陳靜沂

摘要：村莊規(guī)劃將成為村莊發(fā)展、建設(shè)事業(yè)的引領(lǐng)，而村莊的發(fā)展、建設(shè)離不開其所處的區(qū)域。本文通過論述鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃的編制思路，探索一種村莊與區(qū)域、村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)方法，從而在村莊規(guī)劃層面實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

關(guān)鍵詞：村莊規(guī)劃；統(tǒng)籌；鎮(zhèn)域

1引言

為有效推進(jìn)村莊的有序建設(shè)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了村莊規(guī)劃的法定地位，提出了村莊建設(shè)布局的規(guī)劃內(nèi)容要求，但村莊的發(fā)展不僅是一個建設(shè)問題，更涉及到產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、空間統(tǒng)籌等一系列需要從更大的空間區(qū)域進(jìn)行思考的問題。2014年，針對村莊規(guī)劃的編制，珠海市提出要以鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃為先導(dǎo)，強(qiáng)化各村莊規(guī)劃在區(qū)域?qū)用娴慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)。本文以珠海市乾務(wù)鎮(zhèn)為例，簡要分析鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃的內(nèi)涵和意義。

2村莊規(guī)劃編制的現(xiàn)狀及問題

2.1村莊規(guī)劃編制的現(xiàn)狀

我國村莊規(guī)劃的實踐主要始于2005年開始的“新農(nóng)村規(guī)劃”，“新農(nóng)村規(guī)劃”強(qiáng)調(diào)村莊人居環(huán)境的改善，規(guī)劃內(nèi)容更側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施和住宅單元的布局。

隨著2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施，全國各地陸續(xù)開展了一系列村莊規(guī)劃的實踐，普遍側(cè)重于建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容”。為更好地指導(dǎo)村莊的發(fā)展、建設(shè)，珠海市近年開展的村莊規(guī)劃包含了發(fā)展定位、規(guī)劃布局、建設(shè)項目等內(nèi)容，兼顧了從總體規(guī)劃到建設(shè)規(guī)劃的層次。

2.2村莊規(guī)劃編制存在地問題

2.2.1缺乏對村域范圍的統(tǒng)籌。從地理空間上來看，村莊是農(nóng)村地理環(huán)境中的基本聚落單元，一般由村莊建設(shè)區(qū)和村域構(gòu)成，村莊建設(shè)區(qū)是村民的生活集聚地，也是村莊建設(shè)規(guī)劃的主要開展范圍：村域一方面是村莊的行政管轄范圍，另一方面也是村民經(jīng)濟(jì)活動的開展范圍和可達(dá)范圍。傳統(tǒng)村莊規(guī)劃側(cè)重于村莊建設(shè)區(qū)的空間布局，無法全面分析村莊的發(fā)展方向和路徑。

2.2.2缺乏區(qū)域?qū)用娴亩ㄎ豢剂?。鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展具有多樣性更需要需要從區(qū)域的角度來審視村莊的發(fā)展。對于農(nóng)業(yè)村，經(jīng)濟(jì)作物的引入、觀光農(nóng)業(yè)的運(yùn)營是提高農(nóng)民收入的重要途徑，而發(fā)展的規(guī)模性和風(fēng)險性既需要從區(qū)域角度進(jìn)行判斷，更需要村莊間的聯(lián)動合作：對于城郊村，服務(wù)業(yè)的活動高度依賴于周邊城鎮(zhèn)化或工業(yè)化的發(fā)展。

2.2.3缺乏與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)。集體建設(shè)用地、國有建設(shè)用地在土地管理制度上的二元化安排，使村莊和城鎮(zhèn)在空間發(fā)展上具有顯著的差異。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市建成區(qū)往往逐漸將村莊建設(shè)用地包圍，卻無法實現(xiàn)融合，形成“城中村”，成為城市建成區(qū)中的“異類”。在當(dāng)前土地制度下，雖然“城中村”的形成不可避免，但是如果在村莊規(guī)劃階段能夠充分考慮與城市規(guī)劃的銜接，或許可以使“城中村”成為未來城市建成區(qū)中的社區(qū)單元。

3鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃的思路

3.1城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌觀

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、社會矛盾突出的形勢下，全面深化改革是當(dāng)前國家發(fā)展的首要任務(wù)，而改革長久失衡、脫節(jié)的城鄉(xiāng)關(guān)系更是重中之重。長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間缺乏有效互動，使鄉(xiāng)村的自身發(fā)展難以從城市的爆炸式擴(kuò)張中獲益，而城市的要素流動也缺乏面向鄉(xiāng)村的方向和途徑，從而在結(jié)構(gòu)層面產(chǎn)生一系列城鄉(xiāng)矛盾。理順城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系必須立足區(qū)域，將村莊視為區(qū)域發(fā)展的單元，從區(qū)域整體發(fā)展的角度協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)、社會、空間關(guān)系。

3.2鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃的思路

鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃通過綜合分析鎮(zhèn)域村莊的區(qū)位條件、資源等基礎(chǔ)因素，挖掘發(fā)展?jié)摿ΓY(jié)合城市規(guī)劃布局，明確村居發(fā)展定位，并著重從發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施等多個方面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，指導(dǎo)具體村莊規(guī)劃的編制，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、各村莊之間的統(tǒng)籌發(fā)展。

4鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃的實踐——以珠海市乾務(wù)鎮(zhèn)為例

4.1乾務(wù)鎮(zhèn)概況

乾務(wù)鎮(zhèn)位于珠海市斗門區(qū)西南部，距離珠海市中心城區(qū)46公里，共有16個行政村、2個社區(qū)。乾務(wù)鎮(zhèn)以工業(yè)為主導(dǎo)，形成了二、一、三的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。村莊經(jīng)濟(jì)以第一產(chǎn)業(yè)為主，臨近鎮(zhèn)區(qū)和園區(qū)的村莊發(fā)展有一定規(guī)模的生活配套產(chǎn)業(yè)。

4.2發(fā)展方向的統(tǒng)籌

發(fā)展方向是對村莊長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略引導(dǎo)。從鎮(zhèn)域來看，村莊可以看做點(diǎn)狀分布的功能節(jié)點(diǎn)，村莊的發(fā)展方向應(yīng)與區(qū)域的城鎮(zhèn)化形成協(xié)調(diào)一致的步伐。

規(guī)劃首先根據(jù)上位城市規(guī)劃明確乾務(wù)鎮(zhèn)域未來的功能布局，在此框架下，結(jié)合各個村莊的區(qū)位和發(fā)展條件，劃分為城鎮(zhèn)化型、城鎮(zhèn)化兼顧農(nóng)業(yè)化型、農(nóng)業(yè)化型三類村莊。發(fā)展方向的確定可以使村莊在發(fā)展中有所側(cè)重，與城鎮(zhèn)化形成同步，分享城鎮(zhèn)化帶來的紅利。

比如，確定為城鎮(zhèn)化型的村莊在未來的發(fā)展中，應(yīng)緊跟區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑，適時引導(dǎo)村莊產(chǎn)業(yè)逐步由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，避免因所處區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)伴隨的土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”活動造成村莊生產(chǎn)力的突變式喪失。

4.3產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌

相對于城鎮(zhèn)來說，村莊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模較小，且由村民主導(dǎo)，受市場等不確定性因素影響較大，因此規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)對特色產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)。重點(diǎn)針對各村的功能區(qū)位、發(fā)展方向、資源特點(diǎn)，提出各村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展引導(dǎo)。一方面，希望通過特色產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)提升村莊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展層次，符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求：另一方面，提出村際產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌重點(diǎn)，希望各村能凸顯特色，實現(xiàn)空間上的錯位發(fā)展，集聚規(guī)模，實現(xiàn)同類型產(chǎn)業(yè)的抱團(tuán)發(fā)展。

以鎮(zhèn)區(qū)周邊的乾東村、乾北村、乾西村三村為例，三村是“乾務(wù)飄色”民俗文化的傳承地，均組織有各自的“飄色”表演隊，在文化的傳承、利用上也有各自的計劃。規(guī)劃從鎮(zhèn)域角度出發(fā)，提出三村應(yīng)整合“飄色”的文化資源，共建文化基礎(chǔ)設(shè)施，從而壯大“飄色”文化的資源厚度，形成合力，更好地拓展“飄色”文化的傳承廣度和挖掘深度，以形成地域文化品牌和旅游節(jié)點(diǎn)，才能融入?yún)^(qū)域旅游發(fā)展鏈條。

4.4公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌

公共服務(wù)設(shè)施布局的合理性主要通過可達(dá)性、共享性體現(xiàn)，公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌即是通過分析區(qū)域設(shè)施的可達(dá)性和村莊設(shè)施的共享性，來實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，同時也避免村莊在設(shè)施布局方面各自為政、重復(fù)建設(shè)。

在區(qū)域設(shè)施可達(dá)性方面，本規(guī)劃分析了小學(xué)、初中、醫(yī)院、市場等城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)范圍，并通過比較服務(wù)范圍和村莊建設(shè)用地的重疊程度，一方面從服務(wù)村莊的角度，提出城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施布局優(yōu)化的建議，另一方面引導(dǎo)新村建設(shè)向更能接受城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)的區(qū)域布局。

在村莊設(shè)施共享性方面，特別針對村莊建設(shè)區(qū)接壤的村莊，規(guī)劃分析了幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、運(yùn)動場地等村莊級公共服務(wù)設(shè)施的空間分布和服務(wù)范圍，從空間上對設(shè)施的服務(wù)能力進(jìn)行評價，提出優(yōu)化布局的方向和措施。一方面，最大限度的發(fā)揮設(shè)施的服務(wù)效能，另一方面，盡可能避免各村單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)造成的設(shè)施重復(fù)建設(shè)。

4.5市政工程的統(tǒng)籌

重點(diǎn)考慮各村莊規(guī)劃的市政管線系統(tǒng)與區(qū)域市政管網(wǎng)的銜接。其中，在污水處理方面，由于鎮(zhèn)域尚未形成系統(tǒng)的污水管網(wǎng)，規(guī)劃根據(jù)鎮(zhèn)域污水系統(tǒng)的建設(shè)現(xiàn)狀和未來建設(shè)時序，近遠(yuǎn)期相結(jié)合，對各村的生活污水處理方式提出指引。從管網(wǎng)和設(shè)施布局上體現(xiàn)多村共享，減少投資成本，同時也提高了單個村莊規(guī)劃在市政規(guī)劃方面的合理性。

結(jié)語：鎮(zhèn)域村莊統(tǒng)籌規(guī)劃的編制，可以更有序地指引村莊規(guī)劃按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路進(jìn)行編制，有利于實現(xiàn)村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的銜接；同時，也應(yīng)該看到，在當(dāng)前制度體系下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將長期存在，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失可能導(dǎo)致規(guī)劃層面的統(tǒng)籌難以得到有效的貫徹實施。