呂方

十八大以來，中國(guó)國(guó)家貧困治理體系在習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想的指引下，以精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略為根本，密集地調(diào)整與優(yōu)化，現(xiàn)代化水平和治理能力顯著提升。但同時(shí)也有一些需要進(jìn)一步完善的方面。本研究聚焦于十八大以來，中國(guó)國(guó)家貧困治理機(jī)制的完善與創(chuàng)新，闡釋國(guó)家貧困治理體系現(xiàn)代化對(duì)于打贏全面建成小康社會(huì)背景下的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)所具有的重大意義，并討論其進(jìn)一步完善的路徑與方法。

一、中國(guó)國(guó)家貧困治理歷程的回望

（一）中國(guó)貧困治理的幾個(gè)階段

1986年，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的前身——國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理田紀(jì)云擔(dān)任組長(zhǎng)，其職能定位為“組織調(diào)查研究，擬定貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)中的重要問題，以及督促、檢查和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)”。1988年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組與“三西地區(qū)農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”合并，同時(shí)正式更名為國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。至此，中國(guó)政府建立了專門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)有組織地開發(fā)式扶貧的戰(zhàn)略。

1990 年以來，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，對(duì)外開放程度持續(xù)提升，在內(nèi)外部因素的共同作用下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了持續(xù)快速增長(zhǎng)的過程，為帶動(dòng)脫貧提供了強(qiáng)勁的支持。這一時(shí)期，國(guó)家走出“救濟(jì)式扶貧”的老思路，推進(jìn)“開發(fā)式扶貧”的新思路更加清晰和明確。這一時(shí)期，中國(guó)國(guó)家貧困治理體系中政府專項(xiàng)扶貧模式和方法不斷成熟，行業(yè)扶貧的參與形式不斷豐富，社會(huì)扶貧領(lǐng)域活力逐漸顯現(xiàn)，“三位一體”的大扶貧工作格局初步形成。

（二）全面建成小康社會(huì)背景下的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

其一，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有重大的戰(zhàn)略意義。近年來，中國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的新常態(tài)，隨著利益格局的分化，各種社會(huì)矛盾也到了積聚期，這是對(duì)黨的執(zhí)政能力的巨大考驗(yàn)。脫貧攻堅(jiān)不僅能夠補(bǔ)齊全面小康的突出短板，也是重大的民生戰(zhàn)略和民心戰(zhàn)略，體現(xiàn)著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的初心，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的關(guān)鍵之舉。其二，中國(guó)農(nóng)村減貧形勢(shì)發(fā)生了重要的變化。進(jìn)入新時(shí)期，中國(guó)農(nóng)村貧困人口的分布特征發(fā)生了顯著的變動(dòng)，主要分布在以武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、秦巴山區(qū)、滇黔桂石漠化地區(qū)等為代表的十四個(gè)連片特困地區(qū)。深入考察便會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)多具有自然地理?xiàng)l件的復(fù)雜性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的多元性特點(diǎn)，貧困片區(qū)之間、片區(qū)內(nèi)部，乃至同一縣域的不同地點(diǎn)、不同社區(qū)，致貧因素的組合皆具有差異性。其三，既往的貧困治理模式難以適應(yīng)新時(shí)期的減貧需求。如何更為準(zhǔn)確地掌握貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶層面的基礎(chǔ)信息，在科學(xué)研判致貧因素的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用多元化的支持手段，“滴灌式”回應(yīng)貧困人口的需求，是脫貧攻堅(jiān)過程中國(guó)家貧困治理體系建設(shè)所必須解決的問題。最后，三十多年的扶貧經(jīng)驗(yàn)積累和國(guó)家發(fā)展取得的成就，為國(guó)家貧困治理體系的進(jìn)一步完善提供了經(jīng)驗(yàn)和國(guó)力基礎(chǔ)。

二、十八大以來國(guó)家貧困治理

體系的完善與創(chuàng)新

（一）國(guó)家貧困治理體系調(diào)整與優(yōu)化的思想指引

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞著打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略意義，如何認(rèn)識(shí)新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村貧困問題，以及如何構(gòu)架新時(shí)期的國(guó)家貧困治理體系發(fā)表了一系列重要的論述，做出了一系列重要指示和批示，形成了邏輯嚴(yán)密、體系完整、內(nèi)涵豐富的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想體系，為國(guó)家貧困治理體制機(jī)制的完善與創(chuàng)新提供了科學(xué)的指引。

（二）十八大以來國(guó)家貧困治理機(jī)制完善與創(chuàng)新的主要方面

首先，通過“減貧大數(shù)據(jù)”建設(shè)，掌握新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村貧困的“底數(shù)”，為相關(guān)政策安排提供堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)，提升國(guó)家貧困治理體系的信息汲取能力。2014年，被譽(yù)為精準(zhǔn)扶貧“一號(hào)工程”的建檔立卡工作在全國(guó)范圍鋪開，各省密集推進(jìn)，在當(dāng)年10月實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)全國(guó)并網(wǎng)。經(jīng)歷了多輪“精準(zhǔn)扶貧回頭看”以后，建檔立卡數(shù)據(jù)的精度大幅提升。

其次，發(fā)揮好政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，為國(guó)家貧困治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供政治保障和制度支撐。2016年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)上升為黨和政府的重大戰(zhàn)略決定，為全黨統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、協(xié)調(diào)行動(dòng)提供了思想基礎(chǔ)。按照習(xí)近平總書記的要求，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的省份要將扶貧開發(fā)作為統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的“第一民生工程”。全國(guó)范圍自上而下形成了省市縣鄉(xiāng)村“五級(jí)書記一起抓扶貧”的局面。對(duì)地方工作主要考核減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金使用管理等方面，涉及建檔立卡貧困人口減少和貧困縣退出計(jì)劃完成、貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)、貧困人口識(shí)別和退出準(zhǔn)確率、群眾幫扶滿意度、扶貧資金績(jī)效等指標(biāo)，樹立脫貧實(shí)效導(dǎo)向，確保脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量經(jīng)得起實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)。此外，注重基層黨建促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，有效提升貧困村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。

其三，形成完備政策體系，推進(jìn)國(guó)家貧困治理系統(tǒng)化程度，提升綜合性回應(yīng)減貧需求能力。黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，并出臺(tái)了系列配套文件，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門累計(jì)出臺(tái)100多個(gè)政策文件或?qū)嵤┓桨?。?nèi)容涉及貧困戶建檔立卡、駐村干部選派與管理、扶貧開發(fā)體制機(jī)制創(chuàng)新、財(cái)政扶貧資金管理辦法改革、扶貧開發(fā)成效考核、精準(zhǔn)退出，以及產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、勞務(wù)輸出扶貧、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農(nóng)村危房改造等多個(gè)領(lǐng)域和方面，系統(tǒng)落實(shí)了習(xí)近平總書記提出的通過實(shí)現(xiàn)“六個(gè)精準(zhǔn)”、做好“五個(gè)一批”，解決好“四個(gè)問題”的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略。

其四，運(yùn)用好政府、市場(chǎng)與社會(huì)三種機(jī)制、三種資源，為脫貧攻堅(jiān)凝聚巨大的合力，提升國(guó)家貧困治理體系的資源動(dòng)員能力。明晰政府與市場(chǎng)關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，有效提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)貧困人口脫貧增收的帶動(dòng)效應(yīng)，更好發(fā)揮政府作用，是中國(guó)新時(shí)期貧困治理機(jī)制完善與創(chuàng)新的“一體兩面”。在新一輪的調(diào)整中，政府部門與市場(chǎng)部門形成了有效協(xié)作的關(guān)系。

最后，發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)積極性，提升國(guó)家貧困治理體系的適應(yīng)性和執(zhí)行力。大量對(duì)于有效治理至關(guān)重要的關(guān)鍵信息，分散在地方，相對(duì)于中央政府而言，基層政府組織更易于掌握這些信息，因而將政策“操作文本”形成的事權(quán)下沉到地方，有利于政策供給和政策需求的“精準(zhǔn)”匹配。2013年以來，中國(guó)政府主動(dòng)適應(yīng)減貧形勢(shì)的變化，以習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想為指引，貫徹落實(shí)“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的基本方略，減貧資源配置的重心進(jìn)一步下沉到縣，縮短政策安排與政策需求之間的決策執(zhí)行鏈條，同時(shí)利用建檔立卡“減貧大數(shù)據(jù)”，提升決策科學(xué)性，改善“央-地”之間的信息不對(duì)稱，更為有效引導(dǎo)地方政府的減貧行動(dòng)。endprint

三、十八大以來國(guó)家貧困治理

機(jī)制完善與創(chuàng)新的地方實(shí)踐

首先，堅(jiān)持習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想的引領(lǐng)。各地在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作的過程中，始終堅(jiān)持以學(xué)習(xí)促實(shí)踐，通過系統(tǒng)學(xué)習(xí)、原原本本領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，把握打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略意義，提高政治站位和認(rèn)識(shí)水平，掌握精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略，提高政策水平和工作能力。按照習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想的指引，堅(jiān)持發(fā)揮好政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，逐級(jí)明確分工、壓實(shí)責(zé)任，完善精準(zhǔn)扶貧政策體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類主體行動(dòng)，綜合運(yùn)用政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種資源、三種機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略。

其次，縝密謀劃省級(jí)層面二次頂層設(shè)計(jì)。省級(jí)層面的二次頂層設(shè)計(jì)，有效銜接國(guó)家層面的政策部署，統(tǒng)攬全省的脫貧攻堅(jiān)工作。各省在習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想指引下，結(jié)合中央決策部署，出臺(tái)了省級(jí)層面精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的“1+N”政策文件，總體謀劃省域脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)體系和戰(zhàn)略重點(diǎn)，明確界定各方主體的分工與責(zé)任，層層簽訂責(zé)任狀、落實(shí)五級(jí)書記一起抓扶貧的要求，統(tǒng)籌安排財(cái)政資源投入，引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與脫貧攻堅(jiān)，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與，制定了完備的監(jiān)督和考核評(píng)估制度。同時(shí)，建立省級(jí)扶貧開發(fā)融資平臺(tái)、縣級(jí)扶貧開發(fā)資金項(xiàng)目管理平臺(tái)、貧困村扶貧脫貧工作落實(shí)平臺(tái)和社會(huì)扶貧對(duì)接平臺(tái)，為各項(xiàng)工作有效開展提供體制機(jī)制保障。

再次，縣級(jí)層面因地制宜狠抓落實(shí)?？h域是脫貧攻堅(jiān)的“一線戰(zhàn)場(chǎng)”，贏得縣域脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利對(duì)于全局有基礎(chǔ)性和支撐性的意義。實(shí)踐層面，各縣堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，著力補(bǔ)齊縣域農(nóng)村貧困地區(qū)的發(fā)展短板，結(jié)合縣域?qū)嶋H完成精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策體系的“再設(shè)計(jì)”，將國(guó)家政策安排與貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶需求有效銜接，動(dòng)員群眾積極參與。狠抓政策落實(shí)，著力解決政策執(zhí)行的“最后一公里”問題，讓貧困群眾有實(shí)實(shí)在在的獲得感。

最后，結(jié)合地方實(shí)際勇于開拓創(chuàng)新。各地根據(jù)新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)的形勢(shì)和特點(diǎn)，形成了眾多創(chuàng)新型的做法和經(jīng)驗(yàn)。在精準(zhǔn)識(shí)別方面，結(jié)合地方實(shí)際形成科學(xué)細(xì)致、群眾認(rèn)可的識(shí)別辦法；在產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域，探索利益聯(lián)結(jié)機(jī)制建設(shè)，提升農(nóng)戶參與發(fā)展和分享紅利的能力，探索保險(xiǎn)扶貧的模式，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)；在金融扶貧方面，創(chuàng)新金融扶貧模式，以財(cái)政扶貧資金作為擔(dān)保金，金融機(jī)構(gòu)按照一定比例放大，發(fā)放扶貧小額信貸，積極利用資本市場(chǎng)解決產(chǎn)業(yè)扶貧的融資難題；在兜底保障方面，加大政策投入，織密農(nóng)村社會(huì)安全網(wǎng)；在解決精神貧困問題方面，注重激發(fā)斗志，涵養(yǎng)社區(qū)良俗。

四、十八大以來國(guó)家貧困治理

機(jī)制完善與創(chuàng)新的主要成就

十八大以來，在習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想的指引下，各地堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略，堅(jiān)持因地制宜抓好政策落實(shí)，在實(shí)踐中勇于創(chuàng)新，形成了豐富的地方模式，取得了突出的減貧成就。五年來脫貧攻堅(jiān)取得非凡成績(jī)，2013年至2016年，年均減少貧困人口超過1391萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降至2016年底的4.5%，貧困地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入年均名義增長(zhǎng)12.8%，高于全面平均水平2.7個(gè)百分點(diǎn)。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)短板逐漸補(bǔ)齊，發(fā)展環(huán)境明顯改善，貧困地區(qū)和貧困人口內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力逐步形成。脫貧攻堅(jiān)促進(jìn)了各項(xiàng)改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強(qiáng)著貧困群眾的獲得感，為貧困群眾的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)提供了有力保障，為打贏全面建成小康社會(huì)背景下的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、打造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎創(chuàng)造了有利條件，為鞏固黨的執(zhí)政根基凝聚了黨心民心。2017年，一些縣市相繼整縣脫貧摘帽，縣域發(fā)展面貌為之一新，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)，貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力逐漸形成。

五、十八大以來國(guó)家貧困治理

體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

以習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想為指引，中國(guó)政府堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，中國(guó)國(guó)家貧困治理體系的現(xiàn)代化水平和治理能力顯著提升，其主要特點(diǎn)包括：發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，層層落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任；不斷完善精準(zhǔn)扶貧政策工作體系，切實(shí)提高脫貧成效；堅(jiān)持政府投入的主體和主導(dǎo)作用，不斷增加金融資金、社會(huì)資金投入脫貧攻堅(jiān)；堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量有機(jī)結(jié)合的大扶貧格局，發(fā)揮各方面的積極性；尊重貧困群眾扶貧脫貧的主體地位，不斷激發(fā)貧困村貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力。過去五年的實(shí)踐表明，以“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”為基本方略的國(guó)家貧困治理體系機(jī)制完善與創(chuàng)新取得了非凡成就，中國(guó)逐漸探索出一套具有科學(xué)性和有效性的貧困治理體系，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了有力保障，為全球貧困治理貢獻(xiàn)了“中國(guó)方案”。

總之，中國(guó)國(guó)家貧困治理機(jī)制完善與創(chuàng)新，以及國(guó)家貧困治理體系現(xiàn)代化是一個(gè)持續(xù)的歷史進(jìn)程，堅(jiān)持回應(yīng)民生之需、人民之盼，堅(jiān)持發(fā)揮好政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，全面深化改革，不斷推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，是中國(guó)貧困治理體系不斷成熟的基本經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)由“擺脫貧困”走向“共同富?！?，必將不斷為世界減貧與發(fā)展貢獻(xiàn)經(jīng)驗(yàn)和智慧。

（作者單位：華中師范大學(xué)）endprint