●陳紗嵐 熊承雪

成都市財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑研究

●陳紗嵐 熊承雪

當(dāng)前，成都市財(cái)政收支不平衡矛盾加深、地方政府融資能力下降、政府潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力加大等各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不停地積累并相互影響和傳遞，增大了全市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的不確定性，所以為了有效防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，就要深化財(cái)政機(jī)制體制改革、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控、建立完善的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；傳導(dǎo)路徑；成都市

近年來，面對世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇放緩、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入“新常態(tài)”的復(fù)雜形勢，成都市先后出臺了一系列穩(wěn)增長、防風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)控措施，經(jīng)濟(jì)總體上保持了穩(wěn)中趨緩的發(fā)展態(tài)勢，但財(cái)政領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)仍在不斷積累、蔓延。因此，深入了解成都市當(dāng)前財(cái)政領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，并理清財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)路徑，對我市防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)惡化，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長均具有重要的意義。

一、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基本理論

地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)通常是指地方財(cái)政在運(yùn)行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財(cái)政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有誘發(fā)空間廣、傳導(dǎo)性快、隱蔽性強(qiáng)、危害性大等特點(diǎn)。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的來源廣泛且復(fù)雜，有財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)外因素、歷史與時代的客觀必然性，又有政策、體制與管理等人為因素。但整體來看，主要有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡、財(cái)政支出膨脹、體制與政策因素促使財(cái)政收支矛盾加劇這三點(diǎn)原因。

二、當(dāng)前成都市財(cái)政運(yùn)行中的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）財(cái)政收支不平衡矛盾日益加深

圖1 成都市2015年12月—2016年12月一般公共預(yù)算收入與支出

（二）地方政府融資能力下降

在過去經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中，地方政府通過招商引資、土地出讓、政府融資平臺進(jìn)行融資，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，地方政府融資配合財(cái)政支出，積極發(fā)揮財(cái)政政策的刺激作用，但這種融資模式也加大了產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)價格泡沫以及地方政府債務(wù)的不斷累積。隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，由于地方政府融資的不斷規(guī)范和后土地經(jīng)濟(jì)時代來臨使得地方政府土地財(cái)政模式難以為繼，政府償債能力從本質(zhì)上并不能得以大幅提升，同時，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源受到限制，穩(wěn)增長面臨“收入和債務(wù)”雙重約束。

（三）政府潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力加大

長期以來，地方政府債務(wù)與地方發(fā)展相輔相成，如果債務(wù)超過警戒線可能對發(fā)展造成負(fù)面影響，在債務(wù)可控的情況下適當(dāng)負(fù)債也利于發(fā)展。2017年，穩(wěn)增長仍然是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的緊要之務(wù)，成都市將繼續(xù)針對基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)、產(chǎn)業(yè)培育的必要環(huán)節(jié)、民生改善的重點(diǎn)環(huán)節(jié)加大投資強(qiáng)度。隨著新機(jī)場建設(shè)、軌道交通建設(shè)等重大項(xiàng)目投資的不斷深入，我市地方政府債務(wù)規(guī)模還將繼續(xù)擴(kuò)大，盡管目前全市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體處于可控范圍（2016年末，全市地方政府債務(wù)余額達(dá)2188億元，雖在限額以下，但仍接近全年一般公共預(yù)算收入的1.9倍，占GDP比重達(dá)18%。），但在當(dāng)前財(cái)政收支矛盾加劇、地方政府融資能力受限的背景下，地方政府債務(wù)償還的壓力將持續(xù)增大。

表1 2015-2016年成都市地方政府債務(wù)規(guī)模情況

三、成都市財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)路徑分析

隨著宏觀經(jīng)濟(jì)周期的變化及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，成都市經(jīng)濟(jì)增長總體較往年明顯放緩。從財(cái)政收入來看，一方面在市場有效需求不足的影響下，全市企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況不佳，導(dǎo)致政府稅收收入有所下降。在此情況下，為了維持全市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，政府部門加大了對企業(yè)減負(fù)的力度，大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅政策，并規(guī)范減免了部分行政事業(yè)性收費(fèi)，使得財(cái)政稅收增長進(jìn)一步放緩，非稅收入也逐漸下降。另一方面，盡管2016年隨著樓市的短期回暖，房地產(chǎn)商拿地?zé)崆橛兴仙?，但整體來看，近幾年成都市房地產(chǎn)市場增長保持了相對低迷的發(fā)展態(tài)勢，市場觀望情緒依然存在，使得房地產(chǎn)開發(fā)商投資更為謹(jǐn)慎，致使政府部門土地出讓收入明顯下降，總體來看，財(cái)政收入的增長壓力在持續(xù)加大。從財(cái)政支出來看，一是近年來我市在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等公共服務(wù)方面的財(cái)政支出呈現(xiàn)剛性增長態(tài)勢；二是我市持續(xù)加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，以期望其發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)增長的帶動作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。然而，我市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的資金來源主要依靠政府融資平臺的貸款。加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資就意味著進(jìn)一步擴(kuò)大了市政府的融資貸款規(guī)模，使我市政府債務(wù)不斷攀升。由此可以看出，我市財(cái)政支出的持續(xù)剛性增長已呈現(xiàn)出常態(tài)化發(fā)展趨勢。

整體來看，我市財(cái)政收支平衡的矛盾在持續(xù)加大（據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2000年以來，成都市一般公共預(yù)算收入總量已連續(xù)17年低于一般公共預(yù)算支出總量，且總量差距呈現(xiàn)出持續(xù)擴(kuò)大的態(tài)勢。2016年全市財(cái)政收支差額已達(dá)421.8億元，約是2000年首次出現(xiàn)財(cái)政支出大于收入時差額的17.5倍），增大了政府部門的償債壓力。受此影響，一方面隨著前期政府融資貸款的還款期集中到來，我市政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)有所上升，可能會增大相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)和不良貸款，另一方面，還將制約我市地方預(yù)算內(nèi)資金對下一步基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度。此外，隨著企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難情況加劇，民間投資熱情持續(xù)下降，加劇了全市固定資產(chǎn)投資增長的不確定性，將影響全市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。

圖2 成都市財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑

四、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)對成都市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響分析

（一）倒逼機(jī)制、體制加快改革

隨著當(dāng)前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)，我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的尚未解決的深層次矛盾和問題更加突出，如：民間投資渠道狹窄、社會創(chuàng)新活力不足等。解決好這些矛盾和問題是我市經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的迫切需要，也為全市進(jìn)一步深化投融資體制改革，加快政府部門職能轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政監(jiān)管機(jī)制提供了契機(jī)，對我市機(jī)制、體制改革起到了倒逼作用。

（二）影響地方政府公信力

隨著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不斷積累和傳導(dǎo)，最后勢必會影響政府對部分基本公共產(chǎn)品的提供，影響財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定性和政府信用。近年來，成都市部分遠(yuǎn)郊縣市就已出現(xiàn)過因政府財(cái)政暫時困難而請企業(yè)墊資修建公共基礎(chǔ)設(shè)施的情況，但當(dāng)企業(yè)完成工程后，政府遲遲不能兌現(xiàn)諾言，致使地方政府公信力受損。

（三）阻礙民間投資活力提高

一方面隨著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)，金融機(jī)構(gòu)的不良貸款率有所上升，另一方面，實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長緩慢，信貸質(zhì)量逐漸下降，使得金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)的融資貸款需求普遍謹(jǐn)慎，實(shí)體企業(yè)依然面臨著融資難、融資貴的境況。同時，由于宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不景氣，企業(yè)投資收益較往年相比依然處于下降區(qū)間，民間投資意愿和投資積極性不高，致使我市民間投資熱情不足（2016年全市民間投資增速為13.8%，盡管增速高于2015年同期，但仍是自2016年9月以來的最低值，處于下降區(qū)間，且民間投資占全市固定資產(chǎn)投資的比重僅為55.5%，低于全國同期5.7個百分點(diǎn)），不利于經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)增長。

五、防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對策建議

（一）深化改革，化解財(cái)政收支矛盾

1.穩(wěn)定稅收，提高財(cái)政規(guī)范收入能力。進(jìn)一步發(fā)揮稅收分析機(jī)制作用，緊密跟蹤、深入分析全國、全省和全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，預(yù)判經(jīng)濟(jì)稅源動向；進(jìn)一步研究新常態(tài)下稅收運(yùn)行特征，加強(qiáng)國地稅合作規(guī)范、聯(lián)合分析機(jī)制等征管措施，深化完善政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動的綜合治稅機(jī)制，創(chuàng)新適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅制改革的征管舉措。

2.建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。一是建立透明預(yù)算制度。除涉密信息外，所有使用財(cái)政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算。二是完善轉(zhuǎn)移支付制度。減少行政性分配，引入市場化運(yùn)作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，引導(dǎo)帶動社會資本增加投入。三是強(qiáng)化財(cái)政績效管理。改革教育、科技、文化等事業(yè)費(fèi)分配機(jī)制，探索按服務(wù)對象、服務(wù)質(zhì)量和成果分配財(cái)政資金的辦法，提高資金使用效率。四是推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)工作，推廣使用政府與社會資本合作模式。

（二）加強(qiáng)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制

1.引入民間資本，降低政府投資強(qiáng)度。對于一般性的投資項(xiàng)目政府應(yīng)該完全放權(quán)給企業(yè)作為投資主體；對于基礎(chǔ)設(shè)施、公益性建設(shè)項(xiàng)目，政府也應(yīng)該創(chuàng)造條件，利用公私合作、特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助等多種方式，吸引社會資本參與。同時，努力把交通、能源、環(huán)保等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和電子信息、航空與燃機(jī)等重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目納入國家投資工程包，提高成都市債券置換額度。

2.規(guī)范政府債務(wù)管理。第一，依法建立以政府債券為主體的政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能。第二，充分發(fā)揮成都市政府性債務(wù)管理委員會的職能，對政府債務(wù)實(shí)行限額控制，防止地方政府債務(wù)增長過快，引起的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。第三，加強(qiáng)政府舉債資金管理，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途；加大對債務(wù)資金使用的審計(jì)力度，對地方政府舉債資金進(jìn)行專戶管理，?？顚Ｓ?，防止挪用、濫用和損失浪費(fèi)等情況發(fā)生。第四，建立考核問責(zé)機(jī)制和政府信用評級制度。多角度對地方政府的資金使用效率進(jìn)行績效考評，提高政府債務(wù)資金投資的安全性和回報(bào)率，保證地方政府債務(wù)的有效償還。第五，提高政府債務(wù)資金使用的透明度，成都市政府應(yīng)及時、準(zhǔn)確、真實(shí)的披露債務(wù)籌措和使用情況，強(qiáng)化社會監(jiān)督。

3.加強(qiáng)對地方政府融資平臺的治理。一方面要繼續(xù)加強(qiáng)對地方融資平臺情況的摸底調(diào)查，動態(tài)監(jiān)控，掌握可靠的債務(wù)信息。另一方面要統(tǒng)一和規(guī)范同級地方政府融資平臺，加強(qiáng)對融資行為的統(tǒng)籌管理。首先把不同種類的政府融資平臺進(jìn)行整合，規(guī)定其融資必須和政府的公共職責(zé)相吻合，以科學(xué)合理的規(guī)劃為指導(dǎo)，未來年度債務(wù)償還規(guī)模必須和其財(cái)政能力相協(xié)調(diào)。其次，通過將市級政府的融資平臺和區(qū)（市）縣政府的融資平臺作進(jìn)一步的規(guī)范整合，采取母子公司方式，加大融資平臺總體財(cái)務(wù)能力和從內(nèi)在機(jī)制上構(gòu)建規(guī)范的管理和控制。

（三）建立完善的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)

1.構(gòu)建財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。通過上文系統(tǒng)性地分析成都財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成及傳導(dǎo)機(jī)制，結(jié)合國家現(xiàn)行財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，構(gòu)建符合成都市財(cái)務(wù)情況的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。

2.規(guī)范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。提高預(yù)警體系的重要性，還需要有相應(yīng)的制度安排和框架參與配合。相關(guān)規(guī)章制度可由市財(cái)政局起草，由成都市政府人民代表大會審議通過，內(nèi)容應(yīng)包括財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警目標(biāo)、程序、領(lǐng)導(dǎo)、組織、信息管理、報(bào)告制度和監(jiān)督機(jī)制等。

3.建立與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的披露制度。披露的內(nèi)容主要根據(jù)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警結(jié)果而定，要能及時準(zhǔn)確地反映成都市財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)情況。地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)披露應(yīng)建立在一整套完整的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，隨著統(tǒng)計(jì)技術(shù)發(fā)展和相關(guān)政策改革，動態(tài)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警數(shù)據(jù)庫，提 預(yù)警準(zhǔn)確性。

4.建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警結(jié)果處理機(jī)制。根據(jù)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型評估的預(yù)警結(jié)果采取相應(yīng)的措施：當(dāng)?shù)胤秸?cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警結(jié)果處于無風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間時，應(yīng)注重風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)監(jiān)控、變化和防范；一旦預(yù)警結(jié)果顯示出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)立即采取相應(yīng)措施逐步化解，并進(jìn)行動態(tài)實(shí)時監(jiān)控。

5.培養(yǎng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的專業(yè)工作人員。首先，提高人員素質(zhì)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警人員不僅要熟悉財(cái)政相關(guān)業(yè)務(wù)，更需要具有較強(qiáng)的分析能力。第二，穩(wěn)定隊(duì)伍，明確分工。需要一支穩(wěn)定的隊(duì)伍和明確的職責(zé)分工，對潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行連續(xù)跟蹤監(jiān)測。第三，加強(qiáng)對各級風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警人員的指導(dǎo)和培訓(xùn)，提高其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析水平。

參與文獻(xiàn)：

[1]李偉.宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)路徑研究[M].天津：南開大學(xué)出版社，2012.

[2]楊君圣.財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)機(jī)制初探[J].華北金融，2001（5）.

[3]李永.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制研究[D].西南交通大學(xué)，2013.

F812.7

A

1008-5947（2017）03-0093-04

2017-05-07

陳紗嵐，成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與計(jì)量研究所經(jīng)濟(jì)師；熊承雪，成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院運(yùn)行與計(jì)量研究所經(jīng)濟(jì)師。（四川 成都 610072）

責(zé)任編輯 李 尚

一方面，實(shí)體經(jīng)濟(jì)不景氣、房地產(chǎn)回暖緩慢等因素導(dǎo)致稅收收入增長較慢、政府性基金收入大幅下降，財(cái)政持續(xù)增收困難很大。自2012年以來，成都市財(cái)政收入持續(xù)放緩。2016年完成一般公共預(yù)算收入1175.4億元，增長7.0%，增速較2015年明顯回落5.6個百分點(diǎn)，較全省水平（8.0%）低1.0個百分點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，作為財(cái)政收入主要來源的稅收收入，多年來“高基數(shù)、高增長”高位運(yùn)行模式逐漸改變，地方稅收增幅從2011年的30.51%梯次回落到2016年4.8%，過去稅收增幅遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)增速的情況已發(fā)生改變。加之，受“營改增”的全面實(shí)行的影響，地方征稅范圍收窄，占整體稅收45.6%的營業(yè)稅占比降至2016年的13%。同時，政府基金性收入明顯減少，2016年為795.8億元，下降2.3%，盡管增速較2015年有所提高，但總體上仍處于收縮區(qū)間。另一方面，財(cái)政支出剛性增長，收支矛盾較為突出。2016年完成一般公共預(yù)算支出1597.2億元，增長9.5%，較同期一般公共預(yù)算收入增速高2個百分點(diǎn)，其中民生保障支出增長最快，達(dá)58.1%，拉動一般公共預(yù)算支出增長4.1個百分點(diǎn)。從歷年數(shù)據(jù)來看，一般公共預(yù)算支出始終大于一般公共預(yù)算收入，財(cái)政收支不平衡矛盾難以化解。