黃易　謝中歐　李玙璠

摘 要 當前，我國人口老齡化日漸嚴重，“銀發(fā)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?，但總體處于低端發(fā)展階段。而PPP作為一種利益共享、風險共擔的公私合作模式，應(yīng)用在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中將釋放社會資本，承接社會養(yǎng)老功能，從而大大緩解人口老齡化問題。本文從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程、養(yǎng)老供需兩方面介紹了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，指出該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大潛力。作者將PPP模式和BOT、PFI模式進行對比，突出PPP在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用的優(yōu)越性，同時指出了該模式在績效指標、收費機制、運作方式三方面存在的問題，最后作者從績效模型、定價模型、產(chǎn)權(quán)三方面針對PPP模式的應(yīng)用問題提出建議。

關(guān)鍵詞 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè) PPP模式 績效指標

中圖分類號：D669.6 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2017.09.069

Analysis of the Application Prospect of PPP Model in the Pension Industry

HUANG Yi， XIE Zhong'ou， LI Yufan

（Yangtze Normal University， Chongqing 408100）

Abstract At present， China's population aging is becoming increasingly serious， the "silver hair" industry has great potential for development， but overall in the low end stage of development. PPP， as a public-private partnership model of benefit sharing and risk sharing， will be used in the pension industry to release social capital and undertake the social pension function， thus greatly alleviating the aging problem of the population. This paper introduces the development of the pension industry from two aspects： the development process of the pension industry and the supply and demand of the aged， and points out the great potential of the development of the pension industry. The PPP and BOT mode， PFI mode are compared， advantages of outstanding PPP in the pension industry， and points out the mode of existence in the three mode of operation mechanism， performance index， charging problem， finally the author from the performance model， pricing model， property three aspects for PPP model application problems are proposed.

Keywords pension industry； PPP model； performance indicators

0 概述

PPP模式是社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目中的一種融資方式。PPP是Public-Private-Partnership的縮寫，即公私合作伙伴關(guān)系，就是公共部門和私人部門共同參與到社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)品中的投資、建設(shè)、經(jīng)營以及管理中，共同享有經(jīng)營過程中的利益與分擔風險，公共部門以合作伙伴關(guān)系向非公共部門購買產(chǎn)品或服務(wù)。PPP模式作為公用事業(yè)領(lǐng)域的一種創(chuàng)新制度，其創(chuàng)新之處可借鑒到我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，這對解決當前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中存在的諸多問題有重要意義。

1 我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

1.1 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)歷程發(fā)生轉(zhuǎn)變

我國人口結(jié)構(gòu)從新中國成立至今，經(jīng)歷了年輕型—成長型—年老型三個階段，而養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)也從空白到初步顯現(xiàn)。近年來，我國老齡人口數(shù)量劇增，至2015年末，中國大陸老齡總?cè)丝诩s1.3億人，比上年末增加680萬人。加上“421”模式家庭的出現(xiàn)，使得家庭養(yǎng)老功能被削弱，此時養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在我國顯得尤其必要。我國現(xiàn)階段的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)正處于起步探索階段，[1]盡管老年市場潛力巨大，但由于老年人需求的個性化、多元化、復(fù)雜化等因素，導(dǎo)致我國養(yǎng)老市場活力尚未被激活。

1.2養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供需未有效對接

從全國老齡辦、民政部、財政部三部門公布的數(shù)據(jù)來看，截至2015年末，我國60周歲及以上人口共計2.22億人，占總?cè)丝诘?6.1%；65周歲及以上人口達到14386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%。老年人口比率逐年上升，預(yù)測到2020年我國老齡人口占總?cè)丝诒戎貙⑼黄?8%。老年人口的劇增拉動著老人消費需求和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模，但如今我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在硬件和軟件方面的供給都存在嚴重的不足，床位供給、服務(wù)機構(gòu)等配套設(shè)施不完善，養(yǎng)老技能培訓(xùn)、養(yǎng)老產(chǎn)品研發(fā)、養(yǎng)老保險代理等一些輕資產(chǎn)行業(yè)基礎(chǔ)薄弱。從財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年3月底，全國PPP項目總數(shù)共計9285個，而全國養(yǎng)老PPP項目僅239個，養(yǎng)老項目僅占總項目數(shù)量的2.57%左右，其投資領(lǐng)域集中化、單一化，僅限于養(yǎng)老業(yè)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、老年公寓這三塊，投資領(lǐng)域的狹小也限制了養(yǎng)老市場的需求和擴大，這些綜合因素導(dǎo)致了老人市場需求和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供給未有效匹配。endprint

2 PPP模式在我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中面臨的問題

2.1 缺乏衡量績效指標

通過指標衡量，能較客觀地評判養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)營狀況和管理效果的好壞，為制定目標提供依據(jù)，激勵服務(wù)人員的工作積極性。做到查漏補缺，改進管理方法，充分利用好各種社會資源，更好地滿足老人需求。但由于老年人群需求的差異性、多層次，養(yǎng)老項目形態(tài)的多樣化、復(fù)雜化，導(dǎo)致政府和養(yǎng)老機構(gòu)很難制定出一套科學和完善的指標來衡量養(yǎng)老經(jīng)營、服務(wù)等各方面地質(zhì)量。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)目前的現(xiàn)狀是，養(yǎng)老標準規(guī)范往往傾向于硬件設(shè)施，而忽略了軟件標準，還停留于傳統(tǒng)的養(yǎng)老概念，僅滿足于老人的衣、食、住、行，不注重老人的精神文明建設(shè)，老人的幸福指數(shù)水平低。對護理人員的考核指標單一化，只是單方面的從工作任務(wù)、工作能力等內(nèi)部進行觀察、討論，而忽略了老人幸福指數(shù)、社會滿意度、政府滿意度等外部考核指標。評估結(jié)果在一定程度上也會有人為因素的影響，對細節(jié)上的考核無法做到公平、公正、公開。整個考核過程流于形式，養(yǎng)老機構(gòu)對績效考核指標界定不清楚，考核結(jié)果不僅與護理人員的薪酬聯(lián)系不密切，而且考核結(jié)果反饋也未應(yīng)用到工作的改進中，這樣使得護理人員無法清晰認識工作目標，工作積極性也不高，大大削弱了績效考核的激勵作用。就整個行業(yè)而言，其運行處于低效率、低發(fā)展，很難突破現(xiàn)有窘境，無法改進服務(wù)和提高整個行業(yè)發(fā)展水平。在PPP模式下，養(yǎng)老機構(gòu)往往充當經(jīng)營者角色，政府扮演著監(jiān)管角色，但由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的專業(yè)性，政府難以對養(yǎng)老項目的情況有一個完全的了解和把握，[2]導(dǎo)致監(jiān)管不到位。

2.2 收費機制難以確定

養(yǎng)老項目收費機制及其復(fù)雜，要綜合考慮到各方面因素。首先從服務(wù)提供者角度，在PPP模式下養(yǎng)老機構(gòu)作為經(jīng)營者承擔著多方面成本，基礎(chǔ)設(shè)施的采購產(chǎn)品無法根據(jù)老人興趣采購，采購量無參考依據(jù)，造成采購成本升高；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為一種勞動密集型服務(wù)業(yè)，專業(yè)人工成本高，且養(yǎng)老服務(wù)屬長線產(chǎn)品、微利服務(wù)，成本短期難以收回；由于養(yǎng)老服務(wù)對象為高齡人群，容易發(fā)生安全事故，因此一些商業(yè)保險也不愿涉足養(yǎng)老行業(yè)，政府雖然作為項目的投資經(jīng)紀人，但也無法為產(chǎn)業(yè)投資做擔保，這樣就導(dǎo)致養(yǎng)老行業(yè)的金融風險高。諸多成本使得養(yǎng)老機構(gòu)常常面臨入不敷出的窘境。其次從投資方角度，由于PPP模式下的養(yǎng)老項目具有投資規(guī)模大、運營周期長、成本短期難以收回的特點，因此投資者考慮投資回報率、投資回收周期等因素。最后從服務(wù)享用者角度看，老人需求層次是多樣性、差異性的，這樣就決定了服務(wù)的等級有所不同，不同級別理應(yīng)有不同的收費標準。同時價格的制定還得考慮老齡人群的支付能力和消費能力，不能過分抬高價格將那些有養(yǎng)老需求而無能力消費的人排除在外。因此，PPP模式下的收費機制不是簡單地依靠政府來統(tǒng)一定價，也不是完全依照市場需求來制定收費機制。

2.3 運作模式與回報機制單一

PPP模式在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的運作方式大多以BOT、BOO為主，而BOT、BOO兩種運作方式對前期的投入資本都非常大，利息高、風險大。我國各個城市的老人養(yǎng)老需求、健康狀況、支付能力以及城市發(fā)展水平等有所差異，部分地區(qū)盲目套用BOT、BOO模式，不同地區(qū)相同的服務(wù)項目，因標準不同而混亂，政府和市場責任邊界模糊、利益分配不合理，導(dǎo)致投資不足、項目中斷，因此PPP的運作方式需要因地制宜、量體裁衣。目前，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)回報機制大多只有可行性缺口補助、使用者付費、政府付費三種方式，使用者付費份額達到百分之七十多，這一現(xiàn)狀與老人支付能力整體較弱相矛盾，這樣不僅抑制了老人的消費需求，也使得養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的獲利渠道減少。

3 PPP模式在我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用的建議

3.1明確績效指標

在PPP模式中，績效評估有兩重作用，一是指導(dǎo)作用。即以老人（顧客）的滿意度為目標，注重對老人需求層次、需求種類的市場調(diào)查，改進服務(wù)水平，只有這樣才能使最終養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量得到改進和提高，從而給養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)人員規(guī)定行為模式，使得養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的行為規(guī)范化、有序化。二是追溯作用，即經(jīng)營者對經(jīng)營效果做出分析和評價。因此，建立一個恰當?shù)木C合評價方法極其有必要，綜合指標評價矩陣法可以幫助經(jīng)營者對經(jīng)營的成效和不足進行全面綜合的評價。

表1為PPP模式下某養(yǎng)老項目經(jīng)營效果的指標評價矩陣分析情況。權(quán)重的賦值X由小到大，其重要程度也由0.0（不重要）到1.0（很重要），各要素權(quán)重值之和為1.0，權(quán)重的具體賦值需根據(jù)養(yǎng)老項目性質(zhì)和目標而定，因此作者不給同樣的標準，權(quán)重賦值越大，表示此項因素越重要。

矩陣法的評價值Y由1（差）到5（極好）。每一指標的加權(quán)評價值為權(quán)重與對應(yīng)的評價值相乘。綜合評價值為每一指標加權(quán)評價值總和。需要注意的是，老人幸福指數(shù)、健康狀況、基礎(chǔ)設(shè)施、社會效益、公眾滿意度應(yīng)由獨立的第三方審計機構(gòu)進行調(diào)查，審計機構(gòu)出來具備專業(yè)的技術(shù)知識外，還得熟知養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)整個產(chǎn)業(yè)鏈，根據(jù)PPP模式下養(yǎng)老項目的運營方式和養(yǎng)老項目的性質(zhì)來制定各項養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)績效考核指標，指標必須有針對性和實用性。除此之外，審計機構(gòu)還得針對績效考核結(jié)果進行分析、評價，將結(jié)果公布于眾。

3.2 確定養(yǎng)老產(chǎn)品定價模型

ROR管制即投資回報率管制，指政府在PPP模式下，作為合作伙伴和監(jiān)管機構(gòu)不直接制定養(yǎng)老產(chǎn)品最終價格，而只是通過政府部門來制定養(yǎng)老機構(gòu)的投資回報率（但作者不贊同由政府來制定養(yǎng)老機構(gòu)的投資回報率，應(yīng)由專業(yè)的審計部門對投資回報率進行研究、調(diào)查再進行確定標準），以此保障養(yǎng)老產(chǎn)品價格的合理利潤空間。投資回報率的價格管制數(shù)學模型如下：

R（p，q）=C+S（RB），[3]

其中R為養(yǎng)老機構(gòu)的收入函數(shù)，C為養(yǎng)老機構(gòu)成本費用，S為投資回報率，RB為投資回報基數(shù)。由此可知，R的大小與C、S有關(guān)。在PPP模式的實際運營中，養(yǎng)老機構(gòu)的成本很容易估算，但合適的投資回報率較難確定，投資回報率的最終確定是公共部門和非公共部門“討價還價”的結(jié)果，通常非公共部門會用財務(wù)資料向?qū)I(yè)部門證明投資回報率過低，不利于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府部門又可能認為非政府部門提出的投資回報率過高，而專業(yè)部門對投資回報率的估算正好解決了兩部門之間定價的矛盾，有效防止了養(yǎng)老機構(gòu)因謀取暴利而導(dǎo)致的養(yǎng)老產(chǎn)品分配過剩局面，同時也避免了政府部門對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)未能全面掌握而出現(xiàn)的“越權(quán)”現(xiàn)象。endprint

關(guān)于投資回報率S，具體如何確定，可以利用加權(quán)平均資本成本[4]（WACC）來確定。加權(quán)平均資本成本，指企業(yè)將投資主體的投資資本在企業(yè)全部資本中所占的比例視為權(quán)數(shù)，對各種資本成本加權(quán)平均計算出來的資本總成本。加權(quán)平均資本成本主要用來確定收益率，該收益率基于分擔風險的投資項目。因此，加權(quán)平均資本成本可適用于PPP模式下的養(yǎng)老產(chǎn)品的定價。投資回報率基數(shù)問題，在現(xiàn)實運用中較多的是“原始成本法”，即以歷年來用來購置養(yǎng)老院、設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施等投資累計起來作為投資回報基數(shù)，但值得注意的是，為避免“原始成本法”忽略通貨膨脹因素，需要考慮資金的時間價值。

3.3 清晰產(chǎn)權(quán)

科斯的產(chǎn)權(quán)理論認為，明確產(chǎn)權(quán)能有效提高資源的配置效率。從所有權(quán)角度來看，產(chǎn)權(quán)是所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)這一系列財產(chǎn)權(quán)利的綜合。在PPP 模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，明晰產(chǎn)權(quán)，需做到兩方面：一是歸屬清晰，二是權(quán)責明確。歸屬清晰就是所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等的歸屬問題。對公共部門而言，其享有資產(chǎn)最終的所有權(quán)，可利用所有權(quán)獲得前期的資產(chǎn)收益；而對養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)、運營者來說，可以通過享有的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)來獲得收益，兩部門互惠互利。但在實際的PPP模式運營中，產(chǎn)權(quán)歸屬問題及其復(fù)雜，須充分考慮到項目融資方式、項目性質(zhì)等多重因素。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP運行的方式不同，就決定了項目所有權(quán)的歸屬有所差異。

第一，公承民營等PPP合作項目?！肮駹I”指政府作為養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的出資人，招標社會組織去運營和管理養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。[5]在該類合作項目中，公共部門作為養(yǎng)老項目的投資人，負有對社會組織的監(jiān)督責任，同時享有養(yǎng)老設(shè)施的最終所有權(quán)；而私人部門作為項目的經(jīng)營者，既享有設(shè)施的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，又承擔著養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的運營、管理和維護義務(wù)。在其運作過程時，養(yǎng)老項目最重要的就是收益權(quán)，而收益權(quán)的核心問題在于收益如何分配，即分配方式以及分配對象。對于外包類的合作項目，政府如果將養(yǎng)老項目的建設(shè)承包給社會參與主體，政府本身承擔項目的經(jīng)營、管理責任，那么在養(yǎng)老項目運營過程中的收益應(yīng)歸公共部門；對于特許權(quán)類的合作項目，社會資本作為部分或者全部投資人，采取公私兩部門的合作機制可有效降低各種風險，在這種情況下項目運營的收益屬于兩方共有，只是收益份額有所不同。合同期限屆滿后，運營方需將項目的管理權(quán)移交給公共部門。[6]值得注意的是，在政府參與養(yǎng)老項目過程中，公共部門需創(chuàng)新其運行體制，按照政企分明、各司其職的發(fā)展思路，摒棄過去“劃槳”式的高耗低效的管理體制。

第二，公私合作建設(shè)類的PPP。公私合作建設(shè)類的項目主要是指“建設(shè)-維護-移交+委托運營”[7]這種模式。在這種模式下，政府先與投資方簽訂特許權(quán)協(xié)議，公私共同出資建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)項目，公共部門不直接插手養(yǎng)老項目的經(jīng)營和管理，而由投資方負責養(yǎng)老項目建設(shè)、設(shè)備置辦等，待設(shè)施建設(shè)完成后，政府可通過租賃方式將養(yǎng)老設(shè)施交給運營單位，運營單位獲得養(yǎng)老設(shè)施的使用權(quán)，同時政府需向投資方支付相關(guān)費用來購買養(yǎng)老服務(wù)。

這種模式能夠發(fā)揮出專業(yè)性和技術(shù)性優(yōu)勢，有效解決養(yǎng)老服務(wù)儀器儀表的專業(yè)維護問題。結(jié)合我國實際情況，政府可以從一些養(yǎng)老需求量大和融資規(guī)模較小的單體項目先試先行，形成經(jīng)驗后再逐步推廣。

參考文獻

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