林素鋼

（南通大學商學院，江蘇 南通，226019）

南通城鎮(zhèn)化現狀及發(fā)展對策研究

林素鋼

（南通大學商學院，江蘇 南通，226019）

隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，南通市城鎮(zhèn)建設得到了較大發(fā)展，人口向城市集中的趨勢較為明顯，城鎮(zhèn)化率不斷攀升，但在這其中仍然存在著一些不容忽視的問題，如區(qū)域發(fā)展不平衡、空間城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展不同步等問題，產生問題的原因在于對城鎮(zhèn)化的片面理解、城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏整體性等方面，今后應從提高思想認識、合理優(yōu)化城鎮(zhèn)產業(yè)布局、加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等方面采取對策。

城鎮(zhèn)化；土地城鎮(zhèn)化；產業(yè)布局；城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

城鎮(zhèn)化是實現區(qū)域現代化的必經之路，也是化解城鄉(xiāng)二元結構的重要依托。作為上海北翼門戶的江蘇省南通市，坐落于沿海經濟帶與長江經濟帶T型結構交匯點，地理區(qū)位優(yōu)勢獨特。2009年6月，江蘇沿海開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略，南通以此為契機，確立了打造“長三角北翼經濟中心”的城市發(fā)展目標，通過實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略促進地區(qū)經濟及社會發(fā)展是實現這一目標的必然選擇。

一、南通市城鎮(zhèn)化發(fā)展現狀

近年來，南通市深入實施富民強市戰(zhàn)略，工業(yè)化水平大幅提高，經濟社會發(fā)展不斷加速，城鎮(zhèn)化進程取得了顯著成就。

（一）城鎮(zhèn)人口數量呈持續(xù)增長態(tài)勢

隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，南通市人口向城市集中的趨勢較為明顯，城鎮(zhèn)人口逐年增加。2015年末，全市常住人口達730萬人，比上年末增加了0.2萬人，人口總數位列蘇州、徐州、南京之后，居全省第四位。常住人口中城鎮(zhèn)人口數為458.15萬人，比上年末增長2.66%，城鎮(zhèn)人口占全部人口的比重為62.76%，比上年末提高1.61個百分點[1]。詳見表1。

表1 2010年-2015年南通市全市常住人口情況表單位：萬人

（二）城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升

衡量城市發(fā)展水平多采用城鎮(zhèn)化率指標，即某一城市的常住人口與城鎮(zhèn)人口的比例，它反映了當地人口向城市聚集的過程和聚集程度。由于歷史發(fā)展、地理區(qū)位等原因，南通市城鎮(zhèn)化水平起點不高，但實施城鎮(zhèn)化策略后，近年來城市建設取得了不俗的成績，整體城鎮(zhèn)化率從2010年的56%提升到2015年的62.76%，年均增速為2.3%。詳見表2。

表2 2010年-2015年南通市城鎮(zhèn)化率水平

（三）城鎮(zhèn)建設快速發(fā)展

“十二五”期間，南通城市建成區(qū)面積由2010年的211平方公里增長到2015年的352.4平方公里，在全省僅次于南京、蘇州、無錫和徐州，名列第五。2012年底南通市出臺了《關于加快市級中心鎮(zhèn)建設的意見》，確定了19個經濟實力較強、具有輻射帶動作用和集聚能力的市級中心鎮(zhèn)，加以重點培育。各縣市以中心鎮(zhèn)為推進城鎮(zhèn)化的重要抓手，通過加快中心鎮(zhèn)的基礎設施建設，積極推行綜合開發(fā)。通過幾年的建設，小城鎮(zhèn)得到了充分的發(fā)展，起到了積聚要素、擴大內需、推動經濟增長的作用。

（四）經濟和社會發(fā)展水平提高

2015 年南通市實現地區(qū)生產總值6148.4億元，按可比價格計算，比上年增長9.6%。人均GDP達到84236元，按2015年平均匯率折算為13525美元，增長8.1%。城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步增加，全體居民人均可支配收入27584元，比上年增長8.9%。按常住地分，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36291元，比上年增長8.7%；農村居民人均可支配收入17267元，比上年增長9.1%。社會發(fā)展指標也得到了相應提升，其中公共圖書館圖書藏量達4703千冊，衛(wèi)生機構床位數達36031張。

二、南通城鎮(zhèn)化建設中存在的問題

盡管南通城鎮(zhèn)化建設取得了不小的成績，但是如果進行縱、橫向等方面比較，就不難發(fā)現南通城鎮(zhèn)建設過程中存在的種種問題。

（一）城鎮(zhèn)化水平相對偏低

從縱向看，南通的城市建設取得了不小的進步，2015年城鎮(zhèn)化水平為62.76%，比2010年提高了近6個百分點。但是，如果進行橫向比較，2015年其城鎮(zhèn)化水平比全省平均水平66.5%低了3.76個百分點。近年來，南通市城鎮(zhèn)化水平與全省平均水平的差距盡管有所縮小，但仍然處于全省中下游，而同期當地的GDP卻位于全省前列，城鎮(zhèn)化水平與經濟發(fā)展水平不匹配[2]。詳見表3。

表3 2010年-2015年南通市城鎮(zhèn)化水平與全省的比較

（二）城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡

由于歷史發(fā)展、區(qū)位環(huán)境和自然稟賦等方面的差異，南通市各行政區(qū)域間的城鎮(zhèn)化水平存在著一定的差異。2015年南通市區(qū)的城鎮(zhèn)化水平達78.21%，居全市之首，已經進入城鎮(zhèn)化高級階段；通州區(qū)、海門市的城鎮(zhèn)化分別達57.55%、57.32%，居第二層次，處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段；啟東市、海安縣、如皋市的城鎮(zhèn)化水平依次為55.35%、55.32%、55.3%，居第三層次；如東縣的城鎮(zhèn)化水平較低，為53.6%，居第四層次。第一層次與第四層次相差了近25個百分點。區(qū)域間的城鎮(zhèn)化水平差異明顯，地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡需引起重視，采取措施加以解決。

（三）土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展不同步

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，政府行政力量發(fā)揮了重要作用。主要表現在通過調整、變動相關行政區(qū)劃，撤縣設區(qū)、拉大城市框架，建設開發(fā)區(qū)，不斷擴大城市體量，推動城市建成區(qū)和建設用地規(guī)模的快速擴張，造成城市空間的增長速度快于人口的增長速度。根據相關國際經驗，為了平衡城市開發(fā)效率和資源環(huán)境保護效果的關系，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的速度應該基本相當，城市土地增長率與人口增長率之比維持在1到1.12之間較為合理[3]。自通州撤市建區(qū)以來，南通市區(qū)面積由原來的355平方公里擴大到1521平方公里，常住人口由原來的109萬人增加到234萬人，空間的增長速度是城市人口的增長速度的近兩倍，兩者增長速度差距較大。

（四）城鄉(xiāng)發(fā)展協調程度有待提高

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，越來越多的人口向城鎮(zhèn)聚集，農村以留守老人、婦女、兒童為主，人口結構產生了明顯變化，另外，農村在基礎設施建設、公共服務體系建設、環(huán)境衛(wèi)生管理等方面的投入不足制約了農村的發(fā)展。南通城鄉(xiāng)的發(fā)展差距主要體現在城鄉(xiāng)收入和公共服務兩個指標上面。從收入協調方面看，2015年南通城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達36291元，人均生活消費支出23680元，而同期農村相應指標為17267元、12052元。公共服務協調方面，以公共文化服務為例，公共文化設施主要集中在城鎮(zhèn)，而且城區(qū)集中了最好的圖書館、影劇院、體育等設施。城鄉(xiāng)發(fā)展在多方面仍存在不小的差距。

三、產生問題的原因

城鎮(zhèn)化建設是一個長期、艱巨且復雜的過程，其建設過程中還面臨著思想認識等方面的偏差，這些問題都會制約南通城鎮(zhèn)化建設的進一步提升。

（一）對城鎮(zhèn)化涵義的認識有偏差

部分地方政府錯誤地理解城鎮(zhèn)化的內涵，將城鎮(zhèn)化曲解為加強城鎮(zhèn)建設，片面認為城區(qū)面積擴大、居住人口增加就是城鎮(zhèn)化。在這樣的思想指導下，部分城市通過征地搬遷、流轉土地、修路建樓等一系列措施，片面進行城市化。實事上，城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口增加和面積擴張，而是要在產業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉(xiāng)”到“城”的轉變[4]。否則，農民離開鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)就業(yè)生活，但不能與城鎮(zhèn)居民享有同等的權利和保障，無法融入城市生活，則會導致城鎮(zhèn)化扭曲發(fā)展。

（二）缺乏協調高效的高水平城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃

南通城鎮(zhèn)化建設還處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，缺乏立足全局，并結合各區(qū)域的實際情況形成的統(tǒng)一協調的城鎮(zhèn)化發(fā)展整體規(guī)劃。城鎮(zhèn)化發(fā)展與土地利用規(guī)劃、建設規(guī)劃、農業(yè)發(fā)展規(guī)劃等之間的銜接不到位，縣域、鎮(zhèn)域規(guī)劃編制水平不高，產業(yè)發(fā)展規(guī)劃缺乏特色，相互雷同的問題比較突出，公共事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和管理服務體系建設規(guī)劃滯后的問題也普遍存在，規(guī)劃的嚴肅性有待加強。

（三）第三產業(yè)發(fā)展滯后

長期實行重工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，吸納就業(yè)能力較強的第三產業(yè)發(fā)展滯后，導致了南通城鎮(zhèn)化率在全省范圍內仍屬于偏低水平。與工業(yè)化程度、產業(yè)結構軟化程度、產業(yè)結構高度化的區(qū)域對比表明，南通市目前服務業(yè)發(fā)展水平偏低，南通服務業(yè)增加值占GDP的比重比長三角平均水平低8個百分點，比江蘇平均水平低4個百分點。城鎮(zhèn)化和市場化發(fā)展不足，服務業(yè)經濟效益相對偏低，這些都導致南通市第三產業(yè)占比偏低，其內部也存在著結構性的不平衡，現代服務業(yè)發(fā)展滯后的問題。

（四）體制和制度方面的障礙仍未消除

在推進城鎮(zhèn)化過程中，由于制度安排缺乏綜合性和全局性的“頂層設計”，土地、就業(yè)、教育、社會保障等配套制度與戶籍制度改革不同步，農業(yè)轉移人口和外來人口并沒有獲得城鎮(zhèn)居民身份，在就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、社會保障、住房等公共服務領域還遇到不少實際困難。上述問題導致農村剩余勞動力進城享受不到市民待遇，影響農民工進城的積極性。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)支撐力相對薄弱

由于長期以來公共財政體系對城市的傾斜，農村積累相對較少，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由于財政權限有限、資源分配權限缺乏，財政普遍較為緊張，面對城鎮(zhèn)化建設需要的大量投入，顯得有心無力。有競爭力的特色產業(yè)集群較為有限，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產業(yè)以建筑、食品加工、機械等為主，新興產業(yè)發(fā)展仍顯滯后，同質性問題較為突出，效益提升較為困難。

四、南通城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策

根據南通城鎮(zhèn)化建設現狀中存在的問題，結合南通發(fā)展實際，可以從下列幾個方面采取對策，促進城鎮(zhèn)化水平不斷提升。

（一）完善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃

高水平、全方位地整體規(guī)劃南通城市建設，完善中心城市、縣級城市、小城鎮(zhèn)、規(guī)劃布點的中心村等構成的城鎮(zhèn)結構體系，確立“極化市域中心，強化縣（市）城區(qū)，優(yōu)化重點鎮(zhèn)”的南通城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。又好又快地發(fā)展中心城市，進一步提高中心城市的首位度、聚集力和輻射力；強化縣（市）城區(qū)發(fā)展，加快建設現代化中等城市；擇優(yōu)培育沿海重點鎮(zhèn)和市級中心鎮(zhèn)，按照小城市的要求加快建設，發(fā)揮小城市的節(jié)點作用；特別注重合理規(guī)劃建設若干個新型農村社區(qū)，因地制宜布局建設基礎設施和公共服務網絡，引導居民居住集中化。

（二）合理優(yōu)化城鎮(zhèn)產業(yè)布局

強化南通城鎮(zhèn)化的產業(yè)支撐能力。加快中心城市“優(yōu)二進三”，重點發(fā)展高新電子、高端裝備和新一代信息技術，引進和培育總部經濟、文化旅游、現代金融、商務商貿等高端業(yè)態(tài)，適應居民多樣化的消費需求，不斷提升生活性服務業(yè)水平，形成以服務經濟為主的產業(yè)結構。中等城市推動產業(yè)園區(qū)轉型升級，促進產業(yè)集聚、集約發(fā)展。增強小城市的產業(yè)承載能力，堅持制造業(yè)與服務業(yè)雙輪驅動，引導產業(yè)集聚、集群發(fā)展。支持小城鎮(zhèn)在嚴守生態(tài)環(huán)保、安全生產等底線的前提下，尋求融入周邊城市的產業(yè)鏈布局，大力發(fā)展民營經濟、特色經濟、板塊經濟和面向“三農”的產業(yè)，以產業(yè)集聚人氣[5]。

（三）改革和創(chuàng)新制度進而推動農業(yè)轉移人口市民化進程

加快完善城鎮(zhèn)人力資源市場體系，消除城鎮(zhèn)對農業(yè)轉移人口就業(yè)的歧視；進一步推進土地流轉制度改革，允許進城落戶的農業(yè)轉移人口通過出租、轉讓和出售農村土地承包權和宅基地使用權，獲得進城定居的資金；改革戶籍管理制度和社會保障制度，消除附加在現有戶籍管理制度的社會福利，使農業(yè)轉移人口平等享受城鎮(zhèn)公共服務的權利[6]；加強政府監(jiān)督，嚴格執(zhí)行勞動法規(guī)，保障勞動者的勞動權益；此外，還要將農業(yè)轉移人口逐步納入城鎮(zhèn)社會保障體系和城鎮(zhèn)住房體系，給予其基本生活權利和居住權利等方面的保障。

（四）加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是新形勢下推進城鎮(zhèn)化的新路徑。推進城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各類規(guī)劃，合理安排市域、縣（市）域城鎮(zhèn)建設、農田保護、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局，科學確定城鄉(xiāng)經濟、社會、文化、生態(tài)全方位改革發(fā)展的目標任務、戰(zhàn)略措施、項目平臺等；推進城鄉(xiāng)產業(yè)布局一體化，加快城鄉(xiāng)產業(yè)承接轉移，鼓勵城鎮(zhèn)制造產業(yè)配套環(huán)節(jié)和商貿、物流、金融、咨詢等服務業(yè)向農村延伸，增強城鄉(xiāng)產業(yè)聯系，構筑城鄉(xiāng)互動產業(yè)鏈；推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，加快基礎設施向農村延伸，強化城鄉(xiāng)基礎設施連接；推進城鄉(xiāng)公共服務一體化，建立健全多元化供給機制，促進教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務城鄉(xiāng)協調配置；推進城鄉(xiāng)社會管理一體化，健全城鄉(xiāng)社會管理體系，建設新型農村社區(qū)。

[1]南通市統(tǒng)計局.南通統(tǒng)計年鑒（2011-2016）[Z].中國統(tǒng)計出版社.

[2]江蘇省統(tǒng)計局.江蘇統(tǒng)計年鑒（2011-2016）[Z].中國統(tǒng)計出版社.

[3]山東社會科學院課題組.城鎮(zhèn)化面臨的突出問題及解決[N].大眾日報,2014-1-26(06).

[4]汪大海，周昕皓，韓天慧，曾雪寒.新型城鎮(zhèn)化進程中產業(yè)支撐問題思考[J].宏觀經濟管理,2013(8):46-47.

[5]衛(wèi)龍寶，史新杰.特色小鎮(zhèn)建設與產業(yè)轉型升級[J].浙江社會科學,2016(3):28-32.

[6]金宏平，朱雅玲，張倩肖.戶籍制度改革與深度城市化[J].西北大學學報（哲學社會科學版）,2016(1):128-133.

Status and Countermeasures of Nantong’s Urbanization

LINSu-gang
(Business School,NantongUniversity,Nantong226019,Jiangsu)

With the implementation of the urbanization strategy,the urban construction of Nantong has made great progress;the trend of population concentration to the city is more obvious,and the urbanization rate is rising,but there are still some problems that cannot be ignored,such as the imbalance of regional development,the desynchrony of land and population urbanization development,etc.The reasons lie in the incomplete understandingofthe urbanization,the lack ofintegrityofurban planning,etc.Countermeasures should be taken in the future from the following aspects:enhancing the ideological understanding,optimizingthe urban industrial layout,acceleratingthe integration ofurban and rural development,etc.

urbanization;land urbanization;industrial layout;integration ofurban and rural development

F291.1

A

1671-5004（2017）04-0045-04

2017-03-30

2016年度江蘇省高校哲學社會科學研究項目“人口、土地及經濟城鎮(zhèn)化的時空耦合協調性分析——基于江蘇市級面板數據的實證分析”（項目編號：2016SJB790043）

林素鋼（1973－），男，江蘇南通人，南通大學商學院副教授，碩士，研究方向：城市經濟。