趙獻超

社會資本參與名城保護開發(fā)的負面影響及對策

趙獻超

隨著政府對直接投資的收緊，在名城保護和開發(fā)中，由政府主導的投資模式逐步被以PPP為代表的多元融資方式所取代，大量社會資本開始介入這項工作中來。名城保護需要大量的資金投入，社會資本的參與，可以極大緩解地方財政壓力，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的共贏，但是也應該警惕：由于資本對經(jīng)濟利益的過度追求，從而給名城保護造成一定的沖擊。我國古城保護開發(fā)的現(xiàn)狀表明，社會資本的參與度越來越高，甚至有主導古城保護開發(fā)的趨勢。以國家歷史文化名城建水為例，該城在運用社會資本進行古城風貌保護開發(fā)的過程中，出現(xiàn)了因急功近利使得保護恢復工作操之過急、利益導向引發(fā)過度商業(yè)化、因“假古董”泛濫而造成“建設性破壞”等問題。新形勢下的名城保護開發(fā)工作，應該從加強城市史的系統(tǒng)研究和古城價值的個案研究、堅持政府的主導地位、建立長效的監(jiān)管機制等方面對社會資本的利用進行引導、約束和規(guī)范。

歷史文化名城；保護開發(fā)；社會資本；政府和社會資本合作；建水古城

2013年，原大同市市長耿彥波調(diào)任太原，大同轟轟烈烈的造城運動失速[1]，財政背負沉重的債務包袱[2]。這種由政府主導的“大躍進式”的造城運動曾引起有關(guān)部門和一些學者的警惕[3]。隨著政府對直接投資的收緊，在名城保護和開發(fā)中，以PPP為代表的多元融資方式逐漸被采用，大量社會資本開始介入這項工作中來。名城保護需要大量的資金投入，社會資本的參與，可以極大緩解地方財政壓力，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的共贏，但是也應該警惕：由于資本對經(jīng)濟利益的過度追求，從而給名城保護造成一定的沖擊。

1 社會資本參與古城保護開發(fā)的現(xiàn)狀

名城保護是一項艱巨的系統(tǒng)工程，歷史建筑的維修與復原、歷史街區(qū)的整治與活化、傳統(tǒng)格局的保護和延續(xù)、歷史環(huán)境的保育和改善、文化傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚、基礎設施的更新與改造等，都需要大量的資金投入。近年來，古城開發(fā)呈現(xiàn)出由政府投資為主轉(zhuǎn)向以PPP為代表的多元融資渠道的轉(zhuǎn)變。如2008年北京奧運會舉辦前，平遙古城擬在5年內(nèi)投入6億元用于解決古城基礎設施滯后的問題，在這筆投入中，平遙縣政府“要拿出3億元，上級要支持3億元的資金”[4]，呈現(xiàn)出顯著的以政府投資為主的特點。但是，隨著全國房地產(chǎn)市場開始進入調(diào)整期，“地方政府嚴重依賴賣地的土地財政模式難以為繼。與此同時，《預算法（修正案）》的通過以及《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》的發(fā)布，意味著以地方政府融資平臺等途徑為政府支出融資的模式也將不可持續(xù)?！盵5]在這樣的背景下，PPP模式日益得到各級政府的青睞。

PPP即Public-Private Partnership，通行的翻譯為“政府和社會資本合作”，是公共部門與私營部門在基礎設施和公共服務等領域以利益共享、風險共擔的方式建立的長期合作關(guān)系[6]。盡管符合PPP特征的項目在中國已經(jīng)有數(shù)十年的發(fā)展歷史，但是2014年無疑是中國PPP發(fā)展歷史上最重要、最有標志性的一年，也是“把PPP模式的研究和應用推向高潮”[7]的一年。財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）以及發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）等文件的密集發(fā)布彰顯了中央部門對PPP模式推廣部署的迫切需求；2014年12月，財政部正式成立“財政部政府和社會資本合作（PPP）中心”，旨在為推進PPP工作提供必要的技術(shù)支撐和組織保障[8]。該中心的“全國PPP綜合信息平臺項目庫”顯示，截止2017年6月30日，全國已入庫項目13554個，入庫項目金額接近17萬億元，涵蓋市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、旅游、文化等多個領域[9]。初步統(tǒng)計，在這些項目中，與古城保護與開發(fā)相關(guān)的有近40個，涉及全國近一半的省市，投資多者如作為國家示范項目的洛陽古城保護與整治達85億元，最少的也有1.2億元，古城保護開發(fā)項目的入庫總投資接近900億元，PPP模式對古城保護與開發(fā)的財政影響可見一斑（表1）。

為了彌補城市基礎設施建設的資金缺口，不少地方嘗試利用城市資本運營的方式，通過成立城市建設投融資公司，為城市建設提供主要的資金來源，這種做法也逐漸延伸到古城保護開發(fā)中。如漳州市早在1999年12月即成立漳州市城市建設投資開發(fā)有限公司，并于2014年對該公司進行重組，成立福建漳州城投集團有限公司（簡稱“漳州城投集團”），漳州城投集團是漳州基礎設施建設投融資的主體，據(jù)報道，從該集團成立至2017年4月，“共通過直接融資、間接融資約105億元，為漳州城市建設發(fā)展提供了強有力的資金保障”[10]。漳州城投集團古城運營公司（簡稱“漳州古城公司”）是漳州城投集團的全資子公司，主要從事漳州古城的招商、運營和管理工作。漳州古城公司具體負責PPP國家示范項目——漳州古城保護開發(fā)一期工程的移交、運營維護和移交政府[11]。該項目的主要內(nèi)容包括漳州古城歷史文化街區(qū)的原貌恢復、漳州古城文物保護恢復修繕、漳州古城歷史文化街區(qū)配套設施和東宋河及周邊環(huán)境整治等，采用移交-運營-移交（即“TOT”）模式實施，具體為：“政府向社會投資人轉(zhuǎn)讓已建成項目的經(jīng)營權(quán)，社會投資人通過對本項目的運營收回投資成本并獲得合理回報，不足部分由政府給予合理補貼，合作期滿，社會投資人將項目經(jīng)營權(quán)移交給漳州古城公司?！盵12]表1中的古城保護開發(fā)PPP項目所主要采用的BOT模式即“建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”，其具體內(nèi)涵為：“由政府或所屬機構(gòu)對項目的建設和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議作為項目融資的基礎。由本國公司或者外國公司作為項目的投資者和經(jīng)營者安排融資、承擔風險、開發(fā)建設項目，并在有限的時間內(nèi)經(jīng)營項目獲取商業(yè)利潤，最后，根據(jù)協(xié)議將該項目轉(zhuǎn)讓給相應的政府機構(gòu)?！盵13]無論TOT、BOT，還是其他運作方式的PPP，私人部門投入資金及其專業(yè)技能以提供公共服務或公共設施是很顯著的特征[14]。在名城保護開發(fā)中，社會資本的參與度越來越高，在某些地方甚至成為名城保護開發(fā)的主導力量。

2 社會資本參與古城保護開發(fā)的經(jīng)驗教訓——以建水為例

2.1 建安古城文化資源概略

以PPP為代表的多元融資渠道的開辟，對減輕地方政府財政壓力、搞活地方經(jīng)濟、改善古城基礎設施等的積極作用無需贅言，但包括名城保護在內(nèi)的遺產(chǎn)保護本質(zhì)上屬于公共文化事業(yè)，體現(xiàn)公共利益，在鼓勵社會力量參與保護工作的同時[15]，應該堅持保護開發(fā)工作的“非營利性”[16]。我們常說“財大氣粗”，大量社會資本的介入，存在潛在的將“文化價值導向”轉(zhuǎn)移為“經(jīng)濟價值導向”的風險，在名城保護工作中需要加以警惕。

表1 “全國PPP綜合信息平臺項目庫”中與古城保護開發(fā)有關(guān)的項目情況

以第三批國家歷史文化名城建水為例，該城位于云南省紅河哈尼族彝族自治州建水縣，擁有悠久的歷史，自古為滇南交通要沖上的重要節(jié)點。建水城始建于唐元和年間（810年前后），南詔政權(quán)在此筑惠歷城，宋代屬大理國，元滅大理后于建水置臨安廣西元江等處宣慰司，開設建水州，增筑土城，屬臨安路（駐通海）?！懊骱槲淠觊g改臨安路為臨安府，府治遷建水城，故建水亦稱臨安”[17]，明洪武二十年（1387年），“拓地，改建磚城，是為府治。建水附郭首邑也，城周圍六里三分，高二丈五尺，四方辟門”[18]，并于此設臨安衛(wèi)，此次拓筑奠定了建水城的基本格局并延續(xù)至今。

序號 項目名稱 所屬行業(yè) 總投資 合作期限 運作方式 發(fā)起時間 示范級別21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39陜西省米脂縣米脂窯洞古城維修保護項目陜西省丹鳳縣商於古道武關(guān)古城文化旅游陜西榆林市吳堡石城保護與開發(fā)項目甘肅省武威市天祝縣松山古城文化旅游綜合體建設項目江蘇省揚州市南河下歷史文化街區(qū)及周邊古城保護江蘇省淮安市里運河文化長廊—中國漕運城湖南省洪江市黔陽古城景區(qū)旅游基礎設施建設項目湖南省新化縣上梅鎮(zhèn)古城保護及旅游綜合配套基礎設施（一期）建設遼寧省開原市古城A區(qū)恢復建設工程遼寧省遼陽市河東新城旅游產(chǎn)業(yè)項目內(nèi)蒙古海勃灣區(qū)新地古城歷史文化旅游綜合體項目內(nèi)蒙古克什克騰旗經(jīng)棚鎮(zhèn)恢復古城項目四川省內(nèi)江市資中縣古城文化旅游產(chǎn)業(yè)示范園項目廣西貴港市中心城區(qū)騎樓街區(qū)改造項目廣西貴港市布山古城保護發(fā)展項目貴州省大方縣慕俄格古城文化旅游景區(qū)貴州黔西南布依族苗族自治州貞豐布依古城貴州黔南布依族苗族自治州都勻市東山古城貴州黔南布依族苗族自治州福泉古城文化旅游景區(qū)旅游-文化旅游 46000萬元 10年 BOT 2012.01 其它旅游-生態(tài)旅游 132002萬元 18年 BOT 2016.12 其它旅游-生態(tài)旅游 23808萬元 15年 BOT 2016.01 其它旅游-生態(tài)旅游 120000萬元 2016.03 其他旅游-觀光旅游 71526萬元 10年 BOT 2015.01 其它旅游-文化旅游 378400萬元 15年 BOT 2015.11 其它旅游-旅游配套設施28379萬元 30年 BOT 2016.11 其它旅游-旅游配套設施99780萬元 15年 其他 2016.12 其它旅游-文化旅游 172036萬元 25年 BOT 2016.01 其它旅游-觀光旅游 369700萬元 10年 其他 2015.03 其它旅游-文化旅游 200000萬元 25年 BOO 2016.11 其它文化-古城保護 100000萬元 25年 BOT 2016.01 其它旅游-文化旅游 1540000萬元 30年 BOT 2015.03 其他文化-古城保護 24800萬元 20年 BOT 2016.08 其它旅游-文化旅游 20000萬元 15年 其他 2017.01 其它旅游-旅游配套設施175584 萬元 33 年 ROT 2016.06 其它文化-古城保護 370000萬元 20年 BOT 2014.12 其它文化-古城保護 310000萬元 10年 BOT 2015.01 其它旅游-文化旅游 213000萬元 12年 BOT 2015.01 其它

建水地處邊陲卻具有崇文尚儒的深厚底蘊，享有“滇南鄒魯”和“文獻名邦”之名?？h境內(nèi)以豐富的文物古跡聞名，號稱“三箭之地一寺，五箭之隔一廟，七里之遙一橋，八里之遠一塔”[19]。據(jù)2014年普查，城內(nèi)現(xiàn)存“歷史建筑達469處，占地面積33.8公頃，建筑面積總量達17.5萬平方米，其中各級文保56處，三普名錄建筑93處，其他歷史建筑320處。這些歷史遺存在建水歷史發(fā)展過程中的政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸多方面均有代表之作，……較為完整的留存了一個中國傳統(tǒng)社會的歷史文化信息的實物系統(tǒng)?！盵20]被譽為“古建筑博物館”和“民居博物館”。其中較知名的有規(guī)模上僅次于曲阜孔廟的文廟，比天安門早建28年的東城門——朝陽樓，“先有指林寺，后有臨安城”的明代木構(gòu)建筑指林寺，具有“滇南大觀園”之稱的清代大型民居朱家花園等。

2.2 建安古城保護路徑

以2013年為分界，建水的歷史文化名城保護工作可以大致分為前后兩個階段，2013年之前可以總結(jié)為曲折的探索階段，之后可以稱之為全面鋪開階段。

1994年，建水古城被公布為“國家歷史文化名城”，當?shù)卣扇×讼盗写胧┘訌姽懦堑谋Ｗo建設工作，如于1996年制訂了《建水歷史文化名城保護管理條例》，并研究制訂了“保護古城，開辟新區(qū)”的城市發(fā)展指導原則，“為古城保護創(chuàng)造有利的條件”[21]。但是在保護開發(fā)過程中，也出現(xiàn)了較嚴重的問題，如1999-2002年鬧得滿城風雨的“拆遷風波”——當?shù)卣?lián)合開發(fā)商對當時的建新街（今翰林街）進行“‘剃光頭’式的拆了重建，……拆真古董建假古董”[22]，由于手法過于粗暴加上拆建中的矛盾過于激烈，至于《人民日報》、《工人日報》等多家央報報道，央視《焦點訪談》專訪，“甚至驚動了中央領導層”[23]。激進的翰林街改造項目受挫后，當?shù)卣诜此冀?jīng)驗教訓的基礎上，提出了“政府引導、社會參與、產(chǎn)權(quán)不變、誰建誰有、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、政府補助、限時完成”的政策，努力擺正政府的地位，在古城風貌的恢復與改造上，有效拉動社會資金的投入，形成了政府、社會、個人共同投資的局面。如在建中路的改造上，“截止2005年8月，政府投入的民房補助金為673萬元，民間資金投入達4000多萬元”[24]。而2005年啟動的對古城主街臨安路的風貌恢復保護工程，“受到群眾的熱情支持。這項工程總投資1.7億元，縣政府投入1200萬元，就引來沿街居民的1.5億元社會民間投資”[25]，“大量民間資金參與古城改造，政府就可以抽身集約資金投入新區(qū)建設”[26]?？梢哉f，經(jīng)過曲折的探索，建水已經(jīng)摸索出了名城保護的科學之路。

2013年，建水縣開始積極開展爭創(chuàng)國家5A級景區(qū)的工作[27]，古城傳統(tǒng)風貌保護恢復項目也以此為契機全面鋪開。為全面開發(fā)旅游資源，建水縣委、縣政府組建了建水古城旅游投資有限公司（簡稱“建水旅投公司”），代表政府對建水縣的核心旅游資源進行掌控和開發(fā)，主要從事的工作為“基礎設施建設、資源整合開發(fā)、資產(chǎn)管理運營、優(yōu)勢產(chǎn)品打造”[28]。同時，“建水縣把引入社會資本參與旅游項目建設作為加快建水旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大事來抓”[29]，大量社會資本開始涌入建水古城的保護開發(fā)工作中。需要注意的是，此時的古城傳統(tǒng)風貌保護與恢復工作盡管部分采用了先前那種古城內(nèi)居民按照統(tǒng)一規(guī)劃設計對自己的房屋自行進行修復修繕、政府給于資金補助的方式，但是項目公司用社會資本進行收購、恢復修繕、運營的方式無疑扮演了更重要的角色，尤其是所謂“五大片區(qū)、十大院落”的風貌保護與恢復。據(jù)報道，這些重點項目是建水旅投公司近年來的主要工作，該公司是“建水古城傳統(tǒng)風貌保護與恢復工作的承建者”[30]。同時，建水旅投公司還作為政府的出資方代表，負責與社會資本和與其合作的金融機構(gòu)共同組建項目公司進行建水古城傳統(tǒng)風貌保護恢復暨景區(qū)建設PPP項目的建設、運營和移交等具體工作[31]?？梢钥吹剑罅可鐣Y本的介入，為建水古城全面進行傳統(tǒng)風貌的保護恢復工作提供了強大的資金支持，甚至可以說是該項工作的主導力量。

2.3 社會資本參與建安古城保護所導致的困境

這種運用大量社會資本、以項目公司作為操作主體的運作模式使得項目的運作更為自由，同時也給古城保護帶來一定的沖擊。具體表現(xiàn)在以下方面：

2.3.1 急功近利使得保護恢復工作操之過急

或許是迫于建設AAAAA景區(qū)的壓力，或許是急于看到景區(qū)建設的收益，當?shù)貙ㄋ懦莻鹘y(tǒng)風貌的保護恢復工作熱情高漲，拆建項目遍地開花。聲勢浩大的古城傳統(tǒng)風貌保護與恢復工作預計投資達50億元，當?shù)刂贫ǖ臅r間表卻僅為三年左右的時間[32]。以屬于十個歷史文化街區(qū)之一的指林寺片區(qū)為例，該片區(qū)的核心是被列入第六批全國重點文物保護單位的指林寺，據(jù)現(xiàn)存寺內(nèi)的刻于明景泰元年（公元1450年）的《重修指林禪寺碑記》載，該寺“元貞間，郡人何昌明始造一殿二塔，……今主持溫成師者，……始謀大之，……不數(shù)年中，上瓦下壁，鏝雘涂采侖奐一新，正殿兩旁復構(gòu)二小殿，左立經(jīng)藏法輪，右塑地藏及冥官十人者像，并天王殿周垣廊廡無不具備?！睋?jù)此，該寺盛時，除大殿外，曾有二塔、東西配殿、天王殿及周垣廊廡等，可惜現(xiàn)在除大殿及其前附牌坊外，其余附屬建筑皆已不存，當?shù)卣谏鲜兰o90年代在大殿兩側(cè)及殿后（南側(cè)）修建了現(xiàn)代建筑用作辦公和經(jīng)營。2015年，指林寺片區(qū)傳統(tǒng)風貌保護與恢復工作啟動，當?shù)赜嘘P(guān)部門強烈要求恢復指林寺可能曾經(jīng)存在過的二殿、二塔、二廡、后閣等附屬建筑（依據(jù)見《臨安古城》[33]），90年代修建的現(xiàn)代建筑被火速拆除。當時，筆者曾建議項目參與單位趁拆遷的機會“立即開展指林寺附屬建筑的考古勘探和局部發(fā)掘工作，通過科學發(fā)掘，厘清該寺的平面布局；同時，加強對當?shù)乩先说淖咴L和歷史照片的征集工作，為相關(guān)建筑復原尋找形象資料。”可惜的是，無論是考古工作還是走訪和征集工作都未見開展，指林寺附屬建筑極可能要以繪畫作品集中并不可靠的“指林寺全景圖”作為復原依據(jù)了。這種缺乏歷史依據(jù)的風貌復原是急功近利的一種表現(xiàn)。正像建水政協(xié)委員指出的那樣：“要消除用三五年時間完成古城的保護與傳統(tǒng)風貌恢復建設任務的觀念，必須建立持久、連續(xù)、穩(wěn)定和長效的工作機制和制度設計，用十到二十年甚至更長的時間，堅守持之以恒的信心和信念，舉全縣之力來完成好這項歷史使命。”[34]

2.3.2 社會資本的利益導向可能引發(fā)過度商業(yè)化的問題

為破解財政資金緊缺的瓶頸，“建水縣委、縣政府把引入社會資本參與旅游項目建設作為加快建水旅游文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大事來抓，……積極加大招商引資力度，對招商引資旅游項目建設給予財政補貼、稅費扶持、信貸支持，吸引了一批客商來建水投資旅游產(chǎn)業(yè)。”[35]政府的支持與扶持使大量社會資本進入古城開發(fā)建設項目中，如已經(jīng)完工的學政考棚旅游項目由全勝興房地產(chǎn)開發(fā)有限公司投資、臨安府衙恢復項目由云南省新邦地產(chǎn)有限公司投資建設、小桂湖公園由紅河建展房地產(chǎn)開發(fā)有限公司投資建設，而“傳統(tǒng)風貌保護恢復暨景區(qū)建設PPP項目”的實施，更是會吸引金融公司數(shù)十億資本的涌入。無論是房地產(chǎn)公司還是金融公司，其資本介入都是以利益最大化為導向的，這種利益導向可能會主導古城保護開發(fā)的整體思路，甚至突破《建水歷史文化名城保護規(guī)劃》，從而造成不可挽回的損失。以建水十個歷史文化街區(qū)之一的小桂湖片區(qū)為例，該片區(qū)包含歷史文化街——雞市街，該街緊鄰建水東城門，歷史上曾是古代建水進行家禽牲畜等交易的場所，內(nèi)部尚保存有一定數(shù)量的歷史建筑。在《建水歷史文化名城保護規(guī)劃》中，雞市街及其兩側(cè)屬于保護級別最高的“核心保護區(qū)”。2011年開始，當?shù)貙⑿」鸷^(qū)域作為“具有旅游地產(chǎn)性質(zhì)的街區(qū)復興型商業(yè)項目”進行開發(fā)，希望“其建成后將給建水市民和外來旅游者提供一個休閑、娛樂、購物等多功能為一體的體驗式商業(yè)街區(qū)”[36]。在這樣的思路下，雞市街歷史文化街區(qū)被迅速推平，代之而起的是商業(yè)地產(chǎn)項目，雞市街作為一個歷史街區(qū)，永遠地消失了。如果不對古城保護相關(guān)規(guī)劃與法規(guī)的執(zhí)行進行必要的監(jiān)督、不對相關(guān)項目的規(guī)劃設計和施工進行嚴格的篩選管控，社會資本的利益導向勢必會將古城的保護與開發(fā)工作引入歧途，使古城因過度商業(yè)化而危及其社會價值和文化價值。

2.3.3 因“假古董”泛濫而造成“建設性破壞”

盡管名義上是“傳統(tǒng)風貌保護恢復暨景區(qū)建設”，但是項目重點則落腳于“恢復”之上，主要目標則是景區(qū)的“建設”，恢復重建那些已經(jīng)損壞消失的建筑是“景區(qū)建設”很重要的工作。如當?shù)卣ν七M的重點項目中，臨安府衙、南城門、北城門、武廟等均已不存或者大部分被損壞，但是，正在實施的傳統(tǒng)風貌保護與恢復工作則預計要投資約2億元用于“整個臨安府衙恢復重建，……重建部分有南天保障門、儀門、府衙大堂、府衙六科房等，重建部分面積達5049平方米，僅府衙后花園面積就達5000平方米。”[37]2013年，“投資887萬元的南城門風貌恢復已完成主體工程，該片區(qū)內(nèi)風貌恢復整治工作正在推進；預計總投資1500萬元的北城門傳統(tǒng)風貌保護與恢復項目建設工程自4月份開工建設以來進展迅速。”[38]而隨著武廟大殿于2014年毀于大火，該組建筑群僅存殘破不堪的牌坊和前殿[39]，如何全面恢復武廟已毀壞的建筑仍是建水傳統(tǒng)風貌保護與恢復的重點工作。盡管2015年修訂的《中國文物古跡保護準則》指出已經(jīng)毀掉的建筑的重建“應被視為對已缺失的建筑形態(tài)的展示，是一種展示的手段”，但同時也指出，“這種展示可能干擾和破壞作為文物本體存在的建筑遺址，或?qū)ξ奈锕袍E做出不準確的闡釋，影響文物古跡整體的真實性，因此不提倡采用這一展示方式。”[40]對建水古城這種大規(guī)模的重建應該秉承更加審慎的態(tài)度，由于資金雄厚而一哄而上極有可能產(chǎn)生因監(jiān)管不力而造成“假古董”泛濫的“建設性破壞”[41]，這在名城保護工作中必須加以警惕。

3 結(jié)論與建議

以PPP為代表的多元融資渠道逐漸介入名城保護與開發(fā)工作中，有逐步成為名城保護開發(fā)主導力量的趨勢，加上這一模式在現(xiàn)階段的實際推進中“問題多多，急需規(guī)范，亟待完善”[42]，“具體實施過程中也存在規(guī)劃不完善、政策不配套、制度不健全等問題”[43]，如何在名城保護開發(fā)工作中發(fā)揮社會資本的積極作用，目前仍處于探索階段?；谏鐣Y本參與名城保護開發(fā)的現(xiàn)狀及已經(jīng)暴露出來的問題，建議在以下幾方面進行引導、約束和規(guī)范：

3.1 加強城市史的系統(tǒng)研究和古城價值的個案研究

研究是保護的前提，正如徐蘋芳先生曾經(jīng)指出的那樣：“要開展關(guān)于中國古代城市史，特別是中國古代城市規(guī)劃史的科學研究工作，這是做好保護歷史文化名城工作的基礎，沒有這個基礎，保護工作會出現(xiàn)片面性和盲目性?！盵44]“歷史文化名城的保護管理工作是一項業(yè)務性極強的工作，不能正確理解中國歷史文化名城的價值、內(nèi)涵及其要保護的重點和意義，則很難做好這項工作”[45]以建水為例，盡管以該古城為研究對象已經(jīng)產(chǎn)生了大批研究成果——包括圖書、學位論文和期刊論文等，這些研究涉及建水的建筑空間[46]、旅游[47]、城市更新[48]、法律體系[49]、規(guī)劃設計[50]等多個方面，但是對建水古城的發(fā)展脈絡和價值內(nèi)涵進行的系統(tǒng)研究尚付闕如，這樣的研究現(xiàn)狀是無法支撐該城的風貌保護與恢復工作的。缺乏系統(tǒng)的全面調(diào)查和基礎研究，很可能“會以保護之名，行破壞之實”[51]，但是社會資本主導下的名城保護開發(fā)工作很難給基礎研究留下機會與時間，這種情況不僅需要名城的管理者警惕，也需要研究者認識到問題的緊迫性、以更加主動的態(tài)度參與到名城的基礎研究工作中。

3.2 堅持政府的主導地位

名城的保護開發(fā)——尤其是開發(fā)——一般情況下與旅游有密切的關(guān)系，地方政府在旅游項目建設過程中通常會不遺余力地采取多種支持和扶持措施進行招商引資，為社會資本介入名城保護開發(fā)工作大開綠燈。應該注意的是，采用以PPP為代表的多元融資方式引入社會資本，建立政府與私人部門的長期合作關(guān)系，政府的財務負擔相對減輕了，但是發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)督和公共服務的職責則相應地更重了，尤其是對于名城保護這樣的公共文化事業(yè)來說，應該堅持政府的主導地位，以歷史文化名城保護規(guī)劃及其他法律法規(guī)為依據(jù)，在古城的歷史價值、文化價值和社會價值不受損害的基礎上，進行合理的開發(fā)利用。以旅游開發(fā)為主要手段的利用應強調(diào)公益性和可持續(xù)性，避免過度利用甚至損害古城的價值。

3.3 建立長效的監(jiān)管機制

從名城保護的現(xiàn)狀來看，運用大量社會資本、以項目公司作為操作主體的運作模式日益得到地方政府的青睞，培育地方旅游投資企業(yè)逐漸成為一種風尚。在這個過程中，由于法規(guī)和規(guī)范性文件的執(zhí)行及監(jiān)督缺失、規(guī)劃設計和施工的管控不嚴，部分古城存在以保護開發(fā)的名義進行房地產(chǎn)或商業(yè)地產(chǎn)項目建設的情況，這些新開發(fā)的商業(yè)鋪面和住房往往在體量、風格、色彩上與傳統(tǒng)風貌格格不入，嚴重破壞了古城的文脈氣息。而社會資本在利益最大化導向下進行的古城保護開發(fā)，突破名城保護規(guī)劃的行為時有發(fā)生，部分文物古跡及其歷史環(huán)境遭到破壞的報道屢見不鮮，建設性破壞不能有效制止。建立“監(jiān)管法規(guī)政策完善、監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行有力、監(jiān)管績效評價科學”[52]的長效監(jiān)管體系顯得尤為必要。

4 結(jié)語

如果追溯至建國初梁思成、陳占祥等提出在當時極具前瞻性和爭議性的“梁陳方案”[53]，可以認為名城保護與新中國的城市建設幾乎是相始終的。如果從1982年國務院公布首批國家歷史文化名城算起，明確意義上的“歷史文化名城”的保護與研究，至如今也已經(jīng)有35年的歷史。在這個過程中，盡管有一大批專家、學者的著書立說和大聲疾呼，但是在名城保護實踐中，舊的問題反復不斷、新的問題層出不窮，我們的名城保護工作仍任重而道遠。在中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)的大環(huán)境下，社會資本日益廣泛地參與名城保護開發(fā)工作對于推進新型城鎮(zhèn)化建設具有重要意義[54]，但是不可忽視的是，在實際的操作中已經(jīng)暴露出諸多問題，尤其是社會資本主導名城保護開發(fā)的傾向，可能會因?qū)娴倪^分追求而造成不可挽回的損失，在今后的名城保護開發(fā)工作中必須加以警惕。

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As the government tightens on direct investment in the protection and development of historical and cultural cities, the government leading investment model has gradually been replaced by the diversified financing methods represented by Publ ic-Private Partnership. A lot of social capital is getting involved in this work.As the protection of historical and cultural cities needs a great deal of capital input, the participation of social capital can greatly relieve the financial pressure of local governments and achieve win-win results of economic and social benefits. But we should also be vigilant that the excessive pursuit of economic b enefits of social capital can cause a certain impact on the protection of ancient cities. Firstly, the current situation of social capital participating in the protection and development of historical and cultural cities in China shows that social capital is playing so increasingly important role that it even become the leading force in some place. Secondly, the case study of Jianshui ancient city, one of the National Famous Historical and Cultural Cities,shows that using a large amount of social capital can be a possible threat to the protection and devel opment of these cities. F or example, the protection work acts with undue haste because of the eager for quick success, excessive commercialization triggered by interest orientation,constructive destruction caused by fake antiques. F inally, this paper puts forward some suggestions on how to guide, restrain and regulate the utilization of social capital in the protection and devel opment of historical and cultural cities. The suggestions ar e as follow: strengthen the systematic study of urban history and case studies of ancient cities,adhere to the leading position of the government, and establish a longterm supervision mechanism.

Historical and Cultural City ; Protection and Development ; S ocial Capital ; Publ ic-Private Partnership ;Jianshui Ancient City

C912

A

1674-4144（2017）-11-64（8）

趙獻超，北京大學考古文博學院考古學博士研究生。

責任編輯：蔣亞林