劉 芳 鄭莉霞 李金惠

(固體廢物處理與環(huán)境安全教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084)

中日韓電子廢物管理比較研究*

劉 芳 鄭莉霞 李金惠#

(固體廢物處理與環(huán)境安全教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084)

通過(guò)對(duì)比研究中國(guó)及與之鄰近的日本和韓國(guó)的電子廢物回收和進(jìn)出口管理政策和制度的核心內(nèi)容及電子廢物流向現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，與日韓生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度相比，中國(guó)的生產(chǎn)者責(zé)任更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面，而沒(méi)有直接參與回收處理實(shí)際操作層面，以個(gè)體回收為主導(dǎo)的回收方式不利于流向監(jiān)管和效果評(píng)估。在電子廢物越境轉(zhuǎn)移方面，日韓向中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家出口電子廢物的需求持續(xù)存在；中國(guó)雖嚴(yán)格管制電子廢物進(jìn)口，但與二手產(chǎn)品進(jìn)口未能統(tǒng)一管理，并缺乏廢舊產(chǎn)品鑒別標(biāo)準(zhǔn)，容易造成電子廢物進(jìn)口監(jiān)管漏洞。最后，對(duì)中國(guó)電子廢物管理提出建議：(1)在立法上進(jìn)一步強(qiáng)化生產(chǎn)者責(zé)任承擔(dān)，并加強(qiáng)對(duì)各種回收渠道的監(jiān)管；(2)評(píng)估和完善電子廢物與二手產(chǎn)品進(jìn)口管理。

中國(guó) 日本 韓國(guó) 電子廢物 管理 越境轉(zhuǎn)移

隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用領(lǐng)域的擴(kuò)展，以及電器電子產(chǎn)品更新?lián)Q代速度加快，電子廢物已成為目前世界增長(zhǎng)速度最快的固體廢物流之一[1]。電子廢物中含有大量可回收的金屬、塑料、玻璃等有用材料，對(duì)其回收利用具有可觀的經(jīng)濟(jì)效益；同時(shí)，電子廢物中含有的鉛、鎘、持久性有機(jī)污染物等有害物質(zhì)，在處理過(guò)程中尤其是在處理不當(dāng)時(shí)，會(huì)對(duì)環(huán)境和人體健康造成危害[2_4]。近年來(lái)，因發(fā)達(dá)國(guó)家面臨電子廢物處理費(fèi)用高昂、環(huán)境保護(hù)法律要求嚴(yán)格的管理壓力，以及發(fā)展中國(guó)家對(duì)工業(yè)生產(chǎn)原材料的需求和較低的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，電子廢物總體上有從發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家越境轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，由此引起的環(huán)境問(wèn)題和政治問(wèn)題已成為國(guó)際社會(huì)尤其是《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(簡(jiǎn)稱《巴塞爾公約》)關(guān)注的熱點(diǎn)議題[5]。中國(guó)電子廢物產(chǎn)生量大，亦是電子廢物非法越境轉(zhuǎn)移的主要輸入國(guó)之一，廣東等沿海地區(qū)已成為有名的全球電子廢物拆解地，人類健康和環(huán)境遭受嚴(yán)重危害[6]。日本和韓國(guó)是與中國(guó)鄰近的發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)比研究中日韓3個(gè)國(guó)家電子廢物回收和進(jìn)出口管理現(xiàn)狀，對(duì)中國(guó)完善電子廢物管理及增進(jìn)國(guó)際合作，具有重要的意義。

表1 中日韓電子廢物管理目錄

1 電子廢物管理法律制度概況

1.1 電子廢物回收管理

1.1.1 法規(guī)和管理目錄

韓國(guó)和日本對(duì)電子廢物回收利用的管理起步較早，分別在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初就開(kāi)始在相關(guān)立法中提出回收利用指定類別的電子廢物，并出臺(tái)了關(guān)于電子廢物回收利用的專項(xiàng)法規(guī)[7_8]。在管轄產(chǎn)品范圍方面，日本和韓國(guó)通過(guò)管理體系的發(fā)展完善，已將管理目錄逐漸從大型產(chǎn)品擴(kuò)展至更多類型的小型產(chǎn)品，分別達(dá)到34、29類。韓國(guó)計(jì)劃到2016年前進(jìn)一步將管理目錄擴(kuò)增至50種[9]19。中國(guó)電子廢物回收管理起步較晚，回收和處理體系尚不完善，處理目錄由先前的4類大型家電和微型計(jì)算機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)增至14類，新的目錄自2016年3月起實(shí)施。中日韓電子廢物管理目錄見(jiàn)表1。

1.1.2 基本制度和責(zé)任認(rèn)定

目前，中日韓3個(gè)國(guó)家均采用生產(chǎn)者責(zé)任延伸(EPR)制度作為電子廢物回收處理的基本管理制度。

韓國(guó)EPR制度下，制造商有義務(wù)回收處理消費(fèi)者購(gòu)買新的同類產(chǎn)品時(shí)送還的廢棄產(chǎn)品并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，而居民日常丟棄的電子廢物由地方政府或市政部門負(fù)責(zé)回收處理，居民和政府財(cái)政共同承擔(dān)費(fèi)用。

日本對(duì)大型家電的回收利用，規(guī)定由零售商負(fù)責(zé)回收，制造商負(fù)責(zé)處理利用，消費(fèi)者承擔(dān)收集運(yùn)輸和處理費(fèi)用。對(duì)于小型家電的回收利用，規(guī)定由地方政府(市町村)負(fù)責(zé)收集和確保資金，并交由認(rèn)定企業(yè)進(jìn)行資源化利用，生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任僅限定在產(chǎn)品前端設(shè)計(jì)和再生材料利用方面。

中國(guó)電子廢物回收管理采用處理目錄、基金補(bǔ)貼、多渠道回收和集中處理等一系列制度。在生產(chǎn)者責(zé)任認(rèn)定方面，僅規(guī)定了由生產(chǎn)者和進(jìn)口者承擔(dān)處理費(fèi)用?？梢?jiàn)，中國(guó)對(duì)生產(chǎn)者責(zé)任的規(guī)定主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任上，生產(chǎn)者沒(méi)有實(shí)際參與回收處理的責(zé)任。在多渠道回收制度下，個(gè)體回收依然占據(jù)主要地位。

1.1.3 回收目標(biāo)設(shè)定

2014年前，韓國(guó)以EPR制度下電器電子產(chǎn)品銷售量的一定比例設(shè)定每種產(chǎn)品的回收目標(biāo)[10]205。2014年1月，韓國(guó)引入新的電子廢物回收目標(biāo)管理系統(tǒng)，將回收目標(biāo)的設(shè)定改為某大類產(chǎn)品(27種產(chǎn)品共劃分為5大類：大型設(shè)備、電信設(shè)備、中型設(shè)備、小型設(shè)備和移動(dòng)電話)的人均回收量，進(jìn)而根據(jù)制造商的市場(chǎng)份額確定其各自的回收目標(biāo)。此外，韓國(guó)還對(duì)每類電子廢物的資源回收率設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)。日本對(duì)電子廢物回收目標(biāo)的設(shè)定體現(xiàn)在每類產(chǎn)品的資源回收率(稱作“再商品化率”)方面，并未對(duì)回收處理總量或人均回收量提出要求。而中國(guó)尚沒(méi)有對(duì)相關(guān)回收目標(biāo)作出規(guī)定。

1.2 常規(guī)方法收集處女蠅 接種純種親本果蠅，當(dāng)觀察瓶壁上出現(xiàn)較多的黑褐色的蛹時(shí)，清除親本，每隔8～10h分別收集新羽化出來(lái)的果蠅，麻醉后在解剖鏡下觀察，鑒別雌雄，收集處女蠅。

1.2 電子廢物進(jìn)出口管理

1.2.1 進(jìn)出口管理制度和管制對(duì)象

中國(guó)對(duì)電子廢物進(jìn)口實(shí)行禁止和許可相結(jié)合的分類管理制度，并在《進(jìn)口廢物管理目錄》中明確列出相關(guān)產(chǎn)品名錄；對(duì)于出口則沒(méi)有專項(xiàng)規(guī)定，如果屬于危險(xiǎn)廢物，則適用《危險(xiǎn)廢物出口核準(zhǔn)管理辦法》，應(yīng)遵循《巴塞爾公約》事先通知同意程序。中國(guó)對(duì)電子廢物實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)口管制，究其原因，主要有兩個(gè)方面：(1)中國(guó)電子廢物管理尚處于起步階段，電子廢物環(huán)境無(wú)害化利用處置能力較薄弱；(2)長(zhǎng)久以來(lái)電子廢物的非法輸入和小作坊式非正規(guī)拆解處理已嚴(yán)重危害國(guó)內(nèi)環(huán)境和人體健康。相對(duì)而言，日韓作為主要輸出國(guó)，對(duì)電子廢物進(jìn)出口管制則較寬松，主要是基于《巴塞爾公約》，依據(jù)危險(xiǎn)特性判定是否屬于受管制的危險(xiǎn)廢物，詳見(jiàn)表2。

表2 中日韓電子廢物進(jìn)出口管理目錄或范圍

1.2.2 二手產(chǎn)品問(wèn)題

中國(guó)對(duì)指定二手電器電子產(chǎn)品的進(jìn)口也實(shí)行禁止與許可管制，納入機(jī)電產(chǎn)品(含舊機(jī)電產(chǎn)品)進(jìn)口管理范疇，由商務(wù)部主管。以質(zhì)保期內(nèi)返回維修為目的進(jìn)口舊產(chǎn)品的情況則不在此管制范圍內(nèi)，對(duì)此中國(guó)海關(guān)設(shè)有專項(xiàng)服務(wù)，并規(guī)定6個(gè)月內(nèi)退回原出口者。目前，禁止進(jìn)口的二手電器電子產(chǎn)品主要涉及舊醫(yī)療設(shè)備類、舊電子游戲機(jī)類、舊顯像管、舊電視機(jī)及含氯氟烴的舊家用電器產(chǎn)品等。而與廢棄計(jì)算機(jī)類設(shè)備和辦公電器電子產(chǎn)品、洗衣機(jī)等部分家用電器電子產(chǎn)品、照明設(shè)備、電器電子元器件等其他禁止進(jìn)口電子廢物相對(duì)應(yīng)的二手產(chǎn)品并未列入相關(guān)管理目錄中，屬于自由進(jìn)口的貨物。不過(guò)，大多數(shù)二手電器電子產(chǎn)品的進(jìn)口仍要經(jīng)過(guò)逐批檢驗(yàn)，以滿足國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。這種情況可能造成環(huán)保、質(zhì)檢、海關(guān)、外貿(mào)等相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)工作的冗雜性，從而易形成電子廢物進(jìn)口監(jiān)管工作的漏洞。

而日韓對(duì)二手電器電子產(chǎn)品進(jìn)出口視同一般商品貿(mào)易，并無(wú)額外的管制措施。日本作為主要輸出國(guó)，廢舊產(chǎn)品區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)的缺乏則造成電子廢物經(jīng)常以二手產(chǎn)品名義進(jìn)行非法出口。為避免這種情況，2009年9月，日本制定了關(guān)于廢CRT出口的判定標(biāo)準(zhǔn)，禁止出口制造年限超過(guò)15年的二手CRT。2014年4月，日本實(shí)施《淘汰的電器電子產(chǎn)品器作為二手商品出口時(shí)的判定標(biāo)準(zhǔn)》，要求出口淘汰的電器電子產(chǎn)品時(shí)進(jìn)行廢物屬性鑒定，但亦允許功能不完好的產(chǎn)品以在進(jìn)口國(guó)維修后再使用的目的出口。韓國(guó)目前尚未出臺(tái)二手電器電子產(chǎn)品鑒別標(biāo)準(zhǔn)。而中國(guó)電子廢物和二手產(chǎn)品進(jìn)口管理分屬不同部門，并且尚未建立相關(guān)區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)。綜上可以推斷，電子廢物以二手產(chǎn)品名義非法越境轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。

1.2.3 國(guó)際電子廢物越境轉(zhuǎn)移管理形勢(shì)

隨著各國(guó)對(duì)電子廢物非法越境轉(zhuǎn)移問(wèn)題的逐漸重視，《巴塞爾公約》正在推動(dòng)電子廢物與二手產(chǎn)品越境轉(zhuǎn)移技術(shù)準(zhǔn)則的制定，以明確對(duì)兩者的管控和適用程序。其中，以維修、翻新為目的的舊產(chǎn)品進(jìn)出口時(shí)是否屬于廢物以及是否應(yīng)受到進(jìn)出口管制成為國(guó)際爭(zhēng)議焦點(diǎn)。2015年舉行的巴塞爾公約締約方大會(huì)第十二次會(huì)議已經(jīng)原則上通過(guò)了該準(zhǔn)則，其雖然不具備法律約束力，但無(wú)疑將對(duì)未來(lái)電子廢物和二手產(chǎn)品越境轉(zhuǎn)移管制的程序、各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家相關(guān)電子產(chǎn)品廢舊標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定具有深遠(yuǎn)影響。

2 電子廢物流向現(xiàn)狀

根據(jù)聯(lián)合國(guó)大學(xué)(UNU)近期發(fā)布的一份研究報(bào)告，中國(guó)電子廢物產(chǎn)生量?jī)H次于美國(guó)，居世界第2位，日本和韓國(guó)分別排第3、13位[11]62_67。但是，從電子廢物人均產(chǎn)生量來(lái)看，中國(guó)遠(yuǎn)低于日本和韓國(guó)，接近亞洲和全球平均水平。從UNU報(bào)告也可以看出，電子廢物人均產(chǎn)生量與國(guó)家的發(fā)達(dá)程度相關(guān)。中國(guó)雖然是電子廢物產(chǎn)生大國(guó)，但人均產(chǎn)生量還處于較低水平。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，中國(guó)電子廢物產(chǎn)生量還將有進(jìn)一步增長(zhǎng)的趨勢(shì)。結(jié)合3個(gè)國(guó)家電子廢物產(chǎn)生量與規(guī)范處理量的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，3個(gè)國(guó)家電子廢物規(guī)范處理率均處于較低水平。究其原因，主要有：(1)規(guī)范處理涵蓋的電子廢物種類較少，如中國(guó)和日本分別是“四機(jī)一腦”和4類大型家電；(2)不受監(jiān)管的個(gè)體回收方式導(dǎo)致電子廢物流向不明，如自從韓國(guó)環(huán)境部近兩年開(kāi)展免費(fèi)預(yù)約上門回收大型家電試點(diǎn)項(xiàng)目以來(lái)，家電規(guī)范回收率獲得很大提高[12]14；(3)處理能力較低，如根據(jù)韓國(guó)電子產(chǎn)業(yè)環(huán)境協(xié)會(huì)(KAEE)，韓國(guó)2012年電子廢物處理能力為11.7萬(wàn)t/a，僅占產(chǎn)生量的15%左右[10]206，[11]64。表3總結(jié)了中日韓電子廢物產(chǎn)生及處理情況。

表3 中日韓電子廢物產(chǎn)生與處理情況對(duì)比

2.2 非法越境轉(zhuǎn)移

2014年初，中國(guó)海關(guān)破獲“綠籬行動(dòng)”以來(lái)的最大宗電子廢物走私案件(“1107”案)。該案電子廢物經(jīng)中國(guó)香港、朝鮮南浦港、中國(guó)丹東港等多處港口中轉(zhuǎn)，最后走私進(jìn)境，呈現(xiàn)出日益復(fù)雜多變的走私特點(diǎn)[18]。值得注意的是，中國(guó)香港已成為日韓電子廢物向中國(guó)大陸非法轉(zhuǎn)移的主要中轉(zhuǎn)地，香港作為以服務(wù)業(yè)為主的港口城市，自身缺乏電子廢物處理能力，進(jìn)口到香港的電子廢物多直接向中國(guó)大陸及周邊國(guó)家轉(zhuǎn)口。

另一方面，日本和韓國(guó)則是亞太區(qū)域電子廢物非法越境轉(zhuǎn)移的主要來(lái)源國(guó)。據(jù)2014年日本環(huán)境大臣和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣聯(lián)席會(huì)議上的關(guān)于家電回收再利用的總結(jié)報(bào)告顯示，估測(cè)約有10%的應(yīng)在國(guó)內(nèi)回收的廢家電，有可能通過(guò)混入金屬?gòu)U料等形式，被非法出口到了中國(guó)等海外，2012年4月至2013年3月非法出口量約為130萬(wàn)臺(tái)[19]。根據(jù)韓國(guó)環(huán)境部統(tǒng)計(jì)資料，韓國(guó)廢舊小型家電約有30%～50%被非法出口至日本、瑞典和中國(guó)等[12]6。

3 結(jié) 語(yǔ)

在回收管理方面，中國(guó)電子廢物管理制度尚不完善。與日韓EPR制度相比，中國(guó)的生產(chǎn)者責(zé)任更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面，而沒(méi)有直接參與回收處理的操作層面，個(gè)體回收依然是電子廢物回收的主導(dǎo)方式，不利于對(duì)流向和效果實(shí)施有效監(jiān)管和評(píng)估。此外，相比日韓，中國(guó)電子廢物管理目錄范圍較小，隨著中國(guó)電子廢物處理目錄的擴(kuò)展，手機(jī)等電子廢物非正規(guī)處理部門的規(guī)范化將成為電子廢物管理工作的新內(nèi)容。

在進(jìn)口管理方面，日韓是亞太區(qū)域主要的電子廢物出口國(guó)，其較低的電子廢物規(guī)范處理率仍意味著向中國(guó)及其他發(fā)展中國(guó)家出口的需求持續(xù)存在。與中國(guó)嚴(yán)格的電子廢物及二手產(chǎn)品進(jìn)口管制相比，日韓較寬松的出口管理則導(dǎo)致中國(guó)面臨更大的執(zhí)法和監(jiān)管壓力。廢物走私途徑和方式日趨復(fù)雜，電子廢物以二手產(chǎn)品名義非法出口的問(wèn)題較突出。而中國(guó)電子廢物和二手產(chǎn)品進(jìn)口管理因缺乏廢舊鑒別標(biāo)準(zhǔn)以及跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，在《巴塞爾公約》推動(dòng)相關(guān)國(guó)際準(zhǔn)則制定的新形勢(shì)下，將面臨新的挑戰(zhàn)。

基于上述分析，對(duì)中國(guó)電子廢物管理提出以下建議：

(1) 完善立法和監(jiān)管體系建設(shè)，促進(jìn)電子廢物規(guī)范處理?？山梃b日韓經(jīng)驗(yàn)，在立法上進(jìn)一步強(qiáng)化生產(chǎn)者責(zé)任承擔(dān)，設(shè)定明確的回收目標(biāo)，并加強(qiáng)對(duì)各種回收渠道的監(jiān)管。

(2) 評(píng)估和完善電子廢物與二手產(chǎn)品進(jìn)口管理。對(duì)中國(guó)電子廢物和二手產(chǎn)品進(jìn)口管理制度的有效性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響問(wèn)題等進(jìn)行評(píng)估，結(jié)合國(guó)內(nèi)管理需要與國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，從廢舊鑒別等方面進(jìn)一步完善進(jìn)口管理制度。

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E_wastemanagementinChina，JapanandKoreaacomparativestudy

LIUFang，ZHENGLixia，LIJinhui.

(KeyLaboratoryforSolidWasteManagementandEnvironmentSafety，MinistryofEducationofChina，SchoolofEnvironment，TsinghuaUniversity，Beijing100084)

Comparative study in the management policy on e_waste recycling & transboundary movement (TBM)，and the status of e_waste flows in China，Japan and Korea was reported in this work. When compared with the Extended Producer Responsibility (EPR) system in Japan and Korea，producers’ extended responsibility in China was mainly laid in financial level，rather than in participating the collecting or recycling practical activities. E_waste collection activity in China was still dominated by private sector，which made it difficult for e_waste flow supervision and collection performance evaluation. With respect to the e_waste TBM，the demand for e_waste export from Japan and Korea to developing countries, such as China, still existed. Despite the strict restrictions on import of e_waste in China，there were still some loopholes，because of the un_unified management of second_hand products and e_waste import and the absence of standard on e_waste and second_hand products distinction. Suggestions on China’s e_waste management implementation were proposed based on this study：(1) strengthening producers’ extended responsibilities on e_waste and supervision on e_waste collectors；(2) assessing and improving import management of e_waste and second_hand products.

China； Japan； Korea; e_waste; management; transboundary movement

10.15985/j.cnki.1001_3865.2017.01.020

2015_10_15)

劉 芳，女，1986年生，碩士，助理工程師，研究方向?yàn)楣腆w廢物管理政策與國(guó)際環(huán)境公約。#

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*港澳臺(tái)科技合作專項(xiàng)項(xiàng)目“典型電子廢物處理處置技術(shù)合作研究”(No.2014DFM90170)。