摘要：經過多年努力，目前甘肅已初步形成了以廢舊地膜回收為重點、群眾廣泛參與為基礎、政策激勵為動力、試驗示范為引導、立法監(jiān)督為保障、資源化利用為支撐的農膜回收機制，農膜污染得到較大控制，對保護生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了較好作用，其做法和經驗具有典型意義，但還存在著回收成本高難度大、回收加工企業(yè)能力弱、資源化利用水平低等問題，需要針對關鍵環(huán)節(jié)及突出矛盾制約，研究出臺更為直接有效的政策措施，以保障農膜回收和資源化利用以及農膜減量替代穩(wěn)定健康發(fā)展。

關鍵詞：農膜回收；調研報告；甘肅；

為了解農膜回收和資源化利用情況，助力農業(yè)部“農膜回收行動”，近期農業(yè)部政法司與農村經濟研究中心組成聯(lián)合調研組赴甘肅會寧縣、榆中縣開展了專題調研。調研組聽取了關于全省農膜使用、回收和資源化利用情況的介紹，與省農技推廣總站和農業(yè)環(huán)保站、會寧縣農牧局、榆中縣農業(yè)局進行了座談，走訪了部分生產回收企業(yè)、回收網點、農戶和合作社?？偟目矗涍^多年努力，目前甘肅全省初步形成了以廢舊地膜回收為重點的農膜回收機制，農膜污染得到較大控制，對保護生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了較好作用。但存在著回收成本高難度大、回收加工企業(yè)能力弱、資源化利用水平低等問題，需要針對農膜回收和資源化利用的關鍵環(huán)節(jié)及突出矛盾制約，研究出臺較為直接有效的政策措施?，F(xiàn)將有關情況報告如下。

一、農膜有增無減的根源何在

2016年，甘肅地膜覆蓋耕地面積達到2870萬畝，是1994年覆蓋面積的8倍，達到了全省總耕地面積的35.4%。地膜使用總量達到18萬噸，比上年增加了20%。覆蓋作物也由過去單一的玉米、小麥擴展到蔬菜、馬鈴薯等30多個品種。在全國貫徹綠色發(fā)展理念的當下，甘肅農膜使用為何有增無減？

80年代以來，甘肅糧食產量的三次跨越式增長都伴隨著地膜覆蓋技術的進步更新。一是80年代中后期，糧食產量躍上60億公斤，達到1949年的3倍，這個時期正是地膜覆蓋技術在甘肅的起步階段。二是1994年甘肅糧食產量邁上80億公斤大關，這一年地膜覆蓋技術進入穩(wěn)步發(fā)展階段。三是2003年至今的糧食“十二連豐”，這也是地膜覆蓋技術的創(chuàng)新發(fā)展階段。據統(tǒng)計，隨著地膜技術應用，甘肅糧食增產幅度保持在20—30%以上，玉米增產51.8%，小麥增產106.4%，全省再未出現(xiàn)過絕收現(xiàn)象。

吃到甜頭的甘肅人，不斷加大對地膜覆蓋技術的研發(fā)，目前已擁有膜側溝播、平膜穴播和雙壟溝播等十多種技術，尤其是玉米、馬鈴薯使用的全膜雙壟溝播技術、小麥采用的全膜覆土穴播技術等創(chuàng)新集成技術得到較快發(fā)展使用。

農技推廣人員和我們說：“多虧了地膜，為我們保住了農業(yè)的‘三大命門，沒有地膜就沒有甘肅農業(yè)的今天?！?/p>

一是地膜為甘肅農業(yè)保住了水。甘肅是典型的旱作農業(yè)區(qū)，平均降水量為300毫米，不足全國平均降水的1/3，而年均蒸發(fā)量又在1300毫米，部分地區(qū)0—25厘米深的土層中含水量不足以支撐作物生長。地膜栽培技術引入以前，旱區(qū)30%的耕地常年顆粒無收。技術引入之后，0—25厘米深的土層中含水量提高了50%以上，蒸發(fā)抑制率在30%以上，水分含量達到作物生長需求。在灌溉區(qū)，隨著寬膜、全膜壟膜溝灌等技術的應用，畝均節(jié)水達到100立方米以上。

二是地膜為甘肅農業(yè)保住了地。甘肅因缺水，每年都有部分耕地荒漠化，自從地膜技術的應用，不僅耕地保住了，而且還有所增加。如，海拔在1800米以上的土地氣溫常年低于8℃，不宜作物生長，而地膜栽培技術可以讓膜下溫度提高4—5℃，讓作物生長海拔提高到2300米，全省增加有效耕地700萬畝，相當于全省耕地總面積的10%。

三是地膜為甘肅農業(yè)保住了肥。據測定，覆蓋地膜后速效性氮可增加30—50%，鉀增加10—20%，磷增加20—30%。同時，地膜覆蓋后，中午可使植株中、下部葉片多得到12—14%的反射光，增加3—4倍的光量。

二、寄予厚望的農膜回收機制效果如何

隨著地膜應用范圍的擴大，其負面環(huán)境影響也隨之顯現(xiàn)出來。人們反映強烈的不僅是“視覺污染”問題，更重要的是土壤中殘膜的不斷累積對土壤環(huán)境造成的潛在威脅。研究發(fā)現(xiàn)，地膜殘留量達到15公斤時，土壤水分下滲速度不足正常土壤的2/3，導致土壤次生鹽堿化，影響出苗，導致減產。目前以聚乙烯為主的地膜降解需要上百年，在替代技術沒有全面鋪開的前提下，建立科學的回收機制勢在必行。

作為地膜使用大省，甘肅近年來作了一些有益探索，基本形成了“群眾廣泛參與為基礎、政策激勵為動力、試驗示范為引導、立法監(jiān)督為保障、資源化利用為支撐”的農膜回收機制。廢舊地膜的回收利用率已由2011年的57.1%提高到2016年的78.6%。

一是群眾廣泛參與為基礎。組織開展宣傳培訓，每年春秋兩季集中覆膜時期，在全省范圍內舉辦廢舊農膜回收利用宣傳月活動，通過會議、媒體、學校等多種渠道進行宣傳，發(fā)放各種宣傳資料，營造良好的社會輿論氛圍。調研中發(fā)現(xiàn)，農戶不僅能認識到地膜殘留會降低出苗率、影響農機作業(yè)質量等問題，還能認識到殘膜對周圍環(huán)境、土壤質量的危害。另外，搭建起農膜回收市場，農戶撿拾廢舊地膜，可交售給收購商販或者收購點，獲得一定經濟報酬，或者換新膜。結合“新網工程”建設，在部分縣區(qū)探索建立“廢舊農膜兌換超市”引入“以物易物”兌換機制。同時，加快研制出五種農膜撿拾機械納入中央和省級財政農機購置補貼范圍，在群眾中推廣機械撿拾。近兩年，全省共生產銷售農膜撿拾機械1000多臺，年機械撿拾面積達到20—30萬畝。

二是政策激勵為動力。政府在采購“省補地膜”時充分考慮回收因素，優(yōu)先采購開展農膜回收企業(yè)生產的地膜，引導建立“誰生產、誰回收”的良性機制。同時出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級回收站點扶持政策，對農膜回收量大的站點，發(fā)放運輸車輛獎勵，并根據回收量每年給予部分站點一次性補助0.2—2萬元。對負責回收廢舊地膜的流動商販，部分地區(qū)也根據其回收量給予一定的補助，如廣河縣給予每立方廢舊農膜100元的回收補貼，并每次補助100元油費。2016年，全省建成鄉(xiāng)、村回收站點2100個。endprint

三是試驗示范為引導。有相關部門實驗結果顯示，如果地膜厚度在0.008毫米以上，其他相關性能指標也較好，無論采用機械或人工方式，農田殘膜回收率可達到80%以上，如果地膜厚度提升到0.01毫米，回收率可達90%以上。為此，以旱作農業(yè)項目為示范，通過公開招標，政府統(tǒng)一采購厚度在0.008毫米及以上的高標準地膜，對于到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或地方農技站購買高標準地膜的農戶，國家和省級財政每畝補助2公斤地膜，部分縣（區(qū)）政府還另外配套補助2公斤地膜。此外，以會寧縣為例，組織開展“一手交舊膜、一手領新膜”的“以舊換新”工作試點，要求農戶到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會或地方農技推廣站購買1公斤財政補貼的高標準農膜時，上交2公斤廢舊農膜，交不上廢膜，就不能享受補貼，有效引導厚膜推廣和回收機制的良性運轉。

四是立法監(jiān)督為保障。2013年11月，甘肅省在省人大常委會上通過全國首部關于廢舊地膜回收利用的地方法規(guī)《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》，從法規(guī)層面明確農膜回收中各主體的權責。2014年起，甘肅省委、省政府將廢舊農膜回收利用工作列入省委1號文件和省政府重點工作，實行目標責任制，省農牧廳也將該項工作納入與各市州農牧部門簽訂的目標責任書之中，進一步加大了行政推動力度。另外，在《關于集中治理廢舊農膜的通知》中，明確提出各級政府要將廢舊地膜回收利用工作納入生態(tài)保護考核指標體系實行目標管理，將廢舊地膜回收利用與地膜覆蓋技術推廣工作放在同等重要的位置，同部署、同檢查、同考核。

五是資源化利用為支撐。目前，甘肅省廢舊農膜資源化利用主要是生產加工井蓋、塑料管、樹篦子等終端產品，也有加工再生顆粒和碎片。有銷路才有回收動力，為發(fā)揮企業(yè)資源化利用對整個回收機制的支撐作用，2010年始，省級財政針對廢舊地膜回收加工企業(yè)設立專項扶持資金，實行以獎代補，根據企業(yè)廢舊農膜回收加工量，每噸給予100元的獎勵補助。對生產再生顆粒200噸以上廢舊農膜回收初加工企業(yè)，以先建后補的方式給予一次性設備投資補助5萬元。對年回收加工能力在2000噸以上的廢舊農膜回收深加工企業(yè)，在技術改造、產能擴充方面需要貸款時可以獲得50%的貼息扶持。并配套稅收、用地等激勵政策，輔以包片回收責任監(jiān)管措施。六年間，累計投入專項資金1.1億元、爭取到中央補助資金2.34億元，在全省范圍內建立回收加工企業(yè)285家。

三、甘肅農膜回收機制為什么會成功

2012年甘肅0—20厘米耕地層地膜殘留量每畝5.23—17.55公斤，2015年大幅度降至0—10.12公斤。農膜回收機制為什么能從白色污染中拯救這片土地？

一是運用法治手段，降低了回收難度。實驗表明，地膜厚度由0.007毫米逐漸增大到0.014毫米時，地膜拉伸率由50%增加至150%，殘膜回收率從76%增加至94.8%。國際上要求地膜厚度為0.012毫米，而我國要求合格的地膜產品平均厚度應不低于0.0068毫米。因缺乏嚴格的監(jiān)管機制，又具備節(jié)約農資成本的誘惑，厚度為0.005—0.006毫米的超薄地膜擁有巨大的市場空間。因超薄地膜使用期內碎片化嚴重，直接增加了回收難度。為此甘肅省出臺規(guī)范性文件，明確提出禁止使用厚度小于0.008毫米的超薄地膜，并輔以嚴格的監(jiān)管機制。運用以舊換新、政府補貼采購高標準農膜等方式，擠壓去除超薄地膜市場。2014年，甘肅發(fā)布地方標準《聚乙烯吹塑農用地面覆蓋薄膜》，對厚度和拉伸強度進行了具體和細化，相關指標均嚴于現(xiàn)行國家標準，從源頭上降低了回收難度。

二是抓住了撿拾的關鍵，突出群眾主體地位。近幾年，甘肅大力推動機械撿拾，但因機具可靠性較差、效率低等問題，每年機械撿拾面積僅占甘肅地膜覆蓋面積的1%左右。所以，甘肅大部分地區(qū)地膜主要依靠人工撿拾清理。據統(tǒng)計，人工撿拾比殘膜機械撿拾率要高4—5個百分點，而且含根茬、土塊等雜物少，尤其適合地塊分散、不宜機械的小塊農地。就現(xiàn)狀判斷，在很長一段時間，甘肅的撿拾主體仍然是群眾。為此，甘肅通過“以舊換新”、“引導企業(yè)回收”、“以廢膜易物”等方式調動農民的積極性。更重要的是采用立體式宣傳，實現(xiàn)電視上有圖，報紙上有文，網絡上有聲。像我們調研中隨處可見宣傳標語和圖片，“撿拾農膜，功在當代，利在千秋”一句宣傳標語，配上農膜污染的照片，觸目驚心。正是這樣鋪天蓋地，貼近民眾的宣傳方式，營造了全社會關注廢舊農膜回收利用，促進農業(yè)清潔生產的濃厚氛圍，促使回收農膜成為農民群眾的自覺行動。

三是運用市場手段，建立起完整的產業(yè)鏈條。甘肅的廢舊農膜回收機制能夠良性運轉，得益于市場化手段的運用，以需求拉動供給，賦予回收機制供需動力。政府采用“財政貼息、先建后補、以獎代補”等方式，先后扶持建設起一批地膜回收加工企業(yè)，以需求為導向，初步建立廢舊農膜回收利用的市場化機制。形成了企業(yè)自主回收—加工型、商販收購—加工型、農民交售—商販和企業(yè)混合收購加工型三種產業(yè)鏈條。以會寧縣為例，全縣扶持建立廢舊農膜加工企業(yè)6家，年加工量5000噸，為滿足生產需求企業(yè)以60—120元每立方米向社會收購廢舊農膜。由此催生出當?shù)貜U舊農膜收購的流動商販60多人，建立起廢舊農膜回收網點28個。在旺盛的市場需求下，農民撿拾地膜每畝可獲利20—50元，激發(fā)了農民一定的撿拾動力。

四是未雨綢繆，探索減量替代方式。地膜作為農田白色污染的主要來源，甘肅很早就意識到促進覆蓋材料更新?lián)Q代的必要性，分別從可降解地膜的試驗示范和秸稈帶狀覆蓋栽培技術入手進行探索研究。對于可降解地膜的試驗示范，甘肅從2012年著手試驗，2015年開始大面積示范。在8個市（州）15個縣（區(qū)）實行每縣100畝的秋覆膜降解膜示范，在5個市（州）5個縣實行每縣1000畝的頂凌覆膜降解膜示范，在榆中縣石頭溝國家旱作農業(yè)示范點進行降解膜埋設試驗。對于秸稈帶狀覆蓋栽培技術，甘肅利用玉米秸稈在等帶間作旱地馬鈴薯栽培區(qū)進行帶狀覆蓋，確定該技術適宜區(qū)域為年降水量300—550毫米的旱作農業(yè)區(qū)。2017年省財政設立專項資金200萬元用于該項技術的推廣，計劃面積6000畝。endprint

四、農膜回收還存在什么問題

甘肅省農膜回收率顯著提高，農膜污染得到有效控制，但是如何保持現(xiàn)有成績，使農膜回收常態(tài)化，依然面臨諸多問題。

一是源頭標準滯后，回收難度依然很大。甘肅省出臺各種法規(guī)和標準，限制超薄農膜的使用，效果不錯。但當前國家正在對地方標準進行逐項清理評估，如果甘肅省出臺的農膜地方標準被清理掉，在國家新標準不出臺的前提下，超薄農膜很可能會出現(xiàn)反彈，畢竟每畝節(jié)省13元左右的農資成本對農民是比較有吸引力的。屆時，撿拾難度再次增加，撿拾率下降風險增大。另外，雖然《農用薄膜行業(yè)準入條件》，對各有關部門在農用地膜新建、改擴建項目進行投資管理、生產能力、環(huán)境評估等方面進行了明確規(guī)定，然而現(xiàn)實中并沒有得到嚴格的執(zhí)行。許多不符合準入條件、生產技術低下、產品質量不過關的農膜生產小企業(yè)還在生產。據統(tǒng)計，中國農膜市場中，高檔農膜僅占 2% ，中檔農膜占 20% ，低檔農膜高達78% ，農膜回收的難度可見一斑。

二是人工撿拾成本高，回收模式難以持續(xù)。目前所有的回收模式，都以人工撿拾為基礎，根據調查農戶反映，即使采用加厚地膜，每人每天也只能撿拾5—7畝廢舊農膜，而之前的超薄地膜撿拾效率更低，每人每天只能撿拾2—3畝，考慮到勞動力成本，當前每畝殘膜的回收成本在20—50元左右，已經接近投入成本。例如，在2014年回收價格高時，廢舊農膜每方可賣到150—180元，農民辛苦一天收入也有一百多元。而現(xiàn)在舊農膜價格跌到了50—80元/方，農民的收入比本地勞務輸出收入每天低了40—50元，撿拾殘膜就不劃算了，撿拾動力自然下降。未來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的不斷推進，人工成本將不斷增加，人工撿拾具有不可持續(xù)性。

三是回收加工企業(yè)生存發(fā)展能力弱，回收動力不足。調研發(fā)現(xiàn)，回收加工企業(yè)由于市場不景氣、稅收重等問題經營困難，導致廢舊農膜需求下降，影響整個回收機制的運轉。2015年，再生顆粒的市場銷售價格是7500元/噸，而目前是4200—4800元/噸，下降了近一半，生產成本卻高達4000多元/噸，廢舊農膜加工企業(yè)的市場利潤率不足2%。除了市場原因，政策原因也不容忽視，《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》明確規(guī)定，從事廢舊農膜回收利用的企業(yè)可以享受農用電價格優(yōu)惠政策，但在實際操作中，加工企業(yè)往往難以享受該項政策。一家年生產再生顆粒1000噸的廢舊地膜初加工企業(yè)，每噸電費成本高達1000元。而且企業(yè)稅收負擔重，農膜回收中，農戶及流動商販都沒有出具發(fā)票的資格，導致企業(yè)沒有原材料進項發(fā)票，難以合理抵扣銷項稅額。因加工企業(yè)經營困難，導致地膜回收價格下跌50%，商販年收入下降了一半，只有1.5萬元，農民撿拾農膜獲利也下降一半，從而導致整個回收機制動力不足。

四是減量替代技術還不成熟，難以擺脫對現(xiàn)有傳統(tǒng)農膜使用的依賴。對于農膜的減量替代，甘肅非常擁護，認為對節(jié)本增效和減少污染意義重大。但部分基層同志講，就目前甘肅現(xiàn)實情況看，要增產增效，農膜減量難度很大，并且還要推廣增加。因為500毫米以上的降雨區(qū)地膜才具有減量的可能性，但是減量不經濟，況且甘肅多半地區(qū)降雨小于500毫米。例如，一畝馬鈴薯，覆膜要增加成本50多元，但可以增產40%，畝均增收300多元，而且能提前上市，潛在的價格增收不少。這么一算誰愿意減量？對于推廣使用可降解地膜，有些老百姓講，暫時不會主動用，因為使用可降解地膜每畝要多掏20多元不說，使用完全生物降解地膜，不能使用機械覆膜，還費時費力。如果使用光降解地膜，更要命！土埋部分沒法降解，要人工撿拾，都不如覆普通膜。所以，減量替代須攻克技術難點切實解決農民使用中實際需求問題，如地膜破裂期短、達不到使用最佳期限、回收難、成本高等，否則會嚴重阻礙技術推廣。

五、完善農膜回收機制的努力方向

對于甘肅省等旱作農業(yè)區(qū)來說，沒有農膜就不會有“綠水青山和金山銀山”，所以目前農業(yè)技術研究的重要方向，仍是改進農膜使用技術并大力推廣，農膜用量仍將持續(xù)增長，在可降解農膜研發(fā)使用未成熟的前提下，要踐行綠色發(fā)展，唯有依靠建立完善農膜回收機制。

一是加強超薄農膜的管控，從源頭治理上降低回收難度。第一，應該借鑒化肥農藥等農資產品的相關法律法規(guī)，盡快制定關于農膜管理的法律法規(guī)條例。明確各級政府部門在農膜生產、流通、使用、回收各環(huán)節(jié)的管理職責，切實解決分頭管理、聯(lián)合執(zhí)法帶來的監(jiān)管不力問題。第二，大力整頓農膜生產行業(yè)，嚴格執(zhí)行行業(yè)準入標準，以環(huán)保先行為準則，嚴厲打擊技術、環(huán)保不達標的家庭作坊式小企業(yè)，扶持農膜生產龍頭企業(yè)，著力培育技術、資金、具有社會責任感的企業(yè)，為全面推行“誰生產、誰回收”的生產者責任延伸制奠定基礎。第三，盡快出臺國家對農膜的指導性標準，提高地膜厚度、抗拉伸強度、耐候期等關鍵性指標。同時，鑒于各省份氣候、地理條件以及種植作物的差異性，允許各省份根據省內情況，在滿足國家指導性標準的前提下，制定地方強制標準。

二是從科技、體制環(huán)節(jié)尋求突破，節(jié)約成本提高撿拾效率。一方面，繼續(xù)營造濃郁的氛圍，鞏固現(xiàn)有農民自覺撿拾農膜的習慣，加大農膜回收利用重要性的宣傳力度，進一步提高廣大農民的責任意識，多種方式全面調動農戶撿拾的主動性和積極性。另一方面，整合科研部門和企業(yè)的研發(fā)力量，研究開發(fā)適用性強、收集效果明顯、經濟實惠的撿拾機械，促進機械撿拾、機械整地、機械收割等農技相融合，實現(xiàn)生產全程機械化。此外，培育專業(yè)化機械撿拾隊伍，推廣社會化專業(yè)服務。農機推廣部門應加大對撿拾機械購買補貼等現(xiàn)有扶持政策的宣傳力度，并積極提供技術指導，培育農機大戶、農機專業(yè)合作社等社會化服務主體，通過他們對廣大農村開展機耕、機收、機采、機拾等一條龍綜合性服務。

三是創(chuàng)造促進回收企業(yè)良性發(fā)展的政策環(huán)境，注入回收機制終端動力。盡快與工商、稅務等部門溝通協(xié)調地膜回收加工企業(yè)的增值稅減免政策，可以參照垃圾等資源綜合利用產品實行增值稅即征即退政策，以降低企業(yè)負擔。具體操作上可以采用國家稅務總局廢舊物資回收專用發(fā)票管理辦法。落實農用電價優(yōu)惠政策，加強與電力部門的溝通協(xié)調，落實農膜回收加工企業(yè)享受農用電價的優(yōu)惠政策，特別是中小型加工企業(yè)，以提高其應對市場風險的能力。加大對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級回收站點的補貼力度，科學合理布局回收站點，對回收量大的站點給予更多獎勵和扶持。

四是從易回收和可替代兩方面入手，加強農膜新產品的研發(fā)。整合農機推廣、農業(yè)環(huán)保等部門以及高校、科研院所、企業(yè)的科研力量，組建科技攻關聯(lián)盟，形成科研合力。首先，從多年用膜、加厚膜研制入手，攻克膜上機械化作業(yè)難題，實現(xiàn)全膜回收和整膜回收。其次，攻克農膜減量技術和全生物可降解農膜研發(fā)的技術難題，盡快開發(fā)出降解時點可控、生產成本較低、機械鋪膜可行、全降解、無污染的農膜產品。最后，加強對新產品、新技術的監(jiān)管，防止一些生產商，以“厚農膜”或者“可降解農膜”的名義，添加某些物質，生產出售質量更差的農膜，對土地和環(huán)境造成更為隱秘和嚴重的危害。

（調研組成員：劉建水 王莉 楊潔梅 白永剛 張斌 胡鈺 李竣）

責任編輯：凌玉endprint