前教育，以彌補生活環(huán)境和教育中的不利因素。地方民政部門及相應(yīng)管理機構(gòu)應(yīng)將各種助學(xué)資金救助范圍擴大到學(xué)前教育階段，提高農(nóng)村兒童入園率，確保低收入家庭和流動人口子女都能接受學(xué)前教育，盡量讓每個幼兒都享有平等受教育的機會［7］。三是探索以政府為主導(dǎo)，建立學(xué)前教育免費制度，對家庭極其貧困的弱勢兒童提供免費學(xué)前教育，保障貧困地區(qū)和弱勢兒童的學(xué)前教育需求。

［1］翟博.中國基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展實證分析［J］.教育研究，2007（7）：22.

［2］夏婧，龐麗娟，張霞.推進我國學(xué)前教育投入體制機制改革的政策思考［J］.教育發(fā)展研究，2014（4）：19.

［3］李海.對學(xué)前教育均衡發(fā)展的分析與思考［J］.廣東開放大學(xué)學(xué)報，2016（1）：83-84.

［4］龐麗娟，夏靖，孫美紅.世界主要國家和地區(qū)弱勢兒童學(xué)前教育扶助政策研究［J］.教育學(xué)報，2010（6）：50-55.

［5］周燕，楊瑞華.影響城鄉(xiāng)學(xué)前教育公平與均衡發(fā)展的制度因素分析——以廣東省為個案［J］.學(xué)前教育研究，2010（5）：14-15.

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［7］陳澤，胡弼成.生師比：人才培養(yǎng)質(zhì)量的重要指示器［J］.大學(xué)教育科學(xué)，2013（3）：118-124.

［8］李傳英，王瑋虹.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下學(xué)前教育均衡發(fā)展的理念與路徑［J］.學(xué)前教育研究，2013（7）：46-47.

［9］龐麗娟，孫美紅，王紅蕾.建立我國面向貧困地區(qū)和弱勢兒童的學(xué)前教育基本免費制度的思考與建議［J］.教育研究，2016（10）：32-39.

The Dilemma and Strategy of Balanced Development of Preschool Education in Local Cities——Taking Zhaoqing City of Guangdong Province as an Example

LIAO Yong，WANG Yi
（Administration Office of Zhaoqing University，Zhaoqing 526061，Guangdong，China）

Based on the scale of development，structure of teachers，research and analysis of urban and rural kindergarten of Zhaoqing City in tems of admission fees and the overall level of office park，we found that urban and rural pre-school education development are imbalanced.We also analyzed the reasons of restricting the balanced development of preschool education in the local city，which means the clear responsibility of the government should be strengthened，which also means the rational allocation of educational resources.We will promote the development of professional teachers，establish and improve the development of pre-school education"weak compensation mechanism so as to take measures to facilitate the level of public services of preschool education，and finally to realize the sustainable development of coordinating urban and rural preschool education.

balanced development of education；local city；urban and rural areas；preschool education

G619.28

A

1671-5934（2017）05-0115-04

2017-06-21

廣東省教育科研“十二五”規(guī)劃研究項目（2013JK178）

廖 勇（1983- ），男，廣西全州人，助理研究員，碩士，研究方向為比較教育，E-mail：969555708@qq.com

【責(zé)任編輯：趙佳麗】